曾永昌：试析土地宏观调控体系的制度缺陷、产生原因、可能后果

      摘要
    土地宏观调控体系的制度选择回避了土地调控的基本矛盾。当前土地市场的众多问题，本质上是体制性矛盾，有相当部分使用政府管制和禁止是不能解决的，而必须依靠公有制土地实现形式的产权制度创新。而今提升土地税费政策合理性的制度假定，存在致命弱点。重走过去管制和禁止的路，只能继续增加权力寻租和市场交易成本。地方政府全面负责一方民生，中央政府、地方政府的土地审批权、财权、事权必须对称。监管地方政府土地行政行为，并非只有中央政府问责收权这条路。规范地方土地出让金使用的路径是建立和强化公共财政。
    关键词 土地调控 制度缺陷 产生原因 可能后果
    一、引言
    土地宏观调控制度的供给，不仅必须适应经济社会发展对制度的需求，而且必须和包括政治、经济、社会、产权制度在内的整个制度系统充分耦合。(1)否则，不仅很难成为有效率的公平的制度，而且很可能增加各种交易成本。
    国务院2006年31号文件（即国务院关于加强土地调控有关问题的通知，下简称31号文件）和1997年11号、2001年15号、2004年28号三个文件相比，在宏观调控体系框架方面，不仅新增强化督察问责、上收审批权、规定出让金纳入预算管理等刚性约束地方政府的行政手段，在中央政府监管地方政府体制上迈出了重要性一步，而且同时调高集体土地征地补偿、新增建设用地有偿使用费、城镇土地使用税等几项土地直接成本，在压缩地方政府土地经济收益驱动空间上迈出了实质性的一步。因此，从作用看，无疑对整顿土地市场的混乱秩序，改变土地收益的分配格局起到不小的作用。但是，从缺陷看，31号文是否能够从土地收益分配的源头上对土地市场的无序和混乱标本兼治，从而有效切断建设用地低成本盲目扩张的利益驱动，初步构建起我国土地宏观调控体系，却可能因为回避了土地宏观调控的基本矛盾而不能完全实现制度的预期。其实，只要仔细分析错综复杂的土地宏观调控矛盾，就会发现这不是政府管制和禁止就能解决好的。
    综上所述，在土地经济运行机制基础没有根本改变的条件下，中央政府选择在问责与收权配套下，调升土地成本，改变中央、地方利益分配格局的方式，遏止地方违法用地的利益冲动，实现经济社会的可持续发展的路径，不仅可能难以达到既定目标，而且可能引发新的利益博弈。
    二、政府管制失灵的历史教训
    如何调控，作为31号文件主要起草人之一的国土资源部政策法规司司长的甘藏春先生认为“管住管好土地，最关键的是要消除各地扩张用地的经济动因。”而对策是管制。即以行政手段提高新增建设用地土地有偿使用费、征地补偿安置费、城镇土地使用税、耕地占用税，以调整中央地方的利益分配关系来减少地方政府土地出让纯收益，提高土地的取得和保有成本。（2）作为中国社会科学院专家的易宪容先生则认为：“要解决土地问题，就必须明确界定目前土地的使用权……把土地使用权清楚地界定土地持有者……那样，任何一块土地的征收或转让就能够在当事人之间自愿互利的条件下进行。……仅仅对土地进行管制与禁止，短期内会有一定的效果，但长期看，新的问题又会出现。”
    “土地分配的利益机制是无法理顺的”。（3）显然，官员和学者的分歧，是路径的分歧。
    治理对策如何是好，有必要回顾历史教训。我国土地宏观调控自1986年3月21日中共中央、国务院出台《关于加强土地管理、制止乱占滥用耕地的通知》以来，已经多次进行。但是，由于始终将公共政府对土地的统一管理职能和经济人政府对垄断市场的经营职能混为一谈，而没有去围绕土地经济运行的政府与市场关系的机制基础进行制度创新，因此，一直因为政府自己调控自己，政府自己监管自己而治标不治本。从1997年土地史上声势和力度最大的一次土地制度创新没有实现预期的实证上，我们事实上已经看到了相似制度创新逻辑和最后结局。1997年的土地制度改革在“21世纪谁来养活中国”的国际质疑下展开，并同时出台行政的、经济的、组织的、法律的手段试图实现标本兼治的预期，比现在严厉得多。但是，其结果则是被我国现行的地方分权财政体制下的地方政府和市场经济多元社会里的利益集团所化解，从而引致违法用地依旧成为政治、经济难解的顽症。1997年的土地制度创新的失利证明，我们仅从调整中央地方利益分配上进行改革是不大容易实现预期的。
