李人庆：依法治村如何可能——浙江宁海小微权力清单改革的案例研究

    十八届四中全会将依法治国作为治理现代化的核心。这既为基层治理转型指出了发展的方向,也提出了新的要求。如何将依法治国的理念落实到基层尤其是农村是摆在当前基层治理发展实践中一个紧迫而关键的问题。浙江宁海县委和县政府从群众路线和依法治国的改革理念出发，积极响应并付诸行动，从本地区村民自治民主实践中存在的基本问题着手，积极探索创新，提出了党要管干部和改变原有自上而下人治监管的制度办法，建立了自下而上和自上而下相结合的公开透明、群众广泛参与的制度性解决办法，将涉及村级重大事项和村级事务的权力通过系统的消化清理归纳总结，形成了简便易学、公开透明的36条村级权力运行规范程序，在基层治理实践中摸索出了一整套将村级权力规范化运行的制度改革措施，打开了村级干部权力行使的黑箱，将权力放在村民和公众的监督下阳光运行，既解决了选举后新当选村级干部学习权力行使和村级权力运行的巨大压力，也使得村民和干部真正具有了同等公开透明的权力运行知情权，为治理民主和过程民主提供了制度基础保障。
    背景与问题：村民自治选举和税费改革后的村庄治理困境
    宁海作为经济发达和宗族观念比较严重的地区，选举后村级治理依然面临严峻挑战。村庄治理没有实现根本好转，而且又出现了新的矛盾，治理的总体形势比过去更加复杂。村民自治的民主选举只解决了选人的民主问题，并没有解决民主决策、民主监督和民主管理的问题，是一个“半拉子民主”。这在宁海选举和选举后村庄治理中表现得极为突出，具体体现在以下几个方面：
    首先是选举民主下的村庄选举过程中的派性争权十分突出。村民自治选举打开了行政村内部的权力争夺和竞争的制度空间，同时并村与行政村变大使得村庄内部集团利益在传统宗族之外还添加了大行政村内部小村之间的竞争，这使得宁海县村民选举呈现出高参与率和高动荡性并存的特征。选举竞争既包括来自农村的“面子”以及身份地位的因素，更重要的是与村干部的权力，以及附着于权力之上切实的经济利益有关，这些经济利益基本上体现在农村事项之中。随着工程招标、三资管理以及惠农政策的执行等带来的巨大利益诱惑，使得村民选举的激烈程度居高不下。竞争则是由村干部所附带的利益驱动的。另一方面，选举成本的增加以及选举非规范化给基层治理带来了非常大的扭曲压力。激烈的竞争将那些“想为村民干事”的村干部挤压出了竞争范围；同时，为了“赎回”竞选成本，村干部贪腐的可能性会更高，这进一步加大了村务治理非规范化的风险。派性和权力寻租形成一种民主买单的恶性循环。村庄选举中的权力纷争使基层村庄的上访和不稳定对基层正常治理与社会管理造成很大的冲击。与此同时，选举后有些村干部对于权力行使缺乏正确的认识，存在传统的皇权思想，一朝权在手，就来把令行。虽然对村干部权力行使已经进行了一定的制度规范，但由于缺乏自下而上的监督和老百姓的广泛参与，缺乏必要的知情权和参与的制度性渠道，无法落到实处，而成为墙上的制度。政策对基层的对接存在着政策黑箱和梗阻，这一方面在于政府职能部门自上而下的责任下放和压力体制下的推卸责任，另一方面也给了基层干部利用权力黑箱进行寻租的制度空间。同时也存在着由于政策本身的复杂和对基层事务不对口造成各说各话，无法实现政策目标，或者在政策实施的最后一公里被选择性执行，被误用错用乱用。
    其次是新村干部履职需要。由于村干部选举更替率大，2013年选举达到50%-60%，选举后新履职村干部多。大量基层村干部的更替率使得如何让他们尽快掌握国家政府政策履行好政务职责，也是当时实施权力清单简化村级行政权力审批，限制和规范村干部权力行使的一项重要考量。如何让新当选的村干部更快地履职，就成了一个非常迫切的问题。来自各个职能部门的政策文件，不仅艰涩难懂甚至是冲突，“村干部根本就看不懂，更别说贯彻执行”；这给具体执行政策的村干部带来了巨大的阻碍。
    第三是新农村建设惠农资金增多，为村干部提供了新的腐败机会。涉农资金和项目逐渐增多，且各“条条”在没有自身执行力量的情形下，最终的项目执行主体仍然是村干部。随着资金的下拨，村干部往往可以利用职务之便贪污受贿等手段中饱私囊，或者违反具体的村级财务管理的有关规定，挪用项目资金。于是，贪污贿赂、违反财经纪律等案例时有发生，且涉案金额较大。
