曾永昌：城乡统筹改革试验的土地制度选择(中)

    二、土地流转的理论反思和制度检讨
    传统社会主义土地公有制在转型中并不必然产生公平的土地市场制度。土地市场屡禁不止的政府土地扩张、违法用地、“以地生财”，无不与政治、经济、社会的安排密切相关，但过去一直规避体制性原因。土地流转并不是难在农地市场交易缺乏内生动力，而是难在主流理论的认识误区和制度系统的管制失灵。正如诺斯认为的：政治规则导致经济规则，但这种因果关系是双向的。也就是说，虽然经济利益结构也影响政治经济结构，但产权和合同是由政治决策界定和实施的。在均衡状态中，产权结构（及它们的实施）和具体的政治规则集（及它们的实施）相一致。其中一个发生变化会导致另一个发生变化。（3）。现在必须结束单一经济思维定式，改以政治经济学视角，通过理论和制度的系统论分析揭示农地矛盾诸多互为关联的制度原因。
    （一）传统理论制约土地流转制度的形成
    1、我国土地公有制实现形式制约两权同质改革。传统社会主义土地公有制实现形式的正统观，就所有权论，一是如果公有制和私有制共处，公有制必须处于主体地位，并最终替代私有制；二是如果国有制和集体制共处，国有制必须处于主体地位，并最终国有化集体制。就使用权论，一是实行两权分离制，禁止所有权商品化，实行使用权商品化；二是实行委托代理制，土地中央政府所有，委托地方政府代理，并把这一生产资料社会所有制结构作为社会主义与资本主义“在基本经济制度上具有决定意义的差别”。（4）显然，这种土地公有制实现形式的正统观不仅制约集体土地同质改革，而且影响公有制土地实现形式的探索。
    （1）各国土地所有制正由主义之争趋向务实选择。自20世纪80年代以后，土地公有制和土地私有制之争，已经不是社会主义与资本主义的本质之争。各国无论土地公有制还是土地私有制及其实现形式的选择，其目的都是为了解决土地制度在社会发展进程中实现效率与公平统一的相同价值。这一基本判断，推动各国否定传统土地公有制和土地私有制的水火不容观念，导致各国对土地制度的选择从主义之争回到短长互补，出现兼收并蓄的趋同趋势。总体看，近当代各国实现土地公有制的路径，一是东欧等国和我国建国初期选择社会主义革命，实行土地公有制，推行计划经济，由政府配置土地；二是瑞典等西欧国家选择民主社会主义革命，实行土地公有制，如国家所有、集体所有、土地股份制等，推行市场社会主义，以市场配置土地；三是转型国家，如我国，选择中国特色社会主义，实行所有权与使用权分离；使用权有偿使用的土地公有制，推行社会主义市场经济，主要以市场配置资源。四是资本主义国家选择体制内的利益博弈创新制度，如劳资关系、社会分工、市场竞争、科技革命、知识经济，依托现代市场经济机制自我完善，在土地私有制基础之上形成混合所有制。就具体路径而论，各资本主义国家的做法大同小异。英、德、法等国的特点是，一方面通过立法、行政、税收等社会化手段将城市土地使用纳入社会化轨道，另一方面通过土地收购和发动先买权，以补偿金等办法扩大公有地。(5)
    各国土地所有制创新趋同的特征，一是公有制中增加私有制成分、私有制中增加公有制成本。社会主义的中国大陆和资本主义的香港、瑞典、丹麦、挪威、荷兰、新加坡实行的是所有权公有，使用权有限期私有的土地公有制。英国、澳大利亚实行的是所有权国有（皇家所有）、使用权永佃的土地私有制。美国、加拿大、新西兰名义实行土地私有制，但实际上是联邦、州政府国有和私人所有、多人共有并存的混合所有制。二是实行土地所有制两权制的国家，土地公有制的实现方式多样化。我国实行中央政府所有制、委托地方政府代理；但西欧民主社会主义国家实行分级所有制，委托议会等代理，不允许政府直接经营土地。
    各国土地所有制取向趋同的原因：一是提高配置资源效率、解决粮食安全和防止土地兼并都与土地所有制形式安排没有紧密关系。首先，不同所有制的国家都有发生饥荒的不良记录。世界饥荒史表明，无论1943年的孟加拉饥荒、1973年的非洲撒哈拉以南饥荒、1895年的爱尔兰饥荒、1979-1984年间的苏丹和埃塞俄比亚饥荒，还是中国1958-1961年的粮食关，以及近年朝鲜的饥荒，主要都不是生产可能性的问题，而是政治、社会安排的问题。其次，不同所有制的国家也都有利用土地束缚农民从事强迫劳动的问题报告。印度比哈尔帮的土地私有制和我国的计划经济公有制都将农民束缚在土地上从事强迫性劳动。所不同只是强迫的主体和手段差别——印度是地主强迫干，而我国是镇村集体经济组织阻止农民离开土地。（6）