    综观20年的土地制度变迁，作为土地公有制国家，我国改革的初衷一直是试图建立一个国家、集体两种所有制框架下的活而不乱的土地使用权市场。但是，在经济社会转型政治体制条件的约束下，所有围绕政府垄断市场权力的上收或下放的管制试验，都没有很好解决中央与地方的审批权、财权与事权关系，以及国有、集体两种所有制土地相互的激励和约束机制。因此，无论选择取消土地集体所有制（指一些地方曾经尝试收回土地承包经营权）建立单一国家所有制、政府垄断市场的路径，还是选择设定土地国家、集体两种所有制、政府垄断国有土地市场的制度路径，却不仅一直没有构建起活而不乱的好的社会主义土地市场，而且越来越异化为混乱、无序、投机、掠夺的坏的资本主义土地市场。但是，要就是搞死，要就是混乱，却不是土地制度改革选择的预期。因此，我们应该跳出政府垄断市场的权力配置框架，换一个思路探讨其他的国有土地新的实现形式。
    三、制度设计不能回避的调控矛盾
    利益驱动论认为，造成当前地方政府和中央政府博弈的原因在于地方政府通过土地大肆敛财的“经济动因”。于是，决定从调整中央、地方利益着手遏止地方政府卖地冲动。我之所以不完全同意这一观点，就在于这一观点并不能充分解释土地市场的全部混乱现象，并可能因此因噎废食。冲动就是动力，地方政府存在发展冲动和经济冲动本身并没有错，而是错在以错误的政府职能、身份进入私人品市场，去充当经济人以地生财，与民争利。因此，其治本之策在于从体制上规范政府与市场的关系，从而确保政府真正退出市场。之所以依法用地审批的闸门关住了，但是实际用地的闸门没有管住，就在于作为政策制订前提的政府进入市场是理性的假定是错误的。现行土地市场立脚于政府垄断、管制配置土地资源的所谓市场制度和亚当.斯密推崇的“看不见的手”市场需求脱节，必然引致高交易成本。显然，政府不是万能的。市场机制被机制基础异化，正是我国土地宏观调控多次失利的制度本质。
    （一）现行土地体制对政府行政和市场双主体的制度安排，不能有效对地方政府经济人行为实施激励和约束。制度激励的空间太大太多而体制约束失灵的结果，必然引致在土地宏观调控中中央政府说中央政府的，地方政府干地方政府的。按照“权力制衡”的理论，“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”。其路径：一是国家权力之间的相互监督，二是非国家权力对国家权力的监督。但是，我国土地市场是政府垄断市场，一是市场主体是政府，执法主体是政府、监督主体也是政府。（4）因此，政府集行政和市场权力于一体，形成了政府在土地市场的绝对权力，从而引致市场监管在政府职能中的缺位。二是土地财政是各级地方党委、政府的“第二财政”，事关公务员工资，以及政府公车、接待、出国等的行政经费，以及政绩工程、形象工程等。因此，形成了五大班子关注“以地生财”的话语格局，从而巩固了政府经济人在地方决策中的支配地位。作为权力机关的人大可以监督政府，但不能监督党委。作为执法机关的法院、检察院，受同级党委领导，有权根据土地法、刑法、房地产管理法追究土地违法者法律责任，但不能追究领导自己的党委领导人和解决行政经费的政府领导人的土地违法行为。作为行政监督的监察厅局、国土资源厅局，受同级党委、政府领导，可以依据相关条例监督行政土地违法行为，但不能监督给自己帽子、经费的政府的土地违法行为。因此，世界上最严格的土地管理制度在地方基本上没有执法主体。土地法制不能转变为土地法治，从而必然引致一系列制度异化。比如，土地招标拍卖挂牌制度被一些地方政府操作为隐形政府垄断的市场“暗箱”；土地储备制度被某些地方政府转化为骗取银行抵押贷款的取款机器；满足公益需求的土地征用制度被有的地方政府演变为掠夺农民集体土地所有权和城市国有土地使用权的争利工具；公共政府保障建设供给的土地职能被相当地方政府利用为躲避土地监管另立城市建设指挥部、开发区等土地管理机关的用活政策的正当借口。总之，所有土地制度不同程度的异化现象，几乎都与政府在土地市场的职能不当相关。
    之所以政府公共土地职能被异化，首先在于当初制度精英对政府的能力和理性做了过高，甚至错误的假定。当时人们认为：作为马克思主义意识形态指导下的人民的政府，其决策必须而且可能是理性的，其能力必须而且应该是无限的。因此，将政府引进土地市场经营土地。直到后来制度精英发现地方政府职能在土地市场越来越严重地被异化时，问题却已经很难纠正了。当然，由于有些制度精英坚持将地方政府在土地问题上所犯的某些错误归结为政府信息不对称所造成的理性有限缺失，从而继续支持维持政府垄断土地市场体制，因此，直到“十五规划纲要”，政府垄断土地市场仍然被中央政府部门奉为我国的经典体制，而直到“十一五规范纲要”才从国土资源部文件中消失。