    由此，可以看出选举后村级治理所面临一系列制度困境，选举并没有解决民主治理问题，反而由于权力的集中和行使没有得到有效规范，造成争权、基层腐败和社会不稳定等一系列治理乱象和问题。在此背景下，“36条权力清单”出台，其最直接的目的还是为了满足新当选干部的履职需要，简化行政官僚制度政策文件，以村干部与农民都读得懂的方式实现政府政策有效对接和兑现。解决了政策实施的最后一公里问题，消除了干部与群众之间的信息不对称，对村干部履职和权力行使进行了有效的制度化规范。
    36条权力清单的内容和效果
    宁海县深入贯彻落实依法治国的要求，结合党的群众路线教育实践活动，制订了村级组织和村干部权力清单——《宁海县村务工作权力清单三十六条》（下称“36条”），着力编织关住村级“小微权力”的笼子，给基层干部群众带来了“为民、务实、清廉”的新风。提出以加强农村“小微权力”监督为重点，以提高村民自治水平为核心，以优化服务群众机制为落脚点，进一步明确村级组织和村干部职责权限，理清“小微权力”清单，建立规范运作流程，强化过程监管控制，完善配套制度机制，构建决策权、执行权、监督权相互制约相互协调的权力运行体系，全面提升农村基层党风廉政建设水平，为农村经济社会发展提供有力保障。明确提出了在改革过程中的四项基本原则：1.坚持村民自治原则。2.坚持依法管理原则。3.坚持便民利民原则。4.坚持标本兼治原则。既要整合各种监督力量，坚决查处违规违纪案件，又要加强制度建设，着力铲除滋生腐败的土壤，有效预防腐败。
    （一）主要做法
    （1）厘清村干部权力边界，建立小微权力清单。深入农村基层第一线，广泛听取干部群众意见建议，收集和汇总了村级组织和村干部权力事项60余项，其中涉及村级集体管理40余项，便民服务20余项。会同组织、农林、民政、国土、计生等20余个涉农职能部门和强农惠民单位，专题研究村级组织和村干部权力事项，本着简政放权、便民利民的原则，梳理出村级事务权力清单，固化了村干部在村级重大事项决策、项目招投标管理、资产资源处置等集体管理事务19条，村民宅基地审批、计划生育审核、困难补助申请、土地征用款分配以及村民使用村级印章等便民服务事项17条，基本实现了村级组织和村干部行使村务权力内容的全覆盖。
    （2）制定权力运行规范流程，编织“小微权力”的笼子。编制村干部各项权力运行的工作规范和流程，切实将小微权力装进“笼子”。切实做到每项村务工作的事项名称、具体实施的责任主体、权力事项的来由依据、权力运行的操作流程、运行过程的公开公示、违反规定的追究办法等“六个”明确。并将村级组织、村干部和村文书等权力主体的岗位职责，涵盖事项流程图45张，整理附属中央、省市县各级文件依据28项，编制形成《农村小微权力操作手册》。确保农村小微权力运行“一切工作有程序、一切程序有控制、一切控制有规范、一切规范有依据”，避免了权力暗箱操作、村干部说了算的弊端。如在办理便民服务事项时，群众一看流程图就知道所办事项的具体步骤，而且享有一次性告知、限时答复、按时办结等权利。村干部享有审核权的同时也承担服务职责，切实防范村干部推诿扯皮、故意发难、吃拿卡要等现象的发生。
    （3）强化关键环节监督管理，实行干部违规问责。充分考虑农村实际和村干部工作状况，研究制订了《宁海县农村干部违反廉洁履行职责若干规定责任追究办法草案》、《宁海县农村集体三资和财务管理责任追究办法》、《宁海县村干部辞职承诺实施办法》等制度，详细界定了村干部违反工作纪律、民主决策、民主管理、民主监督以及移风易俗等48项责任追究的行为。此外，还细化了责任追究的标准，从警示谈话、责令公开检讨、通报批评、停职检查、责令辞职和免职等组织处理手段，到警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍等党纪处分标准，还配套实施扣发固定报酬、养老保险和绩效考核奖
