迟福林：以基本公共服务为主线的农村综合改革

    我国正处在由生存型社会向发展型社会转变的关键时期，全社会公共需求全面快速增长同公共服务不到位、公共产品短缺的矛盾比较突出。尤其是随着农村公共需求的全面释放，义务教育、公共医疗、最低保障等基本公共产品的供给，已经成为广大农民现实和迫切的期盼。在这个特定背景下，新阶段农村综合改革的主要任务，就是要变革农村的上层建筑，为农民提供基本而有保障的公共服务，以逐步实现基本公共服务均等化的目标。
    一、基本公共服务在新阶段的农村综合改革中究竟居于何种地位
    在我国现代化建设的进程中，支撑农村长期持久发展的基础何在？我们说中国不发达，农村尤其不发达。因此，新农村建设最根本的任务是解放和发展生产力。这个大道理大家都赞同。问题在于，农村的改革发展走到今天，基本公共服务的严重缺失已经成为影响农村发展和农民收入水平提高的桎梏。例如，农村劳动力的平均受教育程度只有7年左右，西部某些地区甚至不到4年。农村因病致贫的比例相当大，在西部一些地区高达60%～70%左右。从总体情况看，农村人口素质的现状是同农村基本公共服务的长期缺失直接相关的。正如诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森所言，贫困是对个人基本能力的剥夺，而不仅仅是收入低下；更好的基础教育、培训和卫生保健不仅提高个人生活质量，而且通过提高其能力使其免于陷入贫困。
    面对广大农民的基本公共服务需求与农村上层建筑不相适应的矛盾和问题，新阶段农村综合改革要把为农民提供基本而有保障的公共服务作为主要目标。从广大农民的基本需求和现实情况看，今后5年左右应当着力解决好以下三件事情：
    第一，以落实教育经费保障机制为重点的农村义务教育改革。最近几年，我国农村义务教育的状况开始有明显改善。我们在西部调研中看到，即使是最落后的农村也建起了新的校舍。未来几年，农村义务教育要全面纳入公共财政保障范围，使义务教育在农村真正实现。
    第二，全面推行新型农村合作医疗制度。应当加快农村合作医疗的试点范围，努力再用几年的时间在全国基本推行，使其覆盖全部农村人口。
    第三，在全国范围内建立农村最低救济制度。从总体上说，我国已具备条件建立统筹城乡的最低救济制度。今后几年，应当尽快在地区试点的基础上建立覆盖全国农村的最低救济制度。
    二、如何尽快改变城乡二元的公共服务体制
    我国农村基本公共服务的严重缺失，城乡间公共服务的过大差距，重要的在于城乡分割的二元公共服务制度安排。长期以来，在农村主要靠农民积累的公益金来解决某些公共服务事项，这与城市形成极为明显的差距。由此，不断扩大的城乡差距，不仅反映在经济发展水平方面，更反映在政府提供的基本公共服务方面。事实上，公共服务因素在我国城乡实际收入差距中的比例已高达30%～40%。不打破城乡二元的公共服务体制，缩小城乡差距的目标是难以实现的。从这样一个现实出发，新阶段的农村综合改革，要把统筹城乡发展、逐步实现基本公共服务均等化作为主要目标。
    从我国的现实需求出发，改变城乡二元的公共服务体制，重要的是中央地方关系要从“以经济总量为导向”向“以基本公共服务均等化为重点”转变。现行的中央地方关系，使各级政府把更多的精力放到地区经济总量和财政收入增加上，经济总量是硬指标，基本公共服务是软约束。在这种情况下，改变城乡二元的公共服务体制是缺乏基本条件的。为此，要以基本公共服务均等化为重点，调整和改革中央地方关系，使公共资源配置的重点，首先由城市转向农村，大力发展农村的公共事业；其次由基础设施建设转向基本公共服务。这个转变,对新阶段的西部大开发十分重要。下一步的西部大开发，应当把政策的重点放在基本公共服务上，这对于保障西部地区居民，尤其是农民的基本生存权和发展权至关重要。
    社会公平正义是社会和谐的基本条件，也是建立城乡统一公共服务体制的主要原则。当前，统筹城乡基本公共服务的焦点是农民工的问题。农民工的身份歧视难以解决，使他们在就业、公共医疗、社会保障及子女教育等方面的基本公共服务需求被漠视，严重违背了公平正义的原则，由此使城乡二元制度的矛盾更为突出，并引发了许多新的社会问题。2005年，农民工流动就业的数量已达到1.26亿。未来几年，估计每年将新增农民工1千万左右。尽快解决农民工的基本公共服务问题，不仅有利于打破城乡二元的制度结构，更有利于建设和谐社会。
    三、在基本公共服务的现实压力下，如何加快推进乡镇政府改革
    当前，农村的上层建筑与农民基本公共服务不相适应的矛盾日益突出，主要表现在乡镇政府职能转变长期没有到位，并导致农村公共服务体制建设严重滞后。在农业税全面取消后，乡镇政府的何去何从已成为新阶段农村综合改革的焦点。
    面对农民基本公共服务的现实压力，乡镇政府改革要把建立农村公共服务体制作为主要任务，并由此解决新形势下乡镇政府的职能定位。乡镇政府作为直接面对农民的基层政府，理应把保障基本公共服务作为自己的主要职能和改革目标，无论是机构设置、组织形式的调整，还是管理机制、运作机制的改变，都要有利于保障基本公共服务职能的履行。例如，正在推行的“乡财县管”，建立了农村义务教育和乡镇卫生院的经费保障机制，并对乡镇政府的职能转变有重大作用。
    从总体说，目前乡镇政府的公共服务能力相当薄弱。要使乡镇政府的公共服务职责与能力相匹配，需要明显增加国家财政对农村基本公共服务的投入力度。按照中共十六届六中全会精神，使国家财政新增教育、卫生、文化等事业经费和固定资产投资增量主要用于农村，逐步加大土地出让金用于农村的比重。此外，在国家财政投入增长的同时，要优化农村公共组织资源的配置。根据我院在西北三省的调研，如果能够以现有的人口计生网络为主要平台，与农村综合改革相配套，整合农村公共组织资源，建立农村公共服务中心，就可以因地制宜，尽快在农村公共服务体系建设方面取得突破。
    在我国改革发展的新阶段，以基本公共服务为主线，加快推进农村综合改革，就会为新农村建设提供重要的制度保障，从而使广大农民公平分享改革发展的成果。2006年11月25日
    文章出处：光明观察