    之所以政府公共土地职能被异化，其次在于政府作为双重主体进入市场与民争利后必然成为名副其实的市场经济人。从利益分析，政府经济人首先需要满足的是政府任期甚至领导个人的政治、经济利益，而不是公共利益。地方政府在进行土地利用的很多决策时，不是不清楚中央政府的政治利益、经济目标，以及政策底线，不是不知道越权批地；乱占滥用耕地；低地价、零地价、负地价出让土地的错误性质。但是，却没有动力去着眼于公共利益，而只有动力去着眼于局部利益、集团利益、任期利益，甚至个人利益，并偏要采取上政策下有对策策略去进行政治寻租、经济寻利。从体制分析，现行组织体制可以强制所有干部为地方利益服务。事实上，地方政府的土地违法行为，并不是所有干部都看不清错误所在。而问题在于即使看清楚了也没有人敢不执行。因为违抗的结局就是“不换思想就换人”。事实上，一些敢于坚持真理的国土资源厅局长，甚至部分学者，以及提意见的单位，有不少就或因为大敢直言地方政府的做法不对，或因为执行地方政府的违法用地、乱占滥用耕地的决策不力，或因为违抗地方政府旨意推行土地市场化改革而遭免职、降职，或被缩减办公经费。
    归结起来，现行土地体制错误的集中表现形式：一是鼓励公共政府作为行政、市场双重主体进入市场，并以公权与民争利，从而违反了公共政府保护基本农田、保障建设供给、维护人民合法利益的土地职能原则；二是客观上纵容人类打乱自然界长期形成的建设用地、农业用地、生态用地、未利用土地的均衡结构，并以牺牲耕地、林地、生态用地换发展的模式发展经济，从而破坏了代内平等和代际平等的公平正义政治原则；三是政府借经营土地推动土地资源向土地资本转变与民争利，罔顾民生，转嫁危机，以至造成我国公有制土地的税费远高于土地私有制国家。
    现行土地体制失灵的深刻经济社会原因：一是体制与产权的结构不耦合。我国经济转型以来，土地资源配置方式一直在进行市场化改革，尽管改革的制度效应改善了城市基础设施投入产出的不合理状况，推动了区域经济的增长，但是由于政府替代市场模式，市场经济体制并没有真正建立，各类市场主体平等使用生产要素的环境并没有真正形成，市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用的问题并没有真正解决，已经产生很大的经济外部性，而且随着改革的深入遇到的新问题越多。国有土地所有权、使用权两权分离；使用权的市场经营由各级政府代理，是计划经济转型国家国有土地资源市场化的替代性制度安排。土地市场政府代理制，存在行政和自然双重垄断，尽管有所绩效，但却始终存在政府失灵，国有土地资源仍未走出公地悲剧的宿命。事实证明，国有土地所有者缺位形成的地方行政权和国有产权合一的土地垄断市场制度，是与建立社会主义市场经济的终极目标相悖，缺乏长期存在的经济运行机制基础。市场失灵和政府失灵的原因，本质上是公有土地产权和行政权合一的市场配置制度不相容于以混合所有制为基础的市场经济制度。抽象的国家产权激励机制容易异化为行政权力寻租机制，约束力量不足的产权必然产生较大的经济外部性和交易风险。政府社会管理者角色市场错位必然引致宏观经济管理成本增高，并相应增加微观经济成本，造成资源配置效率损失。每个人都是所有者的土地等于没有所有者的命题之所以在经济转型国家成立，除公有产权外部性规律的一般作用外，还在于转型期的制度安排仅仅重视了市场化本身的要素设计，并没有考虑转型期政府结构的行为特征极其对市场化的影响，从而异化了土地经济运行的机制基础。计划经济向市场经济转型，一方面是市场扩张、政府从经济领域有选择的退出，由于资源产权在政府和民间重新配置，因而引致政府既得利益的重新分配或失落的转型矛盾，另一方面是中央改变了一切包揽的行政集权方式在中央和地方政府之间重新划分事权和责任，由于强化了地方政府掌握国有资源和政策制定的权力，而缺乏行之有效的适应资源市场化的政府体制和激励约束机制，因此，一方面加剧了地方政府之间的无序竞争，另一方面由于上级考核下级内部方式造成的信息不对称性和指标的纯经济性制度缺陷，再一方面由于地方政府领导人的知识结构和个人素质禀赋的差异，因而形成了进取型、保护型、掠夺型政府配置资源和市场寻租的政府经济人角色，放大了公有土地的外部性，造成土地资源不同程度的配置损失和巨大交易成本。
    二是产权结构不和谐。我国土地产权制度是一个由国有土地和集体土地组成的公有制土地大系统，提供了政府替代市场的产权基础和内生动力。研究集体土地产权制度，必须将之置于我国土地产权制度大系统之下，并且和国有土地产权制度进行比较。离开了我国土地的产权双轨制（指国有、集体两种土地所有制法律、政策体系）和供给双轨制（指土地招标拍卖挂牌与协议、划拨并存的法律、政策体系）的公有制土地产权框架和政府垄断市场体制的制度结构，不可能准确回答集体土地作为二等产权的制度设计目的和征地机制弊端，以及政府行政权和国有土地产权对社区组织和集体土地产权的无情掠夺和侵蚀的深层体制和机制原因，从而不可能准确回答从管理层次改革土地制度以及征地制度办法之不可行。（5）
