麻雪峰：健全农民利益表达机制需“双轮驱动”

    发挥农民在新农村建设中的主体作用，关键在于健全农民利益表达机制。农民利益表达机制是指广大农民通过合法、正当的途径和方式，把自己的态度、情绪、想法和意见向社会、政府表达出来，以实现和维护自身的政治、经济、文化等各方面权利和利益的政治机制。农民是新农村的建设者，政府是新农村建设的主导，没有政府的支持和指导，新农村建设就缺乏发展的前提和方向；没有农民的积极参与，新农村建设就缺乏发展的基础和动力。因此，建立政府和农民的良性互动机制，让农民通过制度化的渠道表达自己的利益需求，让政府通过制度化的渠道了解农民的利益需求，制订适合农村发展的政策，新农村建设才能顺利发展。健全农民利益表达机制，是新农村建设的关键。
    中国乡村建设将近一个世纪的历史证明，缺乏农民利益表达机制、缺少农民主动参与的农村建设发展模式，无法获得强大的动力保障，也不可能成功。建立健全农民利益表达机制，鼓励和支持农民进行利益表达活动，引导和规范农民利益表达方式，促进和增强农民利益表达实效，才能推动社会主义新农村建设的顺利发展。健全农民利益表达机制，需从体制内外两个方面入手。
    一、体制内：改革和完善现有的农民利益表达渠道，拓宽表达途径。
    1.改革、完善人民代表大会制度及其相关的制度。人民代表大会制度是最能体现人民当家作主的制度，是人民与政府沟通、进行利益诉求的最佳途径。但目前中国人大代表中农民代表的不足，极大地限制了农民的利益表达。人大中农民代表不足，除农民自身文化水平低、参政能力弱和权利意识薄弱外，主要还是具体的体制问题。现行《选举法》规定：“全国人大代表和地方各级人大代表数额与本地区人口数额紧密联系，名额按农村每一代表所代表的人口数是城市每一代表所代表的人口数的4倍的原则来分配。”从公平和公正的角度来说，每一利益群体在国家政治系统中都应有与其人口数比例相称的代表，通过这些代表来反映该群体的利益，一个利益群体在国家政治系统中缺乏适当比例的代表，其利益诉求有可能被忽视，进而使其利益受损。从目前统计的数据来看，全国人大代表和地方各级人大代表中，农民代表的比例偏低。和人大相配套的各级政协中，农民委员的人数也很少。农民缺少进行其利益表达的代言人，其权益当然不能得到有效保护。“从几十年的农业政策史及其经济后果来看，缺少一个反映农民利益的、平衡的政治结构，是许多损害农民利益进而损害全社会利益的政策轻易出台的重要原因。”要保护农民权益，就要完善利益表达的规范体系，包括公民利益表达的组织形式、权利和义务、准则和程序等多方面的内容。不仅要把公民利益表达纳入制度化的轨道，而且要在尊重宪法和法律的前提下，用法律规章的形式调整、规范公民利益表达的内容、范围、方式，使公民的利益表达能够做到经常化和秩序化，最终实现公民依法进行利益表达和国家机构依法回应公民的利益表达。大幅度增加全国人大代表和地方各级人大代表中农民代表数额和政协中农民委员人数。此外，要使农民代表和政协委员真正成为农民利益的表达者和维护者，还必须建立完善选民对代表的监督和罢免机制，这样，农民利益在国家政治过程中才能得到充分表达，农民权益才会不受损害。
    2.进一步加强基层民主政治建设。以村委会直接选举为特征的村民自治制度，极大地激发了农民政治参与的热情，为农民政治参与提供了比较畅通的、制度化的利益表达途径。村委会也理应成为农民利益的组织化的代言人，在国家法律制度框架内维护农民的利益。但由于乡镇政府基于各方面的利益关系考虑，在不同程度上对村委会的选举、组成和工作进行了干预，致使村委会在实际运作中职能行政化，村委会的职能行政化自然就削弱了它的有限的自治权，而且增加了它对乡镇政府的依赖，受乡镇政府控制，成了乡镇政府的“代理人”，这也使得村委会失去了农民对它的信任。农民在基层本可以通过村委会向基层政府进行利益表达的途径就这样失去了作用。因此，要制定相应的可具体操作的法规，改革村民选举委员会的推选程序、村委会成员的罢免程序、村级重大事务民主决策程序、村民代表会议议事程序，减少外来干预，以达到削弱村委会的行政职能、增加其自治程度的效果。通过制度创新、制度完善、制度落实，加强基层民主政治建设，让“村民自治”真正成为农民利益表达的制度化的渠道。