    二是后工业社会社会生产力发展阶段要求土地混合所有制结构。根据社会生产力决定土地所有制的原则，土地公有不是社会制度而是社会发展阶段的特征。生产社会化是生产和交换方式的社会化。不同的产业结构需要不同的产权所有制形式，并形成对产业结构的约束。最佳的市场制度安排则是相应的产权所有制与相应的产业性质偶合。信息和生物技术等高科技革命引发的产业结构是多元的，其要求与之适应的土地所有制也必须是多元的。后工业时代的各国都在适应生产社会化和经济全球化的要求进行所有制结构调整。所有制形态的变革推动了各种所有制相互交叉、相互渗透、相互融合，并形成像“机构投资者”、“公司治理结构”、“土地股份制”之类的混合所有制资本结构和高科技产业、服务业、新兴制造产业“股东”的耦合，劳动完全和生产资料的所有权和剩余劳动的所有权相分离，从而引发全球产权的重组。事实证明，在生产资料私有制的资本主义社会重建所有制结构中的“公”的因素，并非必需“暴力革命”。（7）
    三是土地所有制与社会生产力发展阶段不耦合将会拖垮社会生产力。社会生产力发展阶段决定土地所有制，而不是土地所有制决定社会生产力发展阶段。社会生产力处于低级阶段，土地所有制形态处于高级阶段的政治、经济、社会安排，必然造成生产力和生产关系的紧张，并最终引致社会生产力衰退，甚至停滞不前——直至土地所有制和产业结构耦合。我国20 世纪80年代对计划经济无偿、无限期、无流动土地公有制进行的两权分离、有偿、有限期、有流动的改革，就是在我国当时的土地公有制实现形式严重制约社会生产力发展的条件下所做出的战略选择，其目的在于以土地所有制调整来适应社会生产力发展阶段，从而促进经济社会的发展。历史已经证明，当时调整土地公有制实现形式的选择是正确的。
    （2）政府和土地资本结合的“两权制”实现形式弊大于利。我国在结束了计划经济的无偿、无限期、无流动的政府配置土地的公有制之后，选择了土地中央所有制、委托地方政府代理的两权分离土地公有制制度。这一制度选择的正绩效是提供了土地使用权商品化的制度安排，负绩效是推动了地方政府和土地资本结合。实现对土地资源的有效控制权，历来是实现国家发展权的关键。但事实证明，选择政府和土地资本结盟，并以法律上的政府垄断土地市场体制构建国有、集体二元土地产权制度的公有制土地实现形式，却没有实现公有制土地预期。政府垄断市场体制作为计划经济转型的替代性制度安排，尽管有所绩效，却始终存在政府和市场双失灵，仍未走出公地悲剧的宿命。（8）
    一是政府变成经济人。政府的政治、经济利益在国有土地产权。政府必须牺牲集体土地产权利益才能实现国有土地“以地生财”。经济人政府的政治权力和公有土地资本的经济权力一旦结盟，社会就无法形成土地资本的经济权力、政府的政治权力和社会多数人的民主权力的相对均衡，从而不得不放纵土地资本对公平的破坏，并导致严重的政府和市场双失灵。政府垄断市场体制造成的经济人有利大家争，无利谁也不负责的土地产权结构，必然产生土地交易的巨大交易成本。而预期不确定性引致的土地产权博弈，则必然遵循弱肉强食的丛林规则，并将集体土地产权淘汰出局。
    二是产权出现大陷阱。土地资源的国家所有与政府利益至上，决定了政府扮演行政主体和市场主体，并提供垄断制度安排，从而引致市场的供求博奕陷入两难选择。首先，市场平等难。在政府与市场、所有权（国有）与所有权（集体）、所有权与使用权的关系中，政府地位和国家所有权总是处于主导的强势地位，并形成土地出让合同的类似不完全契约性质，无法实现土地使用权享有的和所有者平等谈判的权利。其次，双轨并轨难。政府出于低成本工业化、城市化、公共品生产的需要实行产权双轨制和供给双轨制。双轨制反映出明显的制度效率损失，但政府缺乏内生动力自我纠错。（9）第三，产权平等难。国有土地产权利益优先论引致政府和农民的土地利益博弈理论起点不平等。政府凭借垄断市场体制的政治资源优势和国有土地产权的经济资源优势,以强势政府对弱势社区,强势产权对弱势产权,向行政村和集体土地产权实行国有化“歼灭战”。行政村节节败退,集体土地产权步步沦陷。政府垄断市场体制最终根本改变了国有和集体土地制度均衡,并在公有制土地框架内演绎出国有“大鱼”吃集体“小鱼”的独特产权经济学现象。（10）
    （3）国有化集体土地的实现形式同样弊大于利。以国有化集体土地方式构建单一土地国有制，一是违背我国多种所有制共存的基本经济制度，二是加剧国有土地产权的所有者缺位，三是给缩小城乡、工农之间差距带来新的困难。可以预期，地方政府很可能借此“搭便车”巩固自己行政、市场双重主体地位，从而减少制约，进一步推动非理性的土地扩张和“以地生财”。