    三是监管结构不科学。当然，地方政府的土地行政行为是确实需要监管的。但是，解决地方政府土地行政行为的监管问题，却并非只有中央政府问责收权这条路径。纯粹由中央政府监管地方政府，其实并不是一条低成本的路径。首先，这势必将中央政府推向第一线，直接成为地方政府的对立面，而因之失去调解人的角色。其次，中央政府监管信息传递链太长，容易引致信息传递损耗太大，从而造成判断迟缓或判断失误。三是中央政府直接监管到县，由于政府层级太多，实行极少数人监管多数人的结构必然引致监管成本较高，甚至监管失灵。相反，如果中央政府选择以中央政府间接监管为辅、发生地直接监管为主的纵向和横向合作监管的结构，也许更能够降低制度设计、运行、交易的各种成本，从而有利于真正公平正义的土地市场的发育。其原因在于，土地资源和资产的属性区位性很强，实施发生地国家权力和地方非国家权力直接监管具有如下好处。首先是监管效率提高。实施发生地监管，由于信息传递链短，监管信息不仅传递迅速，而且对称。因此，有利于监管主体将很多违法乱纪行为制止在萌芽状态。其次是减低监管成本。实施地监管可以最大限度地减少监管层次和监管环节，因此，不仅可以降低多级政府监管的成本，而且能够降低多个中介服务的费用，甚至还可能有效避免监督主体和被监督主体之间的寻租费用。第三是促进政府转型。随着土地利益监管格局的下移，土地利益博弈格局也将下移，从而必然必然促进地方政府真正注重依法、民主、科学决策，并从根本上推动政府职能转变。
    （二）中央政府和地方政府在分权财政体制改革中土地事权和土地财权、审批权不对称,制约了地方经济社会自主创新能力的发挥。人民的生存权和社会的发展权在地方，而作为生存发展载体的基本生产要素土地的审批权和土地收益分配权却集中在中央。有权的部门不管地方民生，管民生的地方却没有土地权。经济博弈背后掩藏的是政治博弈，这种博弈框架由于不可能实现帕雷托最优，甚至改善，而只能演生为猫捉老鼠的零和游戏。
    中央政府部门、地方政府、市场主体，由于各自所处的社会位置悬殊太多，所受到的矛盾制约程度迥异，所得到的利益激励完全不同，因此，引致不同的制度创新理性。而不同的制度创新理性，则必然引致对同一土地经济现象产生不同的实证分析，甚至引致毫无重叠共识的对立判断，从而提出不同利益集团的不同制度假定，甚至设计出南辕北辙的制度需求。当然，在这种经济社会转型的制度供给和制度需求激励和约束的环境条件下，如果转型政治体制能够提供各种利益博弈的平台，并能够确保通过各种利益的正当博弈产生对制度形成的激励和约束，或者能够提供社会先行自发演生制度，然后由中央政府认可的制度创新的路径安排，那应该说可以达成各个利益集团对制度的重叠共识，并产生能够兼顾各方利益的制度供给的。但是，问题正在于集权政治体制既没有社会自发演生制度的政治许可，也没有组织利益集团对制度进行利益博弈的体制安排。土地制度的根本问题是产权的公有、国有或私有的所有制安排，属于国家基本经济制度的范畴。因此，首先，一般来讲，集权政治体制总是选择土地制度创新中央集权的原则。即完全由中央政府部门垄断制度创新并供给制度的路径，而不会准许将土地制度设计的大权旁落地方，以避免引致土地制度为地方服务。其次，大体讲，在传统社会主义公有制原则和转型经济社会权力、权利条件约束下，中央政府土地制度的供给必然受到社会主义意识形态、中央政府的控制力、中央政府的权利租金三个原则的激励和约束，而不会主要考虑地方政府和市场主体的制度需求。因此，制度供给的权利总是被掌握权力的少数中央政府部门和制度精英控制，从而成为少数人对多数人治理的工具。
    可以分析各级政府的生存处境如何决定各级政府的制度需求的路径，求解土地制度创新总是滞后的原因。首先是意识形态的约束与激励化解了市场经济发展对土地所有制的需求。在计划经济时期，毫无疑问，公有制是社会主义制度的基本指标。但是，即使在改革开放后，公有制为主体仍然被确立为社会主义市场经济制度的基本指标。因此，我国所有涉及土地所有制的经济改革都面临很大的政治风险，并且很少有体制内的制度精英愿意去进行公有制土地其他实现形式的吃力不讨好的政治探索。由此看来，现实的市场经济发展需求总是被理论的意识形态政治供给化解，不仅形成现行土地制度历经20年没有找到适应市场经济的公有制土地实现形式的体制原因，而且同样形成中央政府部门20年来多次推出不适应市场经济的管制政策，并且在导致很高的交易成本后也没有受到决策层问责的政治原因。其次是中央权力决定中央政府部门必须在土地问题上体现中央控制力。中央政府部门是发号司令的机关，确保控制土地的权力无可厚非。但问题在于集权政治体制下，中央政府在强化土地控制的同时，其他部门却继续不断下放经济社会发展的地方责任。事实上，在财政分权体制改变中央、地方的财政收入分配格局后，地方事权不仅没有减少，而且还在增加。