    3.加大行政改革力度。在中国，由于社会结构分化程度较低，社会利益的表达与综合并非由各种社会结构来承担，而是由政治系统内部权力精英通过分析、研究和调查而将他们所认定的社会利益输入到公共政策中去。 这种“内输入”模式的特征表现为权力精英之间的政治折冲，而不是多元决策下的社会互动。权力精英对社会利益的综合与表达是以各种行政组织为依托的，因此，“内输入”模式是一种以国家或政府为主导的社会利益综合与表达，而非社会群体自身向政治体系去表达自己真实的利益需求，这就不可避免地在决策过程中会忽视某些社会群体的利益。随着中国改革开放步伐的加快，社会利益多元化，“自下而上”的政策要求增多，政策制定的社会客观环境发生了变化，客观上要求增加社会群体制度化的利益表达渠道，满足改变了的社会环境的需要与人们的社会期望的增长。“内输入”决策模式中，政府同时承担利益聚合与表达将不可避免地造成政府在两种角色之间协调的困境。因此，改革行政决策模式，建立制度化的利益表达渠道，是适应社会发展需要，促进新农村建设的重要环节。
    　二、体制外———提高农民素质、建立农民组织、增强表达成效。
    
    1.提高农民素质。农民政治文化素质低，权利意识和法律意识淡漠是制约农民利益表达能力和表达成效的重要原因之一，英格尔斯认为：“如果一个国家的人民缺乏一种能赋予这些制度真实生命力的广泛的现代心理基础，如果执行和运用着这些现代制度的人自身没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的。”提高农民素质，才能让制度发挥最佳的能效。农民素质的提高是一个渐进的过程、是一个系统工程。因此，必须发展农村经济，加速农民利益分化，增强农民主体意识、激发农民权利要求，使农民个体同国家社会发展紧密联系起来，使农民自觉关心国家政策和法律的制定与实施，在实践中增强利益表达能力。同时，还要发展农村的文化教育，提高农民的政治文化素质、权利意识和法律意识。从而让农民以合法、有效的方式来表达自己的利益诉求，维护自我的正当权益。
    2.提高农民组织化程度。农民以非组织化的组织形式表达自己的利益时，其成效常常大打折扣，使其在利益冲突中永远处于弱势地位。因为国家在政策制定过程中，无组织的农民不能制衡其他社会利益集团，而这些利益集团便利用其优势地位影响政府，出台一系列不利于农民的政策，使农民的处境持续恶化。因此，解决当前农民问题的突破口就在于将农民组织起来，发展农民利益组织。在政治上以组织的形式影响、监督政府制定公平合理的政策和法规，“组织资源是最有决定意义的资源”，它能使弱小的个体汇聚成强大的团体，对自己的利益进行有效地表达和有力地维护。为了规范农民的利益表达行为，维护农民的合法权益，需要建立农民自已的组织。“美国有农民协会、农民联盟、农场局三大农民团体代表农民，对政府决策显示了强大的影响力；法国有农民工会、农民协会、农会等组织代表农民利益；日本则有全国农协联盟代表日本农民利益。日本农业人口不足全国总人口的5%，但控制全国25%的选票，政府的农业政策在很大程度上受到农协的制约，任何损害农民权益的行为很可能导致执政联盟的崩溃。”只有组织农民，才能解放农民，才能发展农民。农民问题的解决归根结底离不开农民的积极参与，其问题解决的关键就在于提高农民的组织化程度。大力发展各种类型的维护农民利益的组织，如农会、农协、农民联盟及各种专业经济组织，通过宪法、经济法、行政法等制度性的安排，形成能与其他利益主体集团抗衡的农民利益集团，农民才能真正维护和实现自己的利益。
    文章出处：中国改革报