    一是我国土地所有制变革的历史教训。新中国建立以来，农地制度的重大变革有四次。第一次是土改，在农村实行土地私有。土改以后中国面临农民走新富农道路，还是走互助合作道路的选择。刘少奇主张走前一种道路，毛泽东则主张走互助合作的道路。第二次是社会正义改造。在城市，国家赎买中、小资本家土地所有权实行国有化，在农村实行初级合作化运动。毛泽东认为入股分红是私有制残余，而社会主义改造则是要消灭私有制，因此规定农民把自有的土地和牲畜等生产资料交由初级生产合作社统一使用，入股分红的形式定义为半社会主义性质。第三次变革是高级合作化运动。国家取消入股分红，把农民的土地由私有变为集体所有。这项变革不但没有促进生产，而且使产量下降，甚至还出现几年的天灾人祸，饿死几千万农业人口。1982年12月《宪法》确立城市土地国家所有，农村土地集体所有的土地公有制形式。但是，由于土地所有制形式没有和社会生产力发展水平相适应，公有制土地产权制度总是和经济基础发生冲突，并产生严重的外部性，从而引致社会冲突和党内外争论不断。第四次变革是家庭联产承包责任制。上个世纪80年代，决策层面对与日俱增的公有制土地产权制度的外部性问题，开始意识到自中国共产党闹革命起就为之奋斗的土地公有制，虽然解决了半殖民地、半封建社会的分配不公问题，但是不能在市场经济条件下解决效率和公平问题。于是，1979年中共十一届四中全会总结了安徽省凤阳县小岗村1978年公田私营的经验，决定借鉴世界其他国家和地区的产权思想，实行所有权和使用权两权分离改革。我国二元所有制是历史的产物，也是历史的结论。土地所有制的国有化变革，必须提交全国人大讨论通过。
    二是国有土地资本本身具有惟利是图属性。国有化集体土地未必比维持集体土地绩效好。首先，公有土地资本仍然是惟利是图资本。土地资本追求效率、损害公平，注定土地市场存在市场失灵。资本主义的生产关系没有解决私有土地的市场失灵。中国特色社会主义尽管同样需要土地资本，但必须保证公有土地实现公平与效率，防止重蹈私有土地造就地主和资本家的覆辙。不过，我国土地所有权和使用权两权分离、政府代理的土地公有制实现形式却证明：如果政府利益不和土地资本挂钩，公有土地就按照权力瓜分地盘，多占少用，甚至占而不用。“无偿、无限期、无流动”使用的结果，就是全民守着“金饭碗”讨口。如果政府利益和土地资本挂钩，地方政府就会不惜代价和中央政府博弈，以土地扩张手段与民争利，“以地生财”。其次，政治体制难以制衡公有土地资本惟利是图属性。私有土地制度的优点是产权明晰，缺点是造就不劳而获的地主。公有土地制度的优点是消灭了地主剥削，但却将公有土地产权变成了无主产权或抽象主人的名义产权。如果以所有权和使用权分离，委托政府代理的形式解决无主产权的公有矛盾，那政府和公有土地结盟也同样因政府经济人非理性收取 “地租”而引致另类“公地悲剧”。再次，公有土地资本变量比私有土地资本更具不确定性。一是政府进入市场引入了政治、社会变量。政府代理国有土地产权后挟持公权和各种利益集团合谋扩张土地，向用地者索取地租——尽管不是归个人所有，而是转化为地方、部门，甚至个人所有；二是政府的市场预期是经济利益、政治利益、个人利益的函数。政府要地价高就用公权推高，要地价低就用公权压低，而所有成本都转嫁给社会或农民。其结果，首先引发权力寻租，其次造成市场混乱。显然，公有制土地同样面临私有土地的剥削、掠夺等矛盾，尽管性质不同。
    三是国有化集体土地加剧农村矛盾。首先是认识严重性。据相关资料，就全国而言，政府在1987——2001年间就“国有化”集体土地近2400万亩，占同期全国非农建设占用耕地总量3394.6万亩的70%。就地区而言，深圳市2004年一次性利用公权，在两年时间内将辖区内宝安、龙岗两区内956平方公里集体土地全部转为国有土地。（参见《财经》2004年第18期《深圳农地转国有之惑》）照这样的速度“国有化”，最后的局面就是耕地和集体建设用地越来越少，集体土地收益流失越来越多，拥有集体土地所有权的8亿农民越来越穷，政府掠夺式的土地扩张越来越厉害，城郊结合部和公路沿线的土地违法案件越来越多。中外人口、生态环境与土地承载能力发展史预测“公地悲剧”时曾经指出：土地产权不存在或不履行必然导致破坏性资源利用方式的产生和蔓延。当破坏性利用超过土地承载力时，必然致使生物资源衰竭或灭失，水土流失和土地荒漠化，直至生态环境全面恶化，粮食安全受到威胁。其次是评估可行性。我国的“三农”问题首先是个政治问题。政府要国有化集体土地，必然安排农民进城当市民。但农民进城的规模和速度，必须与城市的消化、吸收能力匹配。如果城市条件还不具备消化、吸收大批农民进城务工、居住的能力，政府就千方百计驱赶大批农民背境离乡进城争夺工作、住房、学校、医院、交通、社保、医保、低保，那必定酿成城市巨大的政治、经济风险，并最终欲速不达。再次是界定合法性。土地换取社保，本质上是权钱交易。就合约的公平性而言，政府的社保价值必须与农民的土地价值等值。如果土地很值钱，而交换来的社保不等值，农民一旦生活、就业遇到困难很可能反悔变成市民，从而找政府的麻烦。而政府绝对没有财力实行农民和城市职工同一的社保等政策。就合约的合法性而言，社保公共品属于全社会，政府将社保公共品交易农民土地违背公共品本义。如果全国农民都提出用地和政府交换社保，8亿农民的经济问题将转变为政治问题。这些年来征地补偿矛盾就大都因此而起，应当充分重视国有化集体土地的政治风险。