这表现在各中央政府部门不断向下压任务，从而增加地方事权的总量上。比如，中央政府责令地方政府主要领导人负总责的计划生育、安全生产、社会治安、经济增长、社会保障等等。显然，由于中央政府的权力配置体制仅重视了对土地的控制而忽视了中央和地方土地审批权、财权和事权的对称，因此，在各级政府之间必然很难形成土地制度创新紧迫性的重叠共识。但是，有权的部门不管地方民生，管民生的地方没有土地审批权和财权的结果，必然引致中央政府部门失去直接的土地制度创新压力，从而必然拖延土地制度创新的历史进程。再次是中央政府的权力决定土地权利租金分配不公。中央财政的集中度已达60%，省市级财政占30%，而供养人员占公务员比例67%的县乡两级财政只占全国财政的20%。其中，省市级政府是上传下达的中间层级，在享受中央政府的财政转移支付中，可以从中克扣基层政府的分额。而在承担中央政府的管制义务时却可以将自己应该承担的责任更多地压给基层政府。因此，在财政分权体制下真正面对审批权、财权与事权不对称压力的是最基层的县乡政府，并必然出现这样的制度供求矛盾：首先，中央政府部门过着甜美日子，一方面是有钱找不着用处，另一方面是要用钱只需要出个政策就可以从地方收取。因此，既体谅不到地方的难处和改革土地制度的需求，也没有创新土地制度的紧迫性要求。其次，省市政府的特殊地位也可以保证他们的上要下刮需求。由于同样过着不缺钱花的日子，因此，同样体会不到县乡政府的难处和改革土地制度的需求，并很难积极参与推动土地制度创新的请愿。再次，过着寅吃卯粮日子的县乡政府则是天天找米下锅，愁如何开出工资，但是，除了收刮群众就只有卖地生财。显然，变革现行土地制度需求最强力的县乡政府和市场主体由于没有变革土地制度的权力，因此和中央政府产生制度的供给和制度的需求之间的内生矛盾，并很难形成同一压力的改革诉求。
    但是,自由市场经济不会等待制度精英慢慢提供制度来满足自己的需求。其市场制度发展的必然逻辑是：如果没有合法的制度供给市场,那市场就必然演生非法的制度供给。地方政府以机会主义博弈突破中央政府控制取得制度垄断租金的模式，其实就是市场与中央政府博弈的重要路径。比如，为躲避上交土地出让金分成就以城市建设指挥部、开发区等名义另立土地管理机关。比如，为了招商引资、出政绩就搞“偷梁换柱”“化整为零”“擅改规划”“假招拍挂”等批地或市场化。地方政府所谓的用活政策，就是钻中央政策的空子，或打政策的擦边球。当一个地方以机会主义博弈突破中央政府控制取得制度垄断租金后，便立即产生“取经效应”，在全国地方间产生示范作用，从而左右中央政府的决策。之所以中央政府对特定地方政府的机会主义博弈最初予以某种默认，可能一是因为中央政府对这种地方制度创新后果，在发生时由于一时还看不清楚，不便于表态；二是因为中央、地方之间的信息传递链太长，而监管总是滞后于实际生活的，因此需要时间收集信息做出判断。因此，当中央政府发现并看清问题时，已经面对两种选择：一是容忍或默许，甚至支持特定地方政府的制度创新，二是否定、反对，甚至制裁地方政府的这种制度创新。排除为中央政府容忍、默许、支持的情况，当出现为中央政府所否定、反对，甚至制裁的地方政府制度创新时，其问题已经变成全国性问题，从而引致中央政府支付很高的纠正成本。当然，市长把土地出让金当“零花钱”使用的问题必须解决，但是其路径是建立和强化公共财政，而不是杀鸡取卵。其实，只要中央和地方的土地审批权、财权和地方政府事权的利益格局继续维持不对称关系，那地方政府突破中央政府制度控制以寻求利益均衡的机会主义冲动就必然存在。因此，即使是中央政府部门硬要杀鸡取卵，在现行政治体制条件下，地方政府仍然可以找到继续和中央政府部门博弈的新路径，并可能变本加厉掠夺集体土地所有权和国有土地使用权剩余以进行堤外损失堤内补。
    （三）政府管制和市场需求相脱节,必然引致躲避增加的土地交易成本。我国经济社会正在从农村社会向城市社会、从农业经济向城镇经济的一元结构转型，从传统农业的小农经济方式向现代农业的高技术经营方式转型，从大农村小城市到小农村大城市的人口结构转型。经济社会的深刻变革无不对土地资源和资产的利用提出产权明晰、经营灵活、交易快捷、费用较低的市场制度供给要求。但是，现行土地制度几乎完全与城市农村经济社会发展对土地制度的上述要求背道而驰。就农村而言，因城市化、工业化需要，一部分集体耕地和非耕地需要转为城镇建设用地；因农民进城务工或进城居住，一部分农民宅基地和承包地需要或出租、或转让，或改变用途；因经济社会条件变迁，一部分乡镇企业和村公共用地需要或改变用途，或规模经营，或出租转让,或改变土地所有形式；因农村人口变迁，一部分农村原来承包地的配置已经不合理，需要或调整面积，或重划区位。但是，由于现行土地制度没有赋予农民对自己所有的集体土地再配置和再利用自己土地生产要素的任何一点权利。因此，规模经营土地、重新调整承包地、进城转让宅基地、改变非耕地用途建设农家乐等等都发生困难，从而引致农村、农业、农民发展停滞。（6）
