曹建民：建设社会主义新农村的法制保障

    内容提要：在综述农村法制建设主要解决的问题基础上，本文明确了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村对法制建设的要求，提出了加强农村法治建设，目标是实现农民的自由权和平等权，重点是体现农民意志，保护农民利益，解放农业生产力，完善立法，稳定政策，执法为民，依法行政，司法公正，维持秩序，改革阻碍农村发展的法律制度。
      关键词：农村法制建设  以农民为本  自由权  平等权
    据笔者的调查，西部新农村建设已在基础设施建设，增加农民收入，农村社会保障等方面取得了一定成效，但还存在干部着急，农民不急，工作重计划，轻行动；重有形，轻无形；重村庄建设，轻农业生产；重轰轰烈烈，轻深入细致；重行政推动，轻思想工作；重又快，轻又好的现象。一批批干部考察典型，只看好的，不看落后的村，并且有的农村在建设过程中加重了农民负担。究其原因在于没有形成贯彻科学发展观，建设新农村的长效机制。贯彻科学发展观关键在于民主法治的保障。农村是依法治国的根基和薄弱环节，近几年涉农纠纷案件日益增多,加强农村法治建设成为保障和促进社会主义新农村建设的迫切需要。改革开放以来，我国已基本形成了以《农业法》为核心，包括《农村土地承包法》《土地管理法》《农业技术推广法》《村民委员会组织法》《水法》《森林法》《草原法》等调整农村社会关系的法律体系，依法加强农村的各项事业成为建设社会主义新农村的主要举措。
      西南政法大学李昌麒教授在《依法保障和促进农村的改革发展与稳定》中提出，农村法制建设主要解决的问题是，1、依法稳定土地承包关系。2、将农民负担法定化。3、依法保障和促进农业产业化经营。4、农业可持续发展的法制保障问题。5、农村基层组织建设问题。为此，他认为要健全和完善适应农村改革发展需求的法律制度，加强行政执法和司法工作，加强农村法律服务和法制宣传教育。①中国社科院韩俊提出，农村法制建设的任务是，1、依法确保农村土地承包关系长期稳定，赋予农民长期而有保障的土地使用权。2、依法减轻农民负担，规范农村税费制度。3、依法规范农村经济组织，尽快出台我国的合作社法。4、依靠法治，确保农业投入稳定增长。5、依法维护市场秩序，尽快形成统一、开放、竞争、有序的农产品市场体系。②中央党校副校长李君如《建设社会主义新农村的十大关系》则是从科学发展，统筹城乡的角度，提出新农村法制建设要解决城乡二元结构的问题，“农民工”权益问题和农村生态环境等问题。③
      上述问题基本涵盖了农村法制建设的主要方面，现在看来，有的问题已经解决，如物权法明确规定，农民的耕地承包权30年后，按有关法律规定继续承包。农业税已经取消，农村义务教育的学费也已免除，有的省已废除城乡居民不平等的户籍制度，《农村专业经济组织合作法》也已出台。但是有的问题依然存在，如农民工问题，依法保障农业投入稳定增长的问题。同时农村法制建设还有新的问题出现，如农村社会保障问题，农业污染和农产品安全问题等。党的十六届五中全会提出建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村目标后，对加强新农村法治建设提出了更高的要求，特别是按照科学发展观的要求，农村法制建设要尊重多数农民的意志，以农民为本，保护农民的利益，将新农村建设的各项事业纳入法制轨道，依法保障和促进社会主义新农村建设，解放农业生产力，形成建设社会主义新农村的制度基础和持续稳定发展的长效机制。
      一、新农村建设迫切需要法治建设
      1、生产发展、生活宽裕需要依法保障农民的合法权益，改革阻碍农业生产力的体制。将土地承包权、村民自治权和财产权等农民的权利义务法定化，对强化农业基础，稳定农业生产关系，改善农民生活，切实减轻农民负担具有重要意义。现在农民的土地承包权不稳定，随意变更承包合同，有的地方政府为了招商引资、留住企业，打出了低地价甚至零地价的优惠政策。虽然国家取消了农业税，而乡村又冒出了许多乱收费、乱摊派、乱集资，跳不出“黄宗羲定律”，严重侵害了农民的合法权益。为确保生产发展，农民的负担不反弹，首先要将农民的权利义务法定化，调动农民自己的积极性，确保其当家作主的权利，而不能只靠自上而下的政府动员和口号。其次完善巩固农村税费改革的成果，关键是推进农村乡镇机构、义务教育体制和县乡财政等方面的配套改革。第三是维持秩序，建立法治化的利益保障和表达机制，规范农民的上访行为，防止聚众闹事，影响农村稳定和农业生产。第四是依法行政，规范和发挥政府的主导作用。《农业法》规定：国家财政每年对农业的总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度。在投入上形成了对“三农”发展和支持的稳定增长机制。但是，政府是双刃剑，可以帮助农民，支持和保护农业的发展，也可以给农民设定许可、找麻烦。农业的投入和补贴能不能到农民的手里？品种繁育、农业技术推广、种子管理、农机监理、兽药管理、卫生检疫等能不能真正成为促进农业发展的保障，而不是农民的负担？在土地交易市场上，政府利用行政权力直接参与土地征收、买卖，引发了诸多矛盾。因此，各级政府要严格依法行政，明确法律责任，不能既当“裁判员”而又当“运动员。
