胡冰川：深化农村改革 加强智库建设

    深化农村改革 加强智库建设
    ——第十一届全国社科农经协作网络大会综述
    胡冰川
     2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于加强中国特色新型智库建设的意见》。《意见》指出：到2020年，统筹推进党政部门、社科院、党校行政学院、高校、军队、科研院所和企业、社会智库协调发展，形成定位明晰、特色鲜明、规模适度、布局合理的中国特色新型智库体系。中共十八届五中全会强调，“十三五”时期是中国全面建成小康社会的决胜阶段，必须牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念；重点促进城乡区域协调发展，促进经济社会协调发展，促进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，在增强国家硬实力的同时注重提升国家软实力，不断增强发展的整体性。在现阶段，建设“三农”智库具有重要意义。
     2015年12月22～23日，“深化农村改革智库建设论坛暨第十一届全国社科农经协作网络大会”在河北省石家庄市召开。本次会议由中国社会科学院农村发展研究所和河北省社会科学院共同主办，全国社科院与高校的领导与专家共100余人参加了此次会议，其中21位专家学者做了大会发言，会议主要针对精准扶贫、深化农村改革、转变农业发展方式、乡村治理等热点问题进行了讨论。
    一、农业供给侧结构性改革的探索
     2015年年底，中央经济工作会议提出了“去产能、去杠杆、去库存、降成本、补短板”供给侧结构性改革的五大任务，中央农村工作会议强调“去库存、降成本、补短板”作为农业供给侧结构性改革的重要任务。对于农业供给侧结构性改革提出的三项任务而言，存在着深刻的现实问题背景：由于农业生产力水平持续提高，农业支持政策措施得当，2003年以来，中国粮食生产实现了历史性的连续增产，粮食库存持续升高，一方面保障了粮食安全，另一方面也带来了相关问题。
     针对当前中国农业持续增长的动力机制，有观点认为，随着技术进步和制度创新，农业生产的不确定性持续下降，其中，技术进步带来的生产力水平提高降低了自然风险的危害，提高了农作物产出水平，而制度创新在一定程度上化解了市场风险。在国家粮食安全“藏粮于地、藏粮于技”的战略背景下，除了全面加强农业基础设施建设，推进农业技术创新，加强制度建设之外，有必要加快转变农业发展方式，推进农业供给侧结构性改革。除了农业生产的内生动力机制之外，压力机制也将产生一定的倒逼作用。也有观点认为，随着跨太平洋伙伴关系协定（TPP）成员的区域内贸易开放程度提高，区域内农产品的贸易创造效应将会显著放大，而不同成员从中所获得的福利也将呈现出巨大分化，同时也将产生显著的贸易转移效益。TPP对于中国农业的潜在风险较大，因此，中国农业发展的目标仍然是提高自身农业生产效率。
     “十三五”期间，随着中国经济社会不断发展，农产品质量安全、农民利益保护、农业支持政策效率、农村生态环境都是必须面对的现实问题，由此必须全面创新农业经营体系，拓宽农民增收渠道，优化农业支持政策，切实提高农业可持续发展能力。从该观点出发，针对农业生产经营中的具体问题，当前的“短板”主要是生产力层面的问题，农业供给侧结构性改革的目标在于提升农业生产经营效率；而解决问题的思路更多地可以考虑生产关系方面的改革，比如政策调整和制度创新，促进生产规模化、交易市场化、农业特色化，从而提高农业生产力水平。
     除了理论探讨之外，河南省“三山一滩”农业结构调整提供了一个改革案例。洛阳市在农业结构调整中，根据市场需求变化调整农业生产，通过适度规模集中的方式避免农产品同质化问题等，说明了农业结构调整对于促进产业融合、提高资源利用效率、提升农业效益有着积极作用。而关于农业经营规模化，在本次会议上也有另外一种观点认为，适度规模经营对于解决中国农业“内卷化”问题是一条重要的途径，但也带来了农业生产的“去家庭化”倾向，其动因在于农业机械化的推广与农业生产中商业利益的最大化，而农业经营规模化并未促进农作物单产与农业全要素生产率水平的相应提升，使得部分规模经营主体的主观激励在于套取政策补贴，这种现象值得重视。
    二、深化农村改革的经验与问题
    （一）培育发展新型农业经营主体