    从现实的情况看，农业产品、产业、区域结构调整要依靠土地产权流动实现，这是任何国家工业化、城市化必须要走的路，我们不能因为可能出现混乱而放弃市场化选择。与此同时，土地资本的增值动力始终是农村经济社会发展的原动力。加强农业基础地位，不仅离不开政府财政和政策支持，更离不开土地市场的支持。因此，国家土地制度应该反映城市和农村的共同土地利益要求，体现国有、集体两种土地所有制经济效益、生态效益、社会效益的统一，维护社会稳定和资源的可持续利用，以确保国家安全、经济发展、人民富强。我国土地法律制度早在1986年就着手建立，虽然经过1988年和1998年两次修改得到进一步完善，但是由于受到历史条件的限制，关于集体土地的法律条文却始终存在诸多缺陷。将国家土地制度理解为是国有土地“务工”以实现资产效益最大化、集体土地“务农”以实现资源利益最大化的分工，是一种不公正的社会价值观，只会扩大城乡差别和工农差别，加剧生态危机和粮食不安全因素。如果二十一世纪的我国土地市场继续维持两种所有权一个所有权市场的格局，继续使用政府征用办法将集体土地向国有土地转化，并只准国有土地向社会有偿提供建设用地来维护政府市场垄断，如果非公共利益继续低价征用集体土地，如果政府征地安置政策继续不包含产权的地租赔偿，如果政府管理层面对集体土地流转管理仍然坚持烦琐的审批制度，并要求土地所有者向政府部门缴付土地收益，最后的局面就是集体土地，特别是有价值的集体建设用地越来越少，集体土地的收益流向各级部门的越来越多，拥有集体土地所有权的8亿农民越来越穷，农村掠夺式开发土地资源越来越厉害，城郊结合部和公路沿线的土地违法案件愈来愈多。我国集体土地资源占我国国土面积的一半，如果集体土地产权继续不能得到有效保障，不仅粮食安全得不到保证，而且林权草权也落不到实处，“公地悲剧”将继续加剧水土流失和土地荒漠化的进程，造成生态环境的进一步恶化。
    从历史的角度看，我国历朝历代伴随农村的问题就一直是土地产权问题。农村的发展动力主要不在外部，就在内部，就在土地。我国工业化、城市化的资金长期依赖农民。有关研究表明，如果说计划经济时期的工农“剪刀差”让农民付出了6000亿至8000亿元的代价的话，那么改革开放以来通过低价征用农民的土地，最少使农民蒙受了2万亿元的损失。（7）农民贫穷，农业落后，农村发展缓慢的症结，正在于农民自己不能主宰属于自己的土地的权责、权利、权能。可见土地问题的严重性。显然，新中国成立后的土地政策，既有经验也有教训。解放初期农民分田分地和80年代包产到户的土地政策都调动过农民积极性，人民公社及其现在的土地征用政策却受到农民抵制。当农民从土地产权中得到好处的时候，农民就富裕，农村就发展；当农民从土地上得不到好处的时候，农民就贫穷，农村发展就停滞，这是被历史反复证明的真理，我们一定要牢记历史的治乱经验，正确处理好集体土地产权问题，从而构建所有人民共享改革成果的和谐社会，以推动新农村建设。（8）
    就城市而言，土地交易程序的繁多和复杂，同样令人望而生畏。一方面，中央政府部门埋怨地方政府卖地走火入魔，但是，作为具体经营土地的市县地方政府，又何尝不怕新增建设用地有偿使用费中央政府30%、省级政府15%的利益分成,以及非常复杂的层层审批制度；另一方面，各级政府埋怨开发商谋取暴利，作为开放商，又何尝不怕附加在土地上的土地增殖税、契税、印花税、营业税（其中还要附加教育附加和城市附加）、所得税等开发土地的第一次摊派，以及附加在每平方米房屋面积上的城市配套费、防蚁费、墙改费、人防费、检察费、绿化费、招标代理费、建筑放线等报批管理费、施工图审查费、地勘费、营业税（如果转让）、所得税（如果转让）等开发房地产的第二次摊派，以及土地使用税、房屋、土地分别的评估、测量、颁证、招拍挂、房地产营销、房地产转让税等几十个政府部门和社会中介对房地产用户的第三次摊派。土地税费政出多门，中介服务收费多达数十家。目前附加在房地产上的税费可能占到房地产开发成本的近60%左右，比土地私有制国家多得多。因此，你借审批收我地方，我就“以租代征”等躲你中央，或以商业贿赂降低费用。地方政府埋怨群众在征地、拆迁中不可教化，是“刁民”，但是，作为集体土地所有者的农民和作为国有土地使用者的城市居民何尝不埋怨地方政府在征地、拆迁、转让中“抢人”。因此，群众总是和政府以命相争自己的土地利益。传统社会主义国家的土地公有制制度在经济社会转型中，并不必然产生公平的社会主义市场经济土地制度。因此，转型土地市场出现以上这些市场混乱问题，需要检讨的是既往制度供给和市场需求不适应的矛盾。