    （4）创新土地公有制实现形式必须界定“土地归公”或“地权属民”。创新土地公有制的实现形式——无论所有权还是使用权，都绕不开“土地归公”或“地权属民”的政治界定。
    土地配置权力既是社会生产力决定所有制形式的生产要素资源配置的经济问题，也是一个宪法、法律、乡村政权、国家控制方式、土地所有制结构的政治问题。中央决策土地制度受到多方面的制约。就微观层面讲，中央从经济上需要权衡土地利益是向城市倾斜，以减少城市化进程阻力，还是向城乡均衡，以统筹城乡同步发展的问题；从政治上需要权衡土地利益是强化中央政府权力，还是向县乡村政权让渡权力的问题。（11）因此，中央对土地供给权力的强烈控制必然影响土地流转的制度安排，并可能造成土地流转改革的短期性周期波动。就宏观层面讲，中央需要权衡国家建构形态。“土地归公”遵循民族国家的建构逻辑，其任务在于建构统一的主权、强大的中央权威。但随着统一的民族——国家的建构和中央权威的确立，传统社会主义国家则必然向民主国家转型。因此，“地权属民”又是历史发展的必然趋势。“地权属民”遵循民主国家转型的建构逻辑，其任务在于完成公民对国家的制度化认同。因此，从国家建构逻辑的角度看，土地流转制度最终必须满足国家转型的需求。（12）
    2、确保粮食安全的制度路径选择缺乏系统设计。确保粮食安全的路径，一是保护生产可能性，二是完善政治、经济、社会安排。我国选择前者。但重生产可能性、轻政治、经济、社会安排的结果却夸大了粮食安全问题的矛盾，从而为政府农地管制制度提供了理论支持。
    （1）政治、经济、社会安排比生产可能性更为重要。长期以来，我国一直非常重视保护可能性。1990年李鹏题词：“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，是我国必须长期坚持的一项基本国策。”重视的是生产可能性。1994年美国世界观察研究所所长莱斯特.R.布朗先生在《世界观察》5期发表《谁来养活中国？》，重视的也是生产可能性。粮食安全对任何国家而言，都是头等重要的政治、经济问题，尤其是像我们这样一个经济相对不发达、人多地少、粮食供给不足、历史上饱受饥荒折磨、建国后经历粮食关的国家。但粮食安全的问题从来就不是单纯的经济问题，而是政治、社会综合问题。因此，解决粮食安全不应该仅重视生产可能性而轻视政治、经济、社会制度的安排。按照传统的观念，农地总是必须承担粮食安全的国家义务。因此，所有政治家都必须致力于维护人口、耕地、粮食之间的机械平衡。而阿玛亚蒂·森却以事实和逻辑论证了公共政策的混乱是国家陷入动荡、贫困的基本原因，而试图根据人均粮食可供量来理解饥荒则会导致无可救药的误解，并因此得出民主制度可以防止饥荒的结论。（13)
    （2）政治、经济、社会安排的相对滞后造成耕地锐减。按照森的防止饥荒经济学，我国必须重视粮食安全的原因其实并不是因为人多地少、粮食供给不足，而是因为缺乏一套防止饥荒的政治、社会的有效机制。我国政治、社会安排滞后的历史实践证明了森的判断无可指责。众所周知，自1986年3月21日中共中央、国务院出台《关于加强土地管理、制止乱占滥用耕地的通知》以来，已经多次进行土地宏观调控。但始终陷入政府自己调控自己、自己监管自己的治标不治本的怪圈。1997年以中央11号文件开端的土地宏观调控，在“21世纪谁来养活中国”的国际质疑下展开，所出台的行政、经济、组织、法律等手段比现在严厉得多，但其预期被我国分权财政体制下的地方政府和多元社会的利益集团所化解。2004年的土地宏观调控绩效同样如此。这三次圈地运动的时间分别间隔为7年、6年、1年多。显然，国家计划管制集体土地体制是高成本、低效率的制度选择。
    （3）耕地保护监督主客体本末倒置导致农地管制失灵。世界上所有农地保护的法律失灵都是政府失灵所致。因此，很多市场经济国家的农地管制法律的实施客体主要是政府。美国1981年颁布《保护农地政策法》的主要内容，就是对要改变农地用途的联邦项目进行严格审查。该法案同时申明：本法案并不授权联邦政府以任何形式管制私有土地或非联邦土地的使用，或以任何方式影响这些土地所有者的产权。显然，美国农地监管的立意主要不是补救"市场失灵"，而是管制"政府失灵"。我国农地的失灵也主要是政府失灵。以市场为基础的美国土地制度的农地保护政策设置的监管客体是政府，而我国以政府垄断市场体制为基础的农地保护政策设置的监管客体却是土地经营权承包主体。我国农地管制法律实施客体的错误，正是世界上最严格的土地制度至今不能保护好耕地的重要原因之一。（14）
