陆福兴：农村金融改革的关键：政府推动力与农村内生力的对接

    摘要：金融是经济的血脉，农村金融是农村经济社会发展的原动力。近年来，我国农村金融改革稳步推进，取得许多可喜成就。但是，农村金融改革的结果还不尽如人意，仍不能满足农业和农村经济发展的需求，还存在许多需要解决的问题。农村金融改革由于制度压抑缺乏内生力，政府单边推进的农村金融改革遭遇了农村社会的冷脸，只有进行制度创新，促进政府推动力与农村内生力有机对接，才能有效地推进农村金融改革。
    关键词：农村金融改革，政府推动，关键，内生力，对接
    近年来，我国政府日益重视农村金融改革，把之作为推进新农村建设的重点问题，而且农村金融改革也取得了可喜的成效。但是，由于农村金融改革的内生力不足，农村金融仍不能满足农业和农村经济发展的要求，还存在许多需要解决的问题。如农村金融机构逐步收缩，信贷资金大量流失；农村金融机构商业化趋势加强，偏远落后地区金融服务供给不足；系统性风险严重，农村金融机构效益较差等。[1]金融是经济的血脉，农村金融是农村经济社会发展的重要条件。当前农村金融严重滞后农村经济的发展，甚至被学界称为“三农”问题之后的“四农”问题，究其原因是多方面的，但是，农村金融改革缺乏内生力的作用是其主要的原因。
    一、制度压抑：农村金融改革缺乏内生力
    内生力是事物发展的内在张力和内在驱动力，是事物发展变化的内因。马克思主义唯物辩证法认为，外因是事物变化的条件，内因是事物变化的根据，外因要通过内因才起作用。农村金融改革中，政府的推动力是农村金融发展的外因，是外在动力，只有农村社会自身的力量才是农村金融发展的内生力，是农村金融发展的根据。当前，农村金融制度压抑使改革缺乏内生力，造成政府的农村金融改革步履艰难。
    1.农民对金融改革缺乏主体动力。农民是农村金融的主体，金融改革的强大内生力必须从农民身上产生，但是，当前许多地方的农民经营观念还停留在小农阶段，缺乏对农村金融改革的强烈需求，制约了农村金融改革内生力的产生。实际上农村有许多可以发展特色产业，可以通过贷款做大做强。但是，农民与信用社的金融交往不够，农民的市场经济意识不强，许多人不愿冒风险。因此，农村普遍存在的小农经济对农村金融缺乏依赖和信任，他们对农村金融改革的需求缺乏强烈的意识，抑制了农村金融改革的内生推动力发展。
    2.农村金融机构对金融改革缺乏主动性。农村金融机构是推动农村金融改革的强大内生力，但是，农村金融机构由于一些商业银行在农村内逐渐退缩，乡镇只剩下了信用合作社、农业银行和邮政储蓄所。三家单位各有自己的业务优势，信用社基层网络比较完整；农业银行的服务和信誉更加吸引人；邮政储蓄有农民工寄回家的工资存款支撑。三家机构有其业务领域，生存威胁不是很大，竞争并不激烈，推动农村金融改革的愿望不大。比如，有的农村信用社渐渐脱离了农村合作金融的轨道，他们既打出口号：“把信用社建成农民自己的银行”，又喊着：“把信用社建成真正的银行”。由于他们的口号和目标自相矛盾，经营方针和策略都在悄然发生变化，他们对于服务“三农”的金融改革也缺乏兴趣。为了资金安全和资产增殖的考虑，农村信用社的金融支农动力日益减弱，特别是进行法人改革以后，在中央银行的支持下，信用社有效地改变了自己的资金结构，缓解了自身的金融危机，对于金融改革主动性大大降低了。
    3.地方政府对金融改革缺乏领导热情。我国农村金融的监管是银监会，银监会的统一管理制度严格而十分敏感，地方政府无法插手地方金融事务。在金融管理上，中央政府的金融管理权利十分集中，地方政府对金融缺乏控制力，在地方政府管理权力与改革义务不对等的情况下，地方政府很难在农村金融改革上寻租而获得经济利益。而且国家也担心地方政府插手地方金融而造成行政干预，所以对地方政府的金融改革权力给予有限，地方政府的改革权力和自由度都不够。同时，地方政府也为自身的乡村债务焦头烂额，经常被金融单位上门追债，而且农村金融改革也需要地方政府出力出钱，所以有的地方政府对农村金融改革缺乏热情。[2]
    4.民间金融的内生力不能正常发挥。农村金融改革受到民间金融的热烈欢迎，特别是国家允许建立村镇银行和允许民间资本进入金融领域等政策，深得民间金融的拥护。民间金融是当前农村社会的重要力量，也是农村金融改革的重要推动力量。但是，当前我国法律和金融制度对民间金融持否定态度，民间金融不能正常发挥其推动农村金融改革的内生力。民间金融尽管存在许多问题，其运行也不规范，但是它在农村社会有其存在的合理性，并且对农村经济发展，对解决农村资金紧缺问题都作出了贡献，而且对当前农村金融改革具有一定的借鉴作用。比如，民间金融的一些借款方式、一些担保措施、一些信用考察机制等。当前政府对民间金融的制度安排，压抑了民间金融作为第三方力量的改革推动力，使他们不能作为推动农村金融改革的内生力正常发挥作用。