    管制和放权的关系是辨证的对立统一的关系。俗话说，用刀短水水更流。如果政府一味无视市场的制度需求而实行对市场的高度管制，那很可能最终引致政府管制的失灵。土地是最基本的生产要素，为了降低交易成本，市场主体确实需要政府对自由市场进行制度规范。当然，市场主体绝对不是希望政府进入自由市场利用公权与民争利，以牟取政府自己的利益。因此，政府不大可能绕过市场主体的制度需求，而纯粹按照政府经营土地的意志去供给有利于政府自己的制度。如果政府硬要不给市场以低交易成本的路径，而非要进入市场经营土地与民争利，那市场主体就必然自己演生制度满足自己的要求。比如，农民宅基地交易，如果法律不给农民许可，那农民就私下转让；再比如，发展农家乐用地，如果政府不给农民用地的支持，那农民就私下违法用地、乱占滥用土地建房修园。如果出现这种情况，那无疑将引致政府管制失灵，从而带来市场的混乱和无序。因此，政府设计的土地制度应该去着力表达市场主体对制度的真实需求，并努力通过制度创新疏通市场主体与现行土地制度之间渠道不畅、通道阻塞的矛盾，从而以疏通方式最大限制地减少土地市场的违法和不满，并在疏通的基础之上理顺自己哪些该管，哪些不能管，以重塑政府管制的权威。当然，如果政府设计的土地制度不去努力适应生产力发展的需求，从而化解体制矛盾，而是继续以更强硬的管制和禁止去堵塞所谓漏洞，从而遏止生产关系的变革，那矛盾必然更加剧，问题必然更严重，从而只能为权势阶层提供掠夺公有制土地资产的方便。
    综上所述，政府土地制度的治本之策不能一味地强调政府管制和禁止，而必须按照制度的历史沿革和市场的现实需求，并依靠公有制土地实现形式的产权制度创新，实行制度疏通和制度堵漏相结合的灵活的产权政策。比如，将国有土地所有权界定为中央、地方政府分级所有，以减少中央、地方政府的纷争；将基本农田规划、变更权完全上收，以用中央政府的财力履行保护国家粮食安全的公共需求；将中央、地方政府的审批权、财权和事权实行均衡配置，一方面，适当下放土地审批权和减少新增建设用地分成，并在土地用途管制的前提下，给集体土地所有权释放出更多的权责、权利、权能，以激发农业、农村、农民自主配置土地资源与土地资产的权力进行新农村建设；另一方面，在地方国家权力和非国家权力的有效监管下，规范政府公共土地职能，通过合并房地产管理部门、整顿中介机构、规范中介收费，减少政府税费给国有土地使用权流通释放出更好的自由交易的环境，以激发地方政府自主创新的积极性，从而构建起产权明晰、经营灵活、交易快捷、费用较低的政府维护公平、市场实现效率的社会主义土地市场平台。
    四、政府进一步强化管制可能引发的后果
    我国土地市场实际是地方政府具体经营的市场。土地市场机制基础存在巨大外部性：一是土地产权所有者身份的不确定，引致政府经营国有土地产权的外部性。二是公共政府市场身份的不确定，引致政府垄断市场的外部性。政府陷入身份悖论；公权陷入配置悖论；产权陷入市场悖论的结果，就是土地利益博弈不能实现均衡，土地法制不能成为土地法治。因此，在这种特定条件下探讨国有或集体土地产权的实现形式，应该，一是必须规范政府的公共身份；二是必须规范各级政府所能拥有的国有土地产权边界。31号文件同时调高集体土地征地补偿、新增建设用地有偿使用费、城镇土地使用税等几项土地直接成本，已经给包括地方政府在内的所有涉及利用土地单位和个人发出中央收紧地根的重要土地信息，从而改变既定的市场预期、策略组合和现有土地利益均衡。为此，各级地方政府和各个利益集团无疑必须立即因应新情况、新政策调整经营策略，重新寻求路径实现自己经济利益的最大化。
    首先分析体制影响。1994年在中央、地方实行财政分权体制改革后，中央政府承诺地方政府的土地出让金全部归地方政府所有（当初作为土地出让金全部归地方政府所有的前提条件是增加的城镇土地使用税、耕地占用税、耕地开发费、新增建设用地有偿使用费（后简称“两税二费”）成本及其中央政府分成新增建设用地有偿使用费30%）。现在，尽管出让金全部归地方政府的承诺仍然没有改变，但是其内涵和外延则通过此次调整“两税一费”改变了中央财政和地方财政的收入比例。当然，在如何评估正待国务院审核颁行的作为中央政府土地宏观调控体系重要组成部分的《土地出让金收支管理办法》，将城镇土地使用税提高2倍、耕地占用税提高1倍、新增建设用地有偿使用费提高1倍政策的实施绩效上，目前社会已经出现分歧。有人认为，由于“两税一费”的新增部分在单位土地成本中占有的比例很小，而且还是在开发商竞拍得到土地使用权后再行征缴，似乎不会影响民生。但是，少数制度精英“提升税费对市场土地交易量不会产生太大影响”的假定，一是背离了我国土地市场是由集权政治体制决定的政策性市场的机制基础，低估了干部的政绩考核机制、政府的任期目标责任制、财政分权体制外部性对土地市场运行的周期性影响；二是排除了转型土地市场本身的很多不确定性经济因数左右的机制，忽视了财政体制、金融体制、投资体制、土地产权和供给双轨制体制的非市场因素对土地市场价格形成的重大影响，远比“两税一费”本身的问题复杂。因此，提升土地税费政策合理性的制度假定存在致命弱点，并不十分周全。