     农业供给侧结构性改革的目标在于提高农业生产率，在宏观层面侧重于体制机制改革，具体的农业生产经营、乡村治理等方面问题都需要通过推进相应的改革来解决。例如，当前甘肃现代农业经营体系中，新型农业经营主体发展势头迅猛，规模化、规范化程度不断提高，而传统意义上的甘肃农业生产经营主体面临的问题主要在于生产经营规模小、集约化程度低，农村“空心化”程度严重，使得甘肃农业产出水平相对较低。面对现代农业与传统农业并存的格局，甘肃省着力促进第一第二第三产业融合发展，充分利用农业多功能性，提升农业发展水平。
     与甘肃新型农业经营主体发展状况相类似，当前新疆农业合作经济组织发展迅速，规模化与规范化水平不断提高，合作层次逐步提升，联合优势逐步显现。但新疆农业合作经济组织在具体运行过程中存在的问题也较为突出，例如优惠政策落实困难、带动能力较弱等，这些问题也是当前农业合作经济组织存在的普遍问题。由此，从合作经济组织的发展方向来看，需要集中力量探索与生产力水平相适应的实现形式，完善其运行机制，增强其内在发展动力。
     相对于中国的实践而言，有学者利用美国农业合作社的历史数据，通过VAR模型回归得出如下结论：随着农业生产商品化，农场主成立合作社自助使其劳动生产率提高；产出增加导致市场竞争加剧，弱小合作社倒闭或被兼并，存续下来的合作社经营规模扩大，服务能力增强；合作社劳动生产率不断提高以应对不断加剧的竞争，而这反过来又加剧了竞争，劳动生产率再次提高，竞争再次加剧。从而形成了合作社发展循环往复的“踏轮效应”，由此合作社的演进必然带来效率的提升。
    （二）加快推进农村产权交易
     相对于组织形态改变促进农业生产效率提高而言，改善要素的流动性可以提高资源配置效率。相关研究表明，近年来重庆市推进的农村建设用地交易平台是这方面的一项有益尝试。当前重庆土地流转在实践中存在着制度与技术层面的问题，有待于进一步改革和探索。但是，“地票交易”模式在设计上不仅保护了农民利益，实现了土地利用效率的提升，而且为农村产权交易提供了经验。
     鉴于供给侧结构性改革的效率导向，“十二五”期间，河北省农村改革在全国农村改革的大框架下积极推进，取得了一定实效，但仍然面临重大现实问题，特别是京津冀协同发展对河北“三农”问题的解决提出了更高要求。“十三五”期间，包括土地、农村产权、新型农业经营体系、农村金融等一系列改革需要深入，在稳妥有序的背景下取得重点突破，其中改革的关键在于土地确权与农村集体产权制度改革。
    （三）完善农村基层治理机制
     从乡村治理的历史演进出发，当前乡村治理中存在逆向选择问题，即能人不参与乡村治理，具有深刻的历史根源，特别是既存在着政府意志的垂直控制，也存在自治与民主意志的表达。这两种力量的交织塑造了现有的乡村治理形态，也呈现出垂直控制与票选民主各自的特征。具体来看，在当前新农村社区治理的过程中，新农村社区治理的发展日趋多元化，居民参与、互动程度不断提高。但是，由于制度规范、自治管理水平、公共服务供给等方面仍存在较大缺陷，新农村社区治理面临很大挑战，为此有必要完善治理制度，加强组织建设，加大公共服务的有效供给。
    三、城乡发展一体化的路径
     中共十八届三中全会提出：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制。”
     按照人均GDP计算，2014年中国已经迈入中等偏上收入经济行列，未来城乡发展一体化的重点在于全面提升城镇化质量。当前城乡发展一体化的趋势与格局表现为：城镇化增速与农民市民化意愿下降；城乡差距将进入持续缩小时期；要素从单向流动转向双向互动；政策从城市偏向转向农村偏向。从治理的角度来看，当前城乡发展一体化的要求包括：资源配置亟待实现城乡均衡；城乡二元体制急需加快并轨。在新常态下推进城乡发展一体化的战略部署应当包括建立城乡统一的公共服务体系与社会治理体系，在制度层面包括统一的户籍登记制度、土地管理制度、就业管理制度、社会保障制度等。
     从具体的实践来看，云南省开远市在城乡发展一体化发展过程中，包括户籍、农村社区、产权、金融、公共服务、社会保障在内的各方面改革均取得了很大实效，使得当地城乡面貌、农民生产生活均发生了重大变化。湖南省资兴市在新型城镇化综合试点过程中，尽管也取得了一系列突破，但体制机制创新面临的政策红线难以突破，使得政策创新面临很大挑战。因此，在新型城镇化过程中，应该考虑各地情况的特殊性和举措的创新性，积极谋求政策突破。