      2、村容整洁需要依法处理新农村建设中的资源环境保护问题。村容整洁是公共服务和管理问题，需要政府主导，转变职能，从依靠行政手段直接管理农民农业转向依靠法治手段，提供公共服务和产品，让农民群众真正享有知情权、参与权、监督权。新农村建设新在以科学发展观为指导，加强粮食综合生产能力，加快农业科技进步，加强农村基础设施建设，加快转变农业增长方式。只有这样的生产发展，才能村容整洁。由于现在农业的资源、用水缺乏，同时浪费、污染严重。因此，在农村落实《环境保护法》任重道远。不能开发性破坏水资源、矿产资源、传统的民间文化资源、森林和草原等资源。也不能把高投入、高耗能、高污染的产业转移到农村，让小煤窑、小冶炼、小造纸等乡镇企业破坏了农田、水塘和环境。农业生产对农药化肥的依赖及对农产品的污染也应通过完善立法，加以解决。长期以来，大部分农村地区的人居环境不能令人满意。农村的房舍、街道建设缺乏规划，浪费大量土地；通行条件差，给农民的生产生活带来诸多不便；农村六小工程建设要严格依照规划，设计施工，加强监理审计，防止偷工减料，建设豆腐渣工程，避免搞成形象工程、政绩工程，把新农村建成洋农村。
      3、生产发展、生活宽裕还需要依法整顿和规范农产品市场和农村商品市场秩序。在农村落实《产品质量法》《反不正当竞争法》《消费者权益保护法》，加强管理和规范粮食流通市场、农产品批发市场、农资化肥市场，防止地区封锁和扰乱市场，反对垄断和不正当竞争，打击假冒伪劣产品，维护契约自由，建立统一开放公平竞争的市场秩序。现在农村商品市场总量不足，市场分布不尽合理，消费环境较差，假冒伪劣产品较多，这给农民生活带来不便，也侵害了农民的利益。建立健全农村市场体系，形成现代流通方式下的农村消费经营网络，是新农村建设中不可或缺的方面。在市场经济条件下，一家一户的农民由于生产生活分散，信息不灵，在市场竞争中处于弱势地位。专业合作经济组织在带领农民致富过程中有很大优势，要鼓励发展和依法规范各种类型的新经济组织，提升农民组织化参与市场竞争的程度，防止市场风险。
      4、生活宽裕需要建立农村社会保障制度，依法解决农村人口与计划生育的问题。由于没有健全的农村社会保障制度，养儿防老成为解决农村人口与计划生育的障碍。农村土地、水资源等十分有限。人口多带来了资源、环境、教育的巨大压力。农村家庭养老、教育负担沉重，农民看病难、看病贵，医疗保障程度低。针对农村公共事业滞后的现状，在新农村建设过程中，要树立全社会共享改革成果的理念，政府通过公共财政补贴，帮助农民建立起包括计划生育补助、合作医疗、农村养老保障、最低生活保障等农村社会保障体系，消除他们的后顾之忧。建立农村教育事业保障制度，把减低人口数量和提高人口素质相结合。加快落实农村免费的义务教育；大力发展职业教育，有针对性地举办相关技术培训，实施以农村实用技术、务工职业技能培训为主要内容的“阳光工程”，培养新型产业的农民和农民工。
      5、乡风文明需要良好的法制环境，确保农村的社会治安和稳定。在农村，盗窃破坏水利电缆设施，黄赌毒，打架械斗，拖欠水电费，村干部贪污腐败等违法犯罪活动和社会矛盾影响了农村的稳定。农村社会治安综合治理工作、文化建设工作与经济发展不协调，与农民群众的精神文化需求不适应，影响了乡风文明建设。中办、国办出台了《关于进一步加强农村文化建设的意见》，对农村文化建设做出全面部署。随着农村法制教育和社会治安综合治理工作的加强，农民民主法制意识的增强，村村通等一系列文化工程的实施和文化管理体制的建立健全，农村地区的文化面貌会逐步改观，家庭和睦，乡风文明的面貌会逐步形成。
      6、管理民主需要依法开展农村基层组织建设。我国农村实行村民自治制度，这是广大农民直接行使民主权利，依法办理自己的事情，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本制度。大大激发了广大农民当家作主的积极性、创造性和责任感，掀开了中国农村民主政治建设的新篇章。民主选举、民主决策、民主管理和民主监督是村民自治的主要内容。民主要制度化，法制化。扩大农村基层民主，搞好村民自治，需要制定或修订村民委员会组织法实施办法或村委会选举办法，健全村务公开制度，建立民主理财、财务审计、村务管理等制度，使村民自治有更加具体的法律法规保障。2006年我国已全面取消农业税，转变乡镇政府职能是“管理民主”的要求之一。乡镇政府要为本地经济发展创造条件，担负起社会管理的职责，为乡村提供公共服务。同时，乡镇政府要对村民自治进行正确引导，处理好与村委会的关系。农村基层党组织应紧紧围绕服务群众这个中心，领导和支持管理民主，切实发挥服务群众、凝聚人心的作用。让农民群众真正享有知情权、参与权、管理权、监督权。