    （4）应该以政治正义看待农地农有、农地农用管制制度。首先，以不得低于当前最低生活标准的政府征地补偿原则严重损害农地利益。《宪法》规定的土地“征收”与“征用”，其补偿必须是市价，区别仅在于“征收”需要改变所有权而征用不能。现行土地供给双轨制规定的“国家机关和军事用地”、“城市基础设施和公益用地”、“国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地”，以及“法律、行政法规规定的其他用地”，本质上是全体国民的社会成本，其征收补偿费用应该由公共财政承担。但政府为了降低行政成本，却以划拨方式转嫁给分享其公共服务甚少的农民承担。其次，耕地保护是国家责任。政府将国家责任转化为农民责任不能采用无偿和强制政策。其理由，一是农民在市场上追逐土地利益的最大化合理合法的行为。农民作为独立的市场主体，在粮食比较利益低下的条件下，根据市场需求调整耕地用途、缩小粮食播种面积，完全符合市场经济配置资源原则。如果政府非要农民履行耕地保护的国家责任，就应该支付农民相应的经济损失。如果政府以权力强制农民尽义务，就必然形成非合作博弈。二是农民仅是社会的一部分，而且是最弱势的一部分。从公平、正义的角度讲，作为弱势群体的农民不应该无偿承担整个社会的公共品成本，作为整体比农民更富裕的城市居民也不应该廉价分享由农民供养的这类社会公共品。
    3、农地生存保障功能不能长期替代农地致富资本功能。农地生存保障功能论，一是认为我国人多地少、资源不足，有限耕地提供农民生存保障功能的价值大于提供农民致富资本功能的价值。二是认为小农经济和小农社制的农地交易成本较高。比如，引发社会混乱、加剧贫富悬殊、推动土地兼并。第三，认为增加农民在征地中的知情权、参与权、谈判权可以缓解致富征地的社会矛盾。但该理论完全低估了农村土地问题的复杂性、土地在统筹城乡发展综合配套改革中的重要性、政府垄断市场体制的贪婪性。其所设计的相当农村政策不仅没有打破城乡二元结构，有效遏止失地失业失房农民产生的速度，反倒加剧了集体土地制度的整体蜕变，使违法用地、低价征地一直维持在一个较高的水平。农地生存保障功能论的失误在于，一是以农地生存保障功能否定致富资本功能是不科学的判断。二是以增加土地兼并等交易成本之说否定农地交易绩效不够客观、公正。三是经济人政府的行为不是简单的增加知情权、参与权、谈判权就能解决的。
    首先，我国当前正处于农地保障功能向资本功能转变的关键时期。土地资本的增殖动力始终是农村经济社会发展的原动力，农地保障功能向资本功能的转变是不以人的意志为转移的变革。其次，政府要避免“土地兼并”、“两极分化”重演，无可厚非。但就历史而论，最新的研究却证明，我国历史上从来不存在“土地兼并”，“两极分化”的政治、经济问题。（15）就现实而论，按照产权经济学，明晰的土地产权有利于保障农民在参与农地市场交易时保护自身利益，从而能够激励和约束产权相对人土地市场化的非理性行为。只要公共政府存在，农地交易也不存在商业地产加速“土地兼并”，“两极分化”的政治、经济问题。历史和现实的共同结论是，只要没有政府权力的支持和庇护，竞争市场的谈判和价格机制足以遏制强权的扩张和兼并行为。
    （二）宏观经济制度妨碍土地流转制度的运行
    传统社会主义土地公有制实现形式的正统观，降低了政府替代市场和平调农地的巨大政治、经济、社会动员成本，对我国转型经济结构和公共政策的形成起着重要作用。
    1、转型经济结构和公共政策构建的是二元土地制度。对于一个经济社会转型国家，以各种方式获得低成本土地资源，完成工业化、城市化和公共品生产是不容置疑的第一执政要务。在政府主导土地流转的历史进程中，转型政府必将按照自己的经济利益和政治利益最大化的需要进行制度选择，而不管其“理性”的有限还是无限。为此，作为土地制度供给者的国家，无疑不能满足集体土地产权的完整权责、权利、权能的诉求。当然，如果说土地制度初期的改革安排完全是受执政要务的制约所为，那目前土地制度继续创新的困境则还为转型经济结构所制约。只要当前的转型经济结构不进行结构性调整，为其服务的财政政策、投资政策、金融政策、分配政策、土地政策就不会改变压缩土地流转空间、“一平二调”集体土地收益的非合作博弈策略。
    （1）经济结构和公共政策公平缺失的土地历史沿革。公平第一，还是效率第一，伴随近当代土地改革的整个历程。民主主义革命时期的平均地权，实行耕者有其田，是追求公平优先的制度安排。但社会主义转型时期却构建起效率第一、公平第二的政府垄断土地市场体制。当前的问题，一是在长达二十多年的时间里，土地制度的公平问题一直没有真正提上制度创新的议事日程。二是失去监督的政府权力在追求土地资本化的过程中，不仅总是牺牲农民集体土地所有权利益、城市居民国有土地使用权利益，以代内不不平等和代际不平等换取土地效率，而且总是伴随着权力市场化和土地财富的转移。三是尽管国家出台过旨在维护公平的市场制度，如土地承包、征地补偿、土地储备、招拍挂、土地租赁等法律、法规，但由于缺乏机制基础的耦合，大都很难实现其公平的预期。