     相对于云南省开远市、湖南省资兴市的城乡发展一体化发展，随着要素的双向流动，经济发达地区的经验显示出了较大的差异。经济发达省份的古村落保护问题，就是一个鲜明的例证。比如，在浙江历史文化村落保护中，单纯依靠财政资金的办法是不可持续的，而依靠村民的自觉意愿也是不现实的，因此，在条件许可的情况下，可以引入社会资金参与历史文化村落的保护。由此，有必要对现有的宅基地转让、建筑抵押贷款等相关约束条件进行改革。通过商业运作机制的建立，形成县域古村落保护和利用相结合的良性发展道路。
    四、坚持共享发展的理念
     中共十八届五中全会指出：“坚持共享发展，必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感，增强发展动力，增进人民团结，朝着共同富裕方向稳步前进。”具体举措包括：增加公共服务供给，加大向老少边穷地区转移支付，实施精准扶贫、精准脱贫等。落实共享发展理念，除了发挥政府的作用之外，利用市场化的方式也是一条可行的途径。
    （一）精准扶贫
     江西革命老区的产业扶贫通过增强赣南地区产业发展的“造血”机能，起到了增收减贫的重要作用，但仍然存在重大现实矛盾，例如，家庭分散经营与集约化生产的矛盾、融资渠道单一依靠政府与资金缺口的矛盾，农业生产与生态保护的矛盾。为此，在“十三五”期间，赣南地区的产业扶贫应当以农业产业化为抓手，创新金融与组织方式，通过科技引领，实现产业扶贫与生态扶贫的相互促进。
    与江西革命老区产业扶贫方式不同的是，江苏作为经济发达地区，采取了片区扶贫的方式。系统评估江苏省“十二五”时期扶贫开发成效，通过收入总量与收入来源结构两项指标判断，江苏片区扶贫的增收效果明显，取得了实际效果。但是，由于资金来源单一，多头管理，江苏贫困地区的“造血”能力不足。在“十三五”时期，江苏在重点片区实施整体帮扶、连片开发的重点在于改变扶贫目标，突出发展新要求，从实现贫困人口基本温饱逐步走向满足其教育、医疗需求，增加贫困人口的人力资本投资，培养“造血”能力，夯实脱贫基础。
    （二）利益补偿机制
     当前中国的贫困问题，在一定程度上显现出城乡分化与地区分化的因素，其部分原因在于整体上缺乏相关的利益补偿机制，例如生态补偿机制与粮食主产区补偿机制。生态脆弱区与粮食主产区承担了相应的发展代价与成本，放弃了相应的发展机会，有理由在整个经济发展过程中获得补偿，而这样的补偿又与当地扶贫有着密切联系。这也意味着，建立健全科学合理的利益补偿机制，将有助于减少贫困，促进包容性增长。
    具体来看，第一，以青海三江源区为例，生态环境保护的投入、放弃的发展机会以及生态的正外部性，使得该区生态补偿机制的实践对全国生态补偿长效机制的建立健全都具有重要的典型示范作用。与此同时，在青海，生态保护也是产业扶贫的最佳路径，建立生态补偿基础上的产业扶贫长效机制，有助于实现精准扶贫与整体脱贫。第二，在当前黑龙江粮食生产中，对农业生产者的补贴并没有实现“谁种粮谁受益”的目标，使得真正种粮者吃亏。而在粮食主产区与非粮食主产区之间尚未建立起匹配的利益补偿机制，使得区域发展差距逐步扩大。因此，有必要在全国范围内，建立粮食购销的利益补偿机制与农业生态补偿机制。第三，在京津冀发展一体化过程中，也需要建立相关的利益补偿机制与市场连接机制，从体制机制层面确保京津冀协同发展。
    五、总结
     总体来看，本次论坛在主要农业、农村政策思路上呈现出高度的一致性，能够形成共识，例如加快转变农业发展方式、提高农业生产效率、改善农村基层治理、推进新型城镇化等；而对于土地流转、农业规模化经营问题也有所争鸣。这反映出深化农村改革的顶层设计能够把握整体方向，协调各方利益，同时相关改革政策仍有进一步深化的潜力。对于具体的改革进展与实践，各地存在鲜明的差异，例如，在经济欠发达地区，新型城镇化与扶贫主要依靠政府投入；而在经济发达地区，在新型城镇化过程中，要素的城乡双向流动已经逐步形成，片区扶贫成效已经逐步显现。
     本次论坛所反映出的核心问题在于，中央政策的顶层设计与地方政策的分层对接之间存在一定程度上的不协调，例如农村产权交易、新型城镇化试点等都亟待破除现有的体制机制束缚，这对相关政策之间的相容性提出了新要求，也是未来一段时间内农村改革所必须面对的问题。
    （作者单位：中国社会科学院农村发展研究所）