    （4）推行小微权力公开运作，打造村务阳光工程。梳理出来的36条村务工作的责任人以及运行流程图，全部上墙公布，让群众明白自己要办的事“找谁办、怎么办”，让村干部小微权力的行使公开透明。除坚持农村党务、村务、财务定期公开之外，还决心做到经常性工作定期公开、阶段性工作及时公开、临时性工作随时公开、制度性工作长期公开，其它村级重大事项根据需要同步公开。积极探索网络科技+传统模式的村务公开办法，投资200余万元建成宁海“阳光村务网”和数字电视公开平台，实现农村“三务”、“三资”管理网络、电视渠道公开，让群众通过家里电视或手机等就可查询到村级事务办理情况，真正实现“给群众明白，还干部清白”。
    总体来看，基层治理状况的改善明显，36条权力清单实施以来，对于乡村治理效果已显现：不仅减少了寻租，降低了误解，提高了效率，同时改变了干部作风。2014年以来，全县农村发放权力清单21000余册，组织10480名村干部参加考试，开展全县村干部村务知识竞赛活动，在村远教广场、文化广场反复宣传，并依托网络和数字电视公开，使基层群众全面了解权力清单，让权力在阳光下运行。
    小微权力清单政策取得了一系列的成绩，包括如下几个方面：首先，农村干部用权更加规范，让群众明白，还干部清白。村干部的权力边界以及运作过程得到了进一步理清。避免了群众对村干部无端猜疑和误解，增进了农村干群之间的感情。据县信访局统计，3月份以来共接待群众来访74批121人次，比去年同期减少30%。今年全县农村28530名困难党员和困难群众、8410名低保户对象都按要求申报审核、全程公示，至今没有接到1例投拆。严格问责，力促农村干部廉洁履职。权力清单就像“交通法则”一样，对村干部履行职权进行严格规范，村干部的权力被约束在一定的操作空间里，很难再走暗箱操作的老路、谋取私利的歪路。据宁海县纪委统计，“权力清单”实施8个月以来，宁海反映村干部廉洁自律问题的初信初访案件下降8成。今年以来，全县已纠正违规办理村务行为64件，对村干部警示谈话46人，通报批评25人，党纪立案及处理16人，移交检察机关2人，起到了良好的警示教育效果。
    其次，基层群众办事更加便捷。群众减少跑腿，干部勤快跑腿。充分考虑农村实际情况的权力清单大幅精简操作环节——除了村庄规划等重大事项，其他流程都控制在五步左右，极大地提高了村民办事效率。根据流程图，只要按照权力规范一次性提供相关资料，剩下的都是村干部的事。这增强了村干部的服务意识，提高了权力运行的规范性。
    再次，干群矛盾降低，上访事件减少，有利于村治的稳定与和谐。权力清单通过让农村小微权力在制度笼子里规范运行，扎实推进了农村基层民主治理的规范化、高效化、系统化运行。有效优化了干群关系，提升了农村基层组织建设和农村治理水平。让干部受到教育，让群众得到实惠。
    案例分析和制度创新价值：治理规则改变和乡村治理现代化
    民主的本质是对于权力暴政的制衡，暴政与否的标准不在于人数，而在于“不容分说的强制性”和专断行使权力。其本质并不是追求形式化的民主最大化，而要求的是权利保障最大化，公共利益最大化，制衡的最大化。选举民主只是制衡权力暴政的一种方式，但是它也只能三年才行使一次，对于选举民主的认识也不能矫枉过正，没有选举确实不能说它就是一个真正的民主制度，但也并不意味着有了选举制度就一定是实现了民主。民主政治的真正含义在于它打破了传统的垄断专制政治的“赢家通吃”的政治规则，强调了权力制衡对于社会共处和促进利益均衡的作用。充分、有效的对话和权力行使的过程民主是现代政治的要旨。现代民主制度规则并不仅在于统计上的“以多胜少”，还在于对于基本权利的尊重和底线自由的保障。它保证了对于利益冲突各方自身利益的尊重和保护，使各方利益都能沾点光，从而缓和了政治冲突和社会矛盾。