    二、中央政府单方推进：农村金融改革遭遇上面热、下面冷的境地
    农村金融改革是当前我国建设社会主义新农村的重点，也是建设好新农村的关键问题，因此，中央政府对农村金融改革寄予了非常大的希望。但是，如果不注意与农村金融改革的内生力量对接，只靠政府单方面的金融改革推动力，就成了一相情愿的理想化改革，就会遭遇农民的冷脸，很难达到应有的目的。
    1.政府单方推进力的资金限制。农村金融改革是要发展和活跃农村金融，使农村金融能够适应农村经济社会发展的需要。但是，当前农村金融的主要问题是农村金融需求和金融供给存在矛盾，农村金融机构的有效供给存在资金不足的问题。金融机构的资金来自老百姓的存款，必须充分利用农村的存款作为负债，只有充分调动农村私人资本的力量，积聚农村闲散的资金才能壮大农村金融机构的实力，也就是说农村金融改革不能靠政府拨款来解决问题。再有，如果政府设置的金融制度不符合农村的实际，不能满足农民的需求，则改革的成效要受到影响。比如农村信用社的改革，政府的出发点和愿望是好的，但也出现农信社离农民越来越远的现象。[3]
    2.政府单方推动力的惯性有限。农村金融改革是一个渐进的过程，政府农村金融改革如果不注意发挥农村的内生力作用，政府的改革推动力就不能产生强大的惯性。可能会出现农村金融经过一段时间的运行又会回到原来的起点甚至走样。因为政府推进的改革，只有取得农民的支持，充分深入农村的实践，政府退出后才能永远维持其发展的惯性，沿着政府的政策设置走下去。但政府的力量毕竟是外来的，影响也是制度层面的，真正的影响力应该是农民和农村金融机构本身。在市场经济体制下，政府只能是改革的引导者和掌舵人，而不可能是操盘手。[4]农村金融改革只有政府推动力与农村内生力有机对接，才能使改革的推力发挥长久的惯性作用，促进改革成功。
    3.政府单方推动力不能形成合力。政府对农村金融如果一相情愿地推动，如果没有农村内生力的加强，就不可能形成农村金融改革的合力。农村金融改革是一项系统工程，需要多方的合作和配合，也需要多方的努力。政府的推动力不能说很小，但是政府只是一方的力量。并且政府还是外在的一方力量之一。农村金融改革还需要其他的外在力量比如经济发展、信用环境、法律法规等各方的支撑，因此，政府推动力不对接农村内生力，农村金融改革的推动力也就非常单薄，其发挥的作用最终会被限制，甚至被其他力量抵消。
    4.政府单方的推动力可能会导致结果变异。政府的单方推动力并不是不好，但是政府单方推动力的结果往往会因为其他力量的干扰而发生变异。在20世纪90年代曾经也进行过农村金融的创新，到现在还留有尾巴的农村合作基金会、农村互助扶贫储金会、农村供销社股金会等一系列农村金融机构，至今给农民留下了痛苦的记忆，也给农村社会的信用造成了巨大的危机，这就是有些地方政府单方推动的金融改革结下的变异之果。政府单方推动金融改革，不能发挥农村社会的多层主体积极性，也不能适合农村社会的需要。金融事关农村社会的发展与稳定，金融的制度变迁对政府和农民都相当重要。因此，农村金融改革一定要紧贴农村实际，充分尊重农民意愿，把农村的内生力量结合起来，求得农村金融改革的多方互动。
    三、制度创新：促进政府推动力与农村内生力有机对接
    外来的力量重要，但内生的力量更值得珍惜。俗话说，扶贫必先扶志，“输血”更要“造血”。加快金融改革，核心是要增强农村金融的“造血”功能，把政府改革的外在推力和农村的内生动力结合起来，形成合力、激发内力、增添动力、产生效力，增强农村金融的自我发展能力。
    1.适当放松对农村金融管制。农村金融的管制对预防农村金融风险、维护农村社会经济的稳定起了非常重要的作用。但是，农村金融有农村金融的特点，农村金融数量小，具有地域性，风险不是普遍性的，只要监管到位，合理引导，农村金融的风险是可以预防和化解的。同时，农村金融不能完全用统一的管理模式监管，也不能用相同的体系规范，以防止造成制度的不适应性，影响农村金融的改革内生力。当然，放松农村金融的管制并非是放任自由，更不是取消监管，而是在结合农村实际的基础上，对农村金融的风险控制和稳定应该更加科学化和个性化，做到“因时因地的制宜”，使制度监管更加具有适应性和符合农村实际。