      二、新农村法制建设需要重点解决的问题
      亚当.斯密说：“中国似乎长期处于静止状态，其财富也许在很久以前已完全达到了该国法律所允许有的限度。若易以其他法制，那么该国土壤、气候和位置所允许的限度，可能比上述限度大的多。一个忽视或鄙视国外贸易，只允许外国船舶驶入一二港口的国家，不能经营在不同法制下所可经营的那么多交易。”④这些年农村发展滞后，农民增收缓慢，也是如此道理,国内的新农村建设就是要改革阻碍经济发展的法律制度，重点是体现农民意志，保护农民利益，解放农业生产力，完善立法，稳定政策，依法行政，维持秩序，司法公正，执法为民，实现农民的自由权和平等权。
      1、将党的农村政策上升为国家法律，制定农业投入法，农村社会保障法等，修改村民委员会组织法和劳动就业制度，创新体制机制，逐步消除城乡二元结构的体制机制，改革阻碍生产要素自由流动的户籍管理制度。正如取消农业税调动了农民的积极性，我们还要按照公平的原则，降低农民进城门槛、加强农民工权益保护，改革户籍制度及与之相联系的上学、就业、住房、医疗和社会保障等一系列福利制度，使城乡居民都能够享受平等的权利，促进劳动力等生产要素在城乡之间的合理自由流动，提高要素配置效率，加快工业化、城市化进程，用以城带乡解决三农问题，统筹城乡发展。
      2、深化农村金融体制改革。调整现行城市偏向的金融制度和资金供给政策，建立与工业反哺农业阶段相配套的金融制度和政策安排，改善农村金融服务供给不足的状况，缓解农民贷款难问题。主要思路：一是降低农村金融市场的准入条件，积极引导商业银行进入农村开展金融服务；二是进一步深化和完善农村信用社改革，积极探索适合当地发展的农村信用社改革新模式，开展小额贷款。
      3、完善农村土地征收征用制度。当前要防止以新农村建设的名义滥占耕地，低价征地等侵害农民利益的突出问题。工业反哺农业体现在“少取”方面，就是要少用低价强制征收征用农民耕地，多用合理合法的土地价格补偿农民。根据《土地管理法》，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费4部份。其中第一项土地补偿费属于农业土地补偿，即对农民失去土地承包权以及务农谋生机会的补偿；第二项安置补偿费属于社会补助性质；第三项是对地上附着物的补偿，多指对居民住宅及其附属设施的赔偿；第四项是对土地上种植物的补偿，通常数量不大。《土地管理法》规定, 土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。应该说《土地管理法》中关于征用农民土地的补偿费不高，应足额及时补偿，依法保障农民的利益。
      现在需要完善土地征收征用制度，第一，是明确界定政府的土地征收征用权和征收征用范围，并严格区分公益性和经营性用地；第二，提高公益性用地的补偿标准，搞好“以土地换保障”工作，保护失地农民的合法权益。同时建立经营性用地的市场定价机制；第三，引入听证制度，强化社会监督机制，提高土地征收征用市场的公开性和透明性。
      4、改革城乡社会保障制度。根据工业化进程，改革城乡社会保障制度，第一步是按照目前低水平、广覆盖、有保障的原则，初步构建最基本的农村基本养老保障、基本医疗保障、最低生活保障和规范化的政府救济制度，使农村社会保障从“无”到“有”。第二步是到工业化中后期，逐步提高农村社会保障标准，缩小城乡社会保障差距，形成一体化的城乡社会保障制度，实现从“有”到城乡一体化的过渡。
      5、加强和规范执法，提高执法人员素质，依法保障新农村建设。维护社会秩序和司法公正，加强农村的法律服务和普法教育，改变农村司法机构薄弱，专业队伍缺乏，农民打官司难的局面。加强法律援助，降低农民维权的成本。确保广大农民群众依法行使当家作主的权利。近日最高人民法院出台了“关于人民法院为建设社会主义新农村提供司法保障的意见”，要求全国各级法院以维护农村社会稳定、促进农村经济发展、维护农民合法权益为目标，加强涉农案件的立案、审判和执行工作；加强涉农案件的审判监督和涉诉信访工作；继续发挥基层人民法院及其派出人民法庭的重要作用；加强对人民调解组织的指导和支持。依法调整和妥善化解农村经济社会发展过程中出现的各种矛盾纠纷。
      注释：
      1、《中共中央法制讲座汇编1998-2000》法律出版社2001年4月，101页
      2、《中共中央法制讲座汇编1998-2000》法律出版社2001年4月，123页
      3、《学习时报》2006年8月7日头版《建设社会主义新农村的十大关系》
      4、亚当.斯密《国民财富的性质和原因的研究》（下卷）郭大力、王亚南译，商务印书馆1972年版，87页。
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    文章出处：中国选举与治理网