    “法定职责必须为、法无授权不可为”。十八届四中全会将依法治国作为治理现代化的核心。浙江宁海县村级权力36条权力清单改革试验正是在国家治理现代化转型，政府职能转变，反腐制度化建设这一宏观背景下，在群众路线和依法治国依法行政的政策指导下展开的一个地方乡村治理改革与治理现代化的探索与尝试。宁海村级权力36条权力清单的改革，贯彻落实“转职能、转方式、转作风”要求，突出监督方式的转变，更加注重源头预防和制度建设，紧紧抓住了村干部这一权力主体，抓住了规范村干部权力运行这一核心，梳理了村级组织和村干部权力事项，细化了小微权力的运行程序，做到了“定位准确、边界清晰”，找准了监督的关键点和着力点，使权力监督真正起到了标本兼治的作用。研究表明，村级权力清单打开了权力运行的暗箱，通过运行过程的程序信息透明、公开和可问责，实现了让权力在阳光下运行和把权力关在笼子里，消除了对政策信息的垄断和村民民主参与的制度性障碍，在制度上落实和保障了村民民主选举后的民主决策、民主监督和民主管理的参政议政民主权利，限制了村级权力行使中的专权、乱权，避免了权力寻租、以权谋私和政策的选择性执行，实现了从选举民主到治理民主的制度转变，为广大村民基层群众提供了参政议政监政的民主化渠道和手段。通过规范权力、确权、限权，为基层治理找到了一条依法治村和可操作民主的方法途径。化解和缓解了干群矛盾冲突，扭转了社会风气，抑制了基层村干部的腐败，为村干部的廉洁自律提供了“不能贪，不敢贪”的制度性保障。彻底消除了基层腐败的制度空间和土壤，改变了基层政治生态结构，有效地改变了基层治理的政治生态和传统人治的政治文化，扭转传统的官民关系观念与文化，实现了治理规则的民主转型。宁海村级小微权力清单的探索和实践是制度反腐的制度改革与创新，是实现依法治国的村级样本,它对于实现基层治理现代化具有十分重要的典范性的价值和意义。
    浙江宁海县的村级治理改革实践虽然才刚刚起步，其效果还未完全显现，其长期制度效果还有待进一步跟踪观察，同时也存在着运行成本、基层干部待遇和相关配套改革等一系列问题和障碍，但已呈现出十分可喜的深层次变化，这种改变是基于制度规则的内在改变，其从制度规则上彻底改变了原有的传统政治生态和政治文化，消解权力寻租空间和腐败土壤。村级权力清单改革实践对于治理和改革当前村级治理结构和制度，完善村民自治制度和基层治理与政策衔接，具有很强的示范性和可复制性，是实现依法治村和基层治理现代化的一个可贵探索与实践。
    36条权力清单的最大作用不仅在于限制了村干部的权力，还在于打消了村民参与公共生活和参政议政的制度性障碍。为村民参与社区公共生活铺平了道路，打开了他们参与社区公共生活的制度空间和渠道。但民主绝对不是一蹴而就的，民主也并不仅仅就是“权利意识”，还需要与之相配套的 “责任意识”。只强调了“权利意识”，而没有 “责任意识”，只是学会了民主精神的“皮毛”。伴随着权力清单对于村干部专断权力的消解，权力的下沉和分散化，村民代表在村庄决策中的地位和角色日益明显而突出，需要进一步促进村民代表本身的公民意识和责任意识。与此同时，伴随着社区村庄绝对公共权威的降低，也要求村民建立相应的法律意识和规则意识，对于公共利益和规则的服从意识与共同体责任意识。基层民主实践仍然是一个极为困难、曲折和漫长的过程。但改革永远不是一蹴而就和一劳永逸的，村级权力清单改革迈出了基层治理现代化改革的第一步，还需要在实践中不断改革、完善和发展。农村基层治理现代化仍然十分艰巨，任重道远。我们对此应有一个客观的认识和积极的态度，只有不断地通过各种制度性建设来完善和推进基层民主实践，才能实现立足于中国本土的具有中国特色民主化道路和方式，完成历史赋予我们时代发展的责任。
    （本文为作者执笔完成的“浙江宁海小微权力清单课题”研究成果的一部分，冯兴元、毛寿龙为课题总负责人，李人庆为课题执行负责人。本文也是中国社科院农发所“农村组织“创新成果之一。在文章形成和讨论过程中，课题组成员提供了有价值的参考意见和建议，中国人民大学公共行政管理学院的博士生李锐、蔡长昆、李翠英、硕士生武靖国参与了课题的调查，撰写相关的案例报告。王庆庆对访谈录音进行了整理。宁海县委、县政府和县纪委，应培杰、李贵军、葛知宙、黄晓及宁海各部门、乡镇、村庄、村民等对于课题调查给予了巨大的支持和配合，一并致以诚挚谢意！本文仅为个人观点，文责自负）
                              
    文章出处：中国发展与观察