    （2）经济结构和公共政策低成本推动“三化”的危害。低成本“三化”指工业化、城市化、公共品生产化。经济结构和公共政策低成本“三化”，指工业、城市、公共部门优先的结构和政策。其含义：一是公共部门以双重身份转嫁公共品生产成本。多年来，政府和事业等公共部门总是千方百计转嫁自己公共品生产的成本给社会，尤其是农民承担。它们的路径是既以行政主体身份从事公共服务，换取公共财政补贴和享受划拨、协议土地使用权价格，又以市场主体身份经营非公共服务，甚至公共服务，并以掠夺中小企业和城乡弱势群体的利益改善部门或单位职工福利，甚至也不承担土地流转改革试错成本，以降低自己生产公共品的成本。公共部门的双重身份和转嫁动机模糊了行政、市场主体的边界，从而引致公共部门在市场浑水摸鱼。二是特大和大型中外财团处于经济政策的决定地位。他们不仅垄断某一个领域，而且主导一国一省一市的经济政策，甚至扭曲政策。比如，一个特大型、大型财团在一个地方投资，不仅可以公开要求政府按照低地价、零地价、负地价划拨工业用地，而且还可以公开要求按照协议地价受让商住用地。三是经营性公共部门和中外财团结成的国有联盟封锁民营制和集体制。国有联盟在导致社会资本和土地财富向他们转移和集中的同时不仅边沿化了社会弱势群体、弱势组织，而且引致民营中小型企业问题重重和大量集体土地被强制“国有化”，以至三农问题积重难返，民生经济发展步履艰难。其形式是：政府不仅垄断国有土地市场，而且不惜限制集体土地改变用途和流转范围，强制低价征用集体土地，让农民替代各级政府贴补公共部门、公益事业划拨土地差价，甚至替企业补贴工业项目用地协议出让土地差价。
    （3）二元经济结构决定二元土地制度的机理。作为基本生产要素的土地，在转型经济结构给定的条件下，其制度需求不仅受经济结构制约，而且由经济结构决定。首先是转型经济结构推动政府代表国有土地产权，垄断土地资源配置，实行农地农有、农地农用管制，然后将自己的经济利益凌驾于公共利益之上，要求政府服从、服务于自身的特殊集团利益。而政府垄断市场体制和农地农有、农地农用制度则支撑这一特定的经营性公共部门和中外财团组合的经济结构。当然，如果任何一方的制度建构不能满足对方的利益需求，则无法维持相互的利益均衡,从而必然引致其中一方的制度解构。其次是转型经济结构一直在异化土地市场化改革。之所以不公正的征地制度能够在农民长期的抗争中不断强化，就在于征地制度是地方政府转嫁公共品生产成本，实现“以地生财”的便捷路径。之所以多年来土地私有制、股份制、征地制、永佃制改革的理论和实践最终都归于失败，就在于这些制度背离了经济结构需要，以至被转型经济结构施压解构。
    农村土地能够被工业化、城市化、公共品生产掠夺的原因，一是产权原因。土地产权明晰国家的农民可以有效地凭借私有或共有产权制度保护抵制国家低成本工业化、城市化、公共品生产的无情掠夺，并可以把这种掠夺降低到最低程度。而土地产权不明晰国家的土地公有产权制度，却无能为力抵御经济人政府的公权掠夺。二是政府原因。深圳“农地国有化”的政策选择，是政府和农民在城市土地资源日渐枯竭条件下争夺地权博弈的结果。在政府垄断市场体制下，当地方政府通过传统征地方式难以为继时，以公权直接强行取得集体土地控制权是合法的选择。当代土地史，其实就是地方政府国有化集体土地，低成本完成国家工业化、城市化、公共品生产的历史。我国形成这种效率优先的土地制度，尽管有其多方面的原因，但最根本的还是在于急于发展经济的政府，没有处理好降低工业化、城市化、公共品生产成本与民生、民权、民利的关系。因此，过分强调了民族国家的治理权威、领土统一、国家计划，忽视了民主国家的国民权利、国民认同、市场规则。
    （4）民主政治体制能够降低转型经济成本的机理。转型国家在资本原始积累初期向农地转嫁工业化、城市化、公共品生产的成本，几乎是所有国家转型的必经阵痛。但政府在其实现形式上选择或自身节约，或自身节约和适度转嫁并举，或过度转嫁方式，却与政治体制有关。我国政治体制的制约表现在政府推动经济分权、追求经济效率的经济改革时，没有条件配套构建一个规范工业化、城市化、公共品生产的国民经济成本控制和科学发展政绩考核机制，以至最终酿成了向农地的过度成本转嫁。而民主政治体制可采取的政策，一是建立公共财政遏止公车私用、公款消费、公费出国；二是建立政绩考核机制遏止腐败、特权、政绩工程、豆腐碴工程；三是建立国有垄断行业管理体系遏止国有企业垄断福利；四是建立国民经济核算体系遏止土地粗放利用；五是建立民意机制平衡城乡公共政策。可以肯定地说，一个好的民主保障机制可以最大限度地遏止工业化、城市化、公共品生产对农地的掠夺——即使是按照现行土地制度运行。