    2.创新农村金融产品。在当前的大部分农村，金融单位提供的金融产品单一，农民对金融产品选择的余地很少，甚至农民只有存钱和贷款等唯一的金融产品，不能满足农村发展对金融的多样性需求，限制了农村资金充分发挥作用产生经济效益，也影响农民对农村金融的改革积极性。比如，农村信用社至今还很难在全国开通全国联行结算业务，也没有ATM机取款业务。随着农民可支配收入增加，家庭作坊式小企业得到蓬勃发展，尽管其经营规模有限，信贷需求不大，但他们希望农村金融发挥点多面广、信息灵的优势，为他们提供财务管理、咨询评估、投资理财等方面的服务，然而，当前农村金融并不能提供这样的服务。[5]因此，农村金融改革要以农村实际为出发点，创新适合农村需要和农村发展的金融产品，以此提高农村金融主体参与金融改革的积极性。
    3.建立农村金融保险制度。农村金融风险的产生主要在于农民与金融机构的信用信息不对称，农业生产周期长、农业的经营风险和不可预测性比其他商业和工业更大。本来，农业品生产包含两个风险，一个是自然风险，另一个是价格风险。前者靠农业保险对冲，后者依靠期货市场进行对冲。但我国农村改革在农保上多年徘徊不前，导致隐含的农业贷款面临风险。尽管农村金融风险尽管规模不大，但是风险度更高。特别是农民的种植与养殖业的经营，病虫与天灾的风险存在不可控制性。因此，农村金融改革要改革农村金融风险的化解方式，创新农村金融风险的承担机制，建立完善的农村金融业保险制度。要规范农村金融单位的存款准备金制度，强制呆账贷款准备金制度，同时强制金融机构存款保险制度，多方预防农村金融的风险，使农村金融改革能够平稳和安全地推进。
    4.允许民间金融合法存在。农村民间金融在农村存在的历史很久，有自身的效率，也不可能自行消灭，对农村的发展作出了很大的贡献。民间金融在农村社会发展中对农村正规金融具有重大的补充和竞争作用。因此，在农村金融改革中间，针对当前农村的特点，要允许民间金融在合法运行的前提下继续存在，引导民间金融规范发展，防止民间金融的风险。在有些地方可以让民间金融公开化，以便于政府的规范和监管。对于民间金融，政府不能强制其消亡，只能创造公平竞争的市场环境，让民间金融在市场竞争中决定自身的发展轨迹，由市场来决定民间金融消亡与否，否则，政府强制就会损害农民的利益。
    5.完善农民土地的财产权制度。农村金融的改革推进，要有一定的制度环境做支撑，当前农村金融改革的主要问题是依托的政策环境不够。一方面，金融改革要使金融单位的经营盈利，要使其资金安全；另一方面，金融改革要使老百姓得到实惠。这似乎是一个两难的问题，其关键是农村金融的抵押贷款缺乏条件。土地是农民最大的固定财产和收入来源，当前，我国的土地政策使农民不能用土地进行抵押贷款，因此，金融单位在农民没有抵押的情况下也不会贷款给农民，造成了农民金融需求不能满足。再加上政府的产业政策在农村还比较强制，比如基本农田保护区只能种稻子不能搞多种经营，粮食主产区必须完成多少粮食产量等。土地的转让和集中在某些地方也受到许多的限制。因此，政府土地政策造成了农村金融的有效需求不足。政府要改革土地政策，在土地集体和国家终极所有权不变的情况下，赋予农民土地的特殊财产权，让土地能够进入金融市场成为可以抵押的产品。这样，农民融资能力就会增强，农村金融改革的内生力就可以充分发展。[6]
    6.加大农村政策性金融机构的公平与支农力度。当前，农村政策性金融机构的支农作用没有充分发挥出来，没有担当其国家政策性支农的重任。农业发展银行是我国唯一的农业政策性银行，是实施“三农”资金支持，逆市场配置资金，增加农业农村资金投入的重要手段，是财政资金和信贷资金有效结合的支农方式。但由于种种原因，农业发展银行从成立至今一直没能有效发挥其应有的职能与作用。由于产权的单一性即国家所有，决定了其在组织制度、机构设置、人事管理、经营机制等诸多方面都具有浓厚的行政色彩。同时，农业发展银行业务单一，功能缺位明显。对农产品收购资金实行封闭管理，由于乡镇基层监管乏力以及银监会方面对封闭资金的监管关系还未理顺，资金流失的情况时有发生。因此，要充分利用政策性金融机构，把优惠农民的各项支农政策公平地让农民享受，提高国家金融支农的有效性，为农村金融改革提供政府与农村对接的有机力量，推进农村金融改革的顺利进行。
    参考文献：
    [1] 人行福建中支课题组.狭义银行制度：县域信贷存差与经济发展相关性研究[J].金融研究，2001(10).
    [2] 张杰.中国农村金融制度：结构、变迁与政策[M].北京：中国人民大学出版社，2003.
    [3] 梅兴保.我国农村金融风险的防范与化解[M].北京：中国金融出版社，2000.
    [4] 何广文.对农村政策金融改革的理性思考[J].香港中文大学中国研究服务中心资料库，2003.
    [5] 朱旭东，马妮.发展和完善我国农村民间金融体系[J].中南财经政法大学学报，2005，(6).
    [6] 陶然，刘明兴，章奇.“中国农村税费负担：一个政治经济学的分析”[J].中国社会科学评论，2003，(1).
    文章出处：中国改革论坛