    其次分析市场绩效。仅就土地市场本身而论，土地价格是市场供求关系博弈的结果，其形成不仅受到土地成本涨跌预期的影响，而且受到政府土地供应数量和市场闲置土地数量的制约。首先分析取得成本对价格的影响。一是土地、房地产交易很大程度上对预期的交易，类似股票。因此，尽管取得成本不能完全左右市场供求关系的紧缺，从而影响价格的形成，但是，取得成本的改变必须影响市场预期，从而影响信心指数。二是取得成本的增加必然带动以取得成本为基数的间接成本的增加，如土地征地管理费、土地开发费等，从而必然引发土地成本价格链的调整。三是我国土地包括税费在内的取得成本，不仅比土地私有制国家多得多，而且混乱投机得多。因此，在现行政治体制激励和法治约束基本不变的条件下，新一轮土地税费增加的预期有可能又会引发新一轮的部门利益、地方利益、中介利益，甚至集团利益的博弈，从而将现有土地价格税费体系弄得更混乱、更复杂。因此，不能讲提升土地取得成本对市场价格不会产生影响。其次分析土地供应数量对市场价格的影响。2003年，为推动土地资源向土地资本转变，我国国土资源管理部门和部分土地经济学家就提出过“不饱和供地”理论。他们试图运用的就是“物以稀为贵”的供求原理，以减少土地的市场供给数量来刺激土地价格上涨，实现增加地方财政土地出让收益的预期。31号文件构建的土地宏观调控体系，尽管土地供给在问责与收权配套下，地方政府短期内将难以有作为，但是，其同时采取的一方面提升违法成本，另一方面提升取得成本的做法，却很可能引发新的市场风险。今后土地审批和土地违法两项成本同时增高的结果，首先必然引致新增建设用地更加困难，从而引致各类开发商争抢现有存量国有土地，其次建设用地的短缺和争抢，必然引致存量国有土地无可回避地涨价。因此，“两税一费”的上调政策必然将我国受政治体制制约的政策性土地市场再次推向
    “不饱和供地”理论设想的预期市场。其结果，很可能出现如下几种情况：首先是立即引发存量建设用地的供给紧张和价格立即上涨，从而进一步引发相关产业的价格上涨，房地产调控将变得更加艰难。其次是引发社会现有存量闲置土地进一步囤积居奇、待价而沽，一方面造成解决闲置土地利用将变得更加困难，另一方面促成闲置土地的单位和个人发政策财，再一方面推动新一轮闲置土地利益博弈，从而引致某些政府领导人权力寻租和闲置土地单位和个人商业贿赂。第三是工业用地冲动可能暂时被遏止，但是，违法用地不一定被遏止，在政治体制改革没有跟上的情况下，有些人铤而走险的行为将时有发生。第四集体土地进入市场的博弈仍将继续，社会可能将以更隐蔽的方式联营、联建、租用集体土地。第五是驱动相关领域转嫁自己的土地成本，引致上涨地价按照乘数效应进一步向社会各个领域扩散，从而引发新的一轮价格调整，而价格的上涨势必更增加民生的艰难。
    第三分析区域后果。土地是资源性资产，区位性很强。就土地市场价格论，当前，一方面，城市及其周边的土地价格越来越贵，而另一方面，偏远地方的土地价格则很低，沙漠、冻土地带等无人区的土地甚至还无人要。因此，土地区位必然决定不同地区的土地收益苦乐不均。当然，现有土地经济的区域差距在较长的时间里难以改变。而就土地取得成本论，随着中央政府强调在征地中保护农民利益，中西部征地补偿成本结构已经发生重大变化。农民征地补偿由土地所有权补偿；农民安置补偿；建筑物、构筑物补偿、青苗、林木等附作物补偿，以及耕地占用税、耕地开发费、新增建设用地有偿使用费等税费组成。近年各项征地补偿费中变化最大而且最刚性的是安置补偿和建筑物、构筑物补偿、青苗、林木等附作物补偿。以安置补偿为例，据西部某中等城市的资料测算，过去安置农民每人1-1.2万元，现在将失地农民纳入社会保障体系后安置农民每人升至2.8万元，增幅是过去的2倍多。如果此次“二税一费”全面大幅提高，那整个征地成本可能实际将上升1倍多。显然，土地征地成本的上升远远高于偏远地方的土地出让价增幅。因此，在土地的出让价方面不能有效提高的前提下，偏远地区的土地经济可能很难消化“二税一费”的调价因素，并因此而恶化某些偏远城镇的财政情况，从而引发其他问题。
    文章出处：中国经济五十人论坛