    2、政府垄断土地市场体制保护国有、排斥集体。政府垄断市场制度的形成，是转型经济社会异常复杂的经济社会现象。从理论原因看，有粮食安全论、土地兼并论、农地农有农地农用论的制约。从经济原因看，有低成本工业化、城市化、公共品生产需要的驱动。从意识形态看，有土地公有制正统性的考量。政府垄断土地市场体制对集体土地的制约路径，一是政府职能，二是产权结构。土地流转改革之所以常常以良好的预期开始、负面的绩效收场，就在于左右土地流转方向的国家土地机制基础和土地利益分享结构已经形成并稳定，并能够排斥所有非体制内的社会力量及其土地诉求。
    （1）体制因素。政府垄断土地市场体制是经过意识形态、政治权力、经济结构、社会安排相互博弈和妥协形成的国家土地机制基础。其土地运行结构是政府征地、卖地、创收的产权双轨制。其土地利益分享结构是政府公共部门；工业企业集团享受划拨、协议土地的供给双轨制。
    首先，政府垄断土地市场体制的存在，是一种政治、经济、社会、文化、产权法律关系的存在。这种法律关系有利于政府垄断征用、储备、出让土地。在法律关系不动的条件下，土地流转不仅无法撼动其机制基础，而且必然被其机制基础异化。“以租代征”就是政府垄断土地市场体制异化土地流转的一种形式。
    其次，政府垄断土地市场体制服务、服从于意识形态理论及其政治制度。其三大理论基础：一是无工不富理论。该论为地方政府主导的工业化长期违法批地、圈地，低地价、负地价、零地价出让土地服务。二是经营城市论。该论为地方政府主导的城市化长期乱占滥用耕地、低价征用集体土地的城市扩张、掠夺服务。三是公益用地划拨论。该论为各类政府及其部门和权势利益集团分享土地利益服务。当划拨土地使用权能够为政府大建楼堂馆所，或能够为官商勾结倒买倒卖、联营联建，甚至能够为大型、特大型企业集团利用投资要挟地方政府降低经营成本的时候，所有利益集团必然联合起来压制土地流转的合理诉求，异化土地流转。
    再次，政府垄断土地市场体制的历史证明，政府以行政、市场双重主体身份经营公地，不仅容易产生以政府法人为主体的集团腐败，而且国家权力和非国家权力对政府法人为主体的集团腐败无能为力。如果土地私有制国家在资本主义初期出现的土地兼并，在一定程度上还受到超越性、自主性、中立性政府的监督。那土地公有制国家在经济社会转型中出现的土地兼并，则没有不仅超越性、自主性、中立性政府的监管，而且往往还以国家招商引资等优惠政策的名义合法参与。
    （2）产权因素。集体土地产权是二元主体。一是村民委员会代表所有权，村民享有土地使用权，即承包土地经营权；二是禁止所有权商品化，实行使用权村民承包经营，不得改变土地用途。这种产权二元主体的土地公有制：一是所有者边界模糊。集体土地所有权法律上由村集体代表，实际上县政府、镇政府、村民委员会都在代表。作为真正所有者村民则无话语权，作为使用权的承包土地经营权权利、权责、权能则不落实。二是产权制度不公平。我国土地制度实行国有、集体两种土地所有制的产权双轨制和国有土地产权供给双轨制（指土地招标、拍卖、挂牌与协议、划拨并存的法律、政策体系），提供了政府替代市场的产权基础和内生动力，有利于政府行政权和国有土地产权对社区组织和集体土地产权的无情掠夺和侵蚀。三是效率公平双缺失。计划经济时期实行无偿、无限期、无流动使用制度。正绩效是政府“一平二调”政治动员成本低；负绩效是全民守着金饭碗讨口。转型经济时期实行部分有偿、有限期、有流动使用制度。正绩效是推动低成本工业化、城市化、公共品生产；负绩效是政府对资源性土地资产的经济掠夺引发权力寻租和社会对抗。（16）
    （3）管制因素。我国的土地制度以保护耕地为出发点，从承包经营年限、流转经营范围、用途管制、征用转用四大方面设立法律禁区管制集体土地。在这个法律框架下，集体土地已基本不具备项国有土地产权那样的完整权责、权利、权能。因此，土地流转根本不可能满足城乡统筹改革的土地预期。其原因，政府一方面受制于法律、法规，不可能为土地流转提供一个均衡价格的竞争市场结构和理性的市场信息预报体系，另一方面内生着以地生财的需求，需要压低集体土地征用价格赚取土地出让价差，从而做大地方财政。于是，在政府垄断市场体制给定的供给和产权双轨制的特定激励、约束条件下，土地流转只能按照土地资源稀缺论的误导，引致不可预测的非市场因素不断大量产生、叠加、扩散，从而造成集体土地价格按照非市场因素自身的需求形成均衡价格。
    （三）转型政治体制的某些缺陷降低土地流转制度的绩效
    土地公有制实现形式正统观的理论力量，是通过全能政府实现的。土地中央所有制和政治中央集权制的耦合，在创造国有土地利润空间的同时，也将政治体制的外部性渗透到土地市场，从而引发比较严重的中央、地方；政府、市场利益博弈。
