刘尚希：从县财政困难看现行财政体制的缺陷

    任何问题一旦成为一种普遍现象，就会演变为一个公共性问题。县财政困难过去是、现在仍是社会各界关注的公共性问题。在这个问题的背后，实际隐藏的是社会利益结构失衡引致的公共风险与公共危机。
    在当前的省以下体制改革中，“县”占有特殊的地位，许多改革都是以县为“轴心”而展开的，如“强县扩权”、“省直管县”、“乡财县管”等改革，其落脚点都是放在县这一级。中央财政针对省以下的不少政策也是直达到县，尤其是２００５年开始实施的“三奖一补”政策，就是以县为基本单位的。各地在经济发展的思路上，也提出了壮大“县域经济”的新概念。暂且不论其合理性如何，从上述这些提法中就不难看出，“县”已经成为我国当前发展与改革中的一个焦点。就中国的财政分权改革来看，县财政具有特殊意义。
    一、区分“县级财政”与“县财政”
    在具体讨论问题之前，有必要区分“县级财政”与“县财政”这两个有联系，但又有区别两个概念。从外延来说，县财政小于县级财政。按照新的统计资料，全国县级财政有２８６０个，而县财政只有１６３５个。县级市和市辖区１２２５个，都属于县级财政，却不是县财政。再从其内涵来看，县财政基本属于农村财政，以农业为财源基础，直接面向广大农民；而县级市财政和市辖区财政具有城市财政的属性，以工业为财源基础，直接面对的主要是市民。如果把工业化程度和市场化程度具有明显差别的县和县级市、市辖区混在“县级”这个概念里来讨论其财政问题，则会使我们的认识变得模糊，不利于省以下体制改革的深化。
    从县级政府这一个层级来看，省以下体制改革重心在“县”，而不是县级市和区，更不是笼统的县级财政。因为：
    １．县乡财政困难主要集中在县，而不是县级市和县级区。尽管其中有的撤县设市或区以后，其财政状况并不太好，甚至有的还相当困难，但终究是个别现象，整体而言，困难的主要是在县财政，而不是县级市财政和县级区财政。这样，从解困对象来说，明确“县财政”，解困对象就减少了４２％，政策的着力点就更加集中了。
    ２．虽然“县”这个名称本身并不说明什么，但从中国的实际情形来观察，县具有更多的农村成分。从经济来看，县的生产力水平要比同级别的县级市和区要低得多，产业以农业为主，居民以农民为主，整体上处于小规模农业经济阶段。从行政架构来看，县是我国直接面向农村、与广大农民直接打交道的最高行政主体，可以归类为“农村政府”，其财政自然也是农村财政。
    ３．从城乡关系的视角来观察，县是城市经济与农村经济、城市社会与农村社会、工业文明与农耕文明的一个连接点，中国的市场化、工业化和城镇化的进一步拓展主要体现在县域范围之内。而对于县级市和区而言，其面上的拓展已经基本完成，今后的任务是“三化”的程度如何加深。对于已经进入统筹发展阶段的我国来说，在统筹城乡发展的过程中，县具有“承城启农”的作用，城市支援农村，工业反哺农业都离不开“县”这个轴心。
    可见，虽然一字之差，“县财政”比“县级财政”更接近当前中国真实的现实和问题的实质。
    二、县财政困难至今仍是广为关注的公共性问题
    任何问题一旦成为一种普遍现象，就会演变为一个公共性问题。县财政困难过去是、现在仍是社会各界关注的公共性问题。在这个问题的背后，实际隐藏的是社会利益结构失衡引致的公共风险与公共危机。
    官方对财政困难县定义是：困难县＝政府可支配财力＜政府基本支出需求。按照这个定义，至２００５年，全国财政困难县达到７９１个，占县财政总数的４８．４％。这意味着，全国近半数的县难以正常运转，更不要说为农民提供公共服务了。相反地，在公权没有严格约束的条件下，政府财政困难势必会以各种方式和形式向大众伸手，或转嫁应由政府承担的支出，从而加重居民和企业的各种税外负担。对县域范围来说，这些负担多数都会落到并不富裕的农民身上。城乡差距的不断拉大，以及由此导致的城乡经济循环的断裂和城乡社会的断层，无疑地与县财政的普遍困难密切相关。 ２００６年乡村人口７．４亿，城镇人口５．８亿。县财政困难，说明多数人口没有得到公共财政的阳光。当社会成员的多数不在公共财政阳光照耀范围之内的时候，社会正义与公平也就同时丧失了，不言而喻，公共风险与公共危机也就来临了。
    正是这种风险和危机推醒了决策者，围绕“三农”和新农村建设出台了一系列的改革措施和倾斜政策，其中以财政措施最具有影响力。在这些财政措施中，除了取消农业税这项直接惠及农民的改革措施之外，针对县财政困难，２００５年财政部出台了“三奖一补”的政策。只要属于困难县，当地的财政收入增长了，县所在的省、市两级财政，加大了对县乡的转移支付力度，就给予奖励；县乡机构改革、精简人员做得好的，也给予奖励；对产粮大县，也给予相应的奖励。“一补”就是对那些过去缓解县乡财政困难工作做得比较好的，给予相应补贴。这是一个综合性方案，主要是通过中央对农村的转移支付来解决发不出工资等运转性问题。这样，通过中央、省、市加大转移支付的力度，困难县的总数在减少。官方定义的困难县，当年就减少到４３７个，２００６年进一步减少，预计到２００７年，财政困难县的问题基本得以解决。
    不过要指出的是，这里的“解决”是指达到这样一种状态：政府可支配财力大体等于政府的基本支出需求。显然，若是考虑农村的各种公共服务欠账以及新农村建设应加强农村公共服务的要求，县政府的基本支出需求将会大大扩增。若作如此考虑，财政困难县就要重新定义。暂且不做更高要求的考虑，“三奖一补”的政策措施，从缓解的角度来说，有积极作用，短期效果非常明显。但这不是一个长远之计，只是一个短期治标的办法，而且方案本身也有待于进一步完善。
    与奖励挂钩的这个方案至少有如下不足：一是与当地财政收入挂钩，短期可以，长期看行不通，等到增长潜力用尽之后就难以增长了。而且与主体功能区规划有冲突，对于限制和禁止开发的地方，将不能以财政收入增长为条件来提供转移支付。对于缺乏发展条件的县而言，与财政收入增长挂钩，无异于被剔出到转移支付范围之外，而这样的县，可能恰恰是最需要上级转移支付的。二是精简机构和人员不能长期做下去，到位之后，与此挂钩的转移支付就失去了依据，今后怎么办？而且，一刀切地要求各个地方都精简机构和人员显然带有武断的嫌疑，靠这种办法来实现的机构和人员精简能有多大的长期效果，仍有待于进一步观察。以后会不会反弹？很难说。三是中央财政一竿子插到底是否合适？这样做的法律依据是什么？这也是需要研究的问题。
    总之，这个方案亟须调整和完善。与此同时，还需要解决根本的体制缺陷问题，只有这样，县乡财政困难这个公共性问题才不会加重，统筹城乡发展也才会收到实效。
    文章出处：中国经济时报