    1、运动群众式土地流转不能保证农地各方利益。以集体行动控制个体行动方式有意识地设计是制度生成的一种形式，而且是为我国长期所使用和熟悉的形式。但自发演化生成的演生形式也是制度生成的一种形式,而且是我国所不熟悉的重要形式。美国土地产权制度变迁选择了社会自发演化生成的演生形式，其土地产权制度形成、变迁不是由政治家和制度精英先验地刻意为之,而是由政治家、官僚(政府管理者)、产权要求者各方进行讨价还价的缔约谈判,并以各方最终的妥协与让步实现均衡从而缔约产生。（17）我国土地产权制度变迁则选择了集体行动控制个体行动的另一种制度生成形式。这就决定了地方政府在接受中央政府土地流转改革政治任务后，往往采用政治动员、下达任务、考核政绩等运动群众式土地流转，从而带来诸多负面问题。
    运动群众式土地流转的特征是：政府行为难受法制约束、领导偏好极大影响决策、决策部门权责不清、管理部门互相推委。其突出表现，一是不遵循平等、协商、依法、自愿、有偿的原则，以强迫命令，越俎代庖、满山放羊方式主导土地流转；二是土地流转制度创新需要试错，而试错成本需要政府和社会共同分摊。但现在地方政府和中央政府讨价还价的则仅是土地流转试错权，却回避承担土地流转试错成本，从而为政府的瞎指挥留下后遗症。其主要原因，一是运动群众土地流转的地方主要领导人，不仅按照政治任务的思维方式理解上级意图的，而且有个人偏好。于是，地方领导人的政治思维方式和个人偏好影响党委、政府的决策，并成为各部门衡量自己风险大小、选择进退策略的依据。于是，在中央准许地方土地流转试错后，国家有关授权部门，要么以法律为依据严格禁止闯红灯，要么以退为进，故意装作没看见、不吭声，专等时机成熟再拿尚方宝剑纠偏。而非国家授权部门的机会主义者要么鼓动试错，要么争功委过，要么暗中使拌。至于真正的试错改革者，有的可能政策过激，有的则左右受制。二是运动群众式的改革很难接受法律的约束。现行决策层采用的土地流转授权方式多是政策性受权。这种缺乏法律授权而仅是政策性授权的模糊土地流转，只能造成政府各相关部门的权责不明，甚至权责倒置，并最终导致各种权力的缺位、越位、错位。由此可见，不从授权体制本身解决政府指导土地流转的方式和权责问题，土地流转博弈将继续恶性重复。
    2、社会土地监管机制不能保证土地流转健康运行。我国监管政府土地行政与政府管制土地权力的制度设计存在结构矛盾。当前的问题，一是国家管制制度本身存在缺陷，二是中央监管地方政府土地行政的力量不足、方法不当。因此，政府管制农地的制度缺陷被市场力量放大，监管的漏洞被地方政府利用。
    （1）监管目标不一致。中央土地制度的预期：一是保护耕地；一是维护农民利益；一是保障建设用地供给。从理论上讲，中央预期兼容了政府和市场的职能，建构非常全面。但在实践中，地方政府都同时兼任着行政和市场的双重职能。因此，中央、地方的不同土地利益只能导致“保护”、“维护”、“保障”三个利益主体彼此矛盾，甚至冲突。中央突出“保护”耕地，一次再次划出耕地保护红线；而地方则强调建设用地供给“保障”，要以地换发展，“以地生财”；至于农民就守住家门口的土地，专心致志“维护”承包土地经营权利益。中央确实必须保护农民利益，但以经济建设为中心的地方政府需要低成本工业化、城市化、生产公共品，与中央土地制度预期重合甚少。而低成本工业化、城市化、公共品生产的成果至少与农民被征用土地的利益不相干。中央“农地农有、农地农用”的立法精神不被地方广泛认同的结果，必然造成承包土地经营权在地方形同虚设，从而引致中央耕地保护政令和地方保护耕地决策成负相关关系。激励土地流转的动力来自地方市场，有利于地方政府和市场主体合谋规避中央农用地转用行政审批。于是各地有令不行、有禁不止。现行土地流转的制度架构，就这样引致中央、地方、农民各自围绕自己的预期进行旷日持久的博弈，并造成：中央、地方博弈在所难免和导致各种恶性竞争。
    （2）监管结构不科学。我国政府、市场和社会改革没有同步进行。经济分权历来只在企业和政府或政府内部进行,不仅造成政治权力和企业权力缺乏社会的有效制约，而且引致土地交易演变为权力和利益的交换或结合。当前，强势政府、弱势社会、垄断市场的结构冲突已经成为土地市场长期混乱的原因之一。（18）
    （3）监管成本比较高。一是中央直接问责地方，势必将中央推向第一线。中央成为地方的对立面后，地方、中央的博弈则失去调解人的角色。二是中央监管地方信息传递链太长，信息传递损耗太大。由此造成的问题是中央判断迟缓或判断失误。三是中央直接监管到县层级太多。实行极少数人监管多数人的结构必然造成监管成本增高和监管失灵。（19）中央实现“保护”、“维护”、“保障”三大预期的力量和手段远比地方无效。中央政府的力量无非就是国家权力的惩罚力量，而地方政府凝聚的是所有地方土地利益集团。中央政府的手段无非就是宏观调控、行政审批、执法检查，而地方政府则采用机会主义策略，秉持天时、地利、人和以“游击战”对正规战，防不胜防。当地方政府把中央土地问责当成一种运气不好被抓住的偶然事件的时候，中央的土地管制也就失灵了。地方政府此起彼伏兴建楼堂馆所的浪潮不是特例，而是土地制度失灵的冰山一角。
    文章出处：光明网-光明观察