党国英：农村综合改革的任务与意义

    2006年我国在全国范围内取消了农业税，标志着我国农村改革进入一个新的历史时期。新时期的任务是全面推进以乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制等三项改革为主要内容的农村综合改革。
    一、农村综合配套改革的首要任务是乡镇机构改革
    以撤乡并镇、简化机构和调整职能为特点的乡镇机构改革工作实际上在改革开放之初已经开始，近年在农村税费改革的影响下速度有所加快。农业税取消以后，地方财政特别是乡镇财政困难的问题开始显现。实施撤乡并镇并村工作所产生的影响和结果可以归结为以下四个方面。一是撤乡并镇并村过程中，各地同时进行乡镇机构改革，减少了管理机构的数量和干部职数。二是并村过程中有可能置换出土地，实现土地资源的节约。三是撤乡并镇并村增加了居民居住的集中度，提高了基础设施利用的效益，有利于改善生态环境。农民居住集中度提高以后，一些现代基础设施的建设和利用效率可以提高，上下水、道路和能源供应可以按现代方式提供，农民的生活质量可以提高。四是撤乡并镇并村有可能加快中国农村的城市化步伐。
    经过多年的撤乡并镇工作，我国农村已经大量存在4至5万人口规模的镇，这些镇在西方国家实际上被看作城市。只要经济发展到一定程度，基础设施达到一定水平，这些镇在本来的意义上也已经变成城市。只要我们调整城市标准，允许建立“县管市”的体制，我国的城市化率在统计概念上会有显著提高。
    二、农村义务教育改革是减轻乡镇财政负担的关键
    我国农村义务教育“普及”问题已经取得了很大成绩，但义务教育的财政负担问题一直没有得到很好解决。农村义务教育的难点是经费问题，而经费问题的要害是公共财政资源的分配问题。全社会对农村义务教育的诟病集中在下列四个方面：一是教育资源配置严重不公平；二是贫困地区的学生交纳学费困难；三是贫困地区教师工资不易保证，办公经费和校舍维护经费严重不足；四是城市外来工子女义务教育问题突出，接纳外来工子女的民办学校办学质量参差不齐，经费来源困难。所有这些问题都可以归结为体制问题，而体制又包括两个方面，一是农村教育经费的总量不足，二是中央财政与地方财政在承担经费方面责任不清。
    落实农村义务教育经费保障机制是保障农村教育改革成功的关键。根据“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，按照“两年实现、三年巩固”的目标，农村义务教育将全面纳入公共财政保障范围。根据国务院的部署，农村义务教育经费保障机制改革的主要内容有四项：一是全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费；二是提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平；三是建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造投入长效机制；四是巩固和完善农村中小学教师工资经费保障机制。预计“十一五”规划期间，中央财政和地方财政将分别累计新增投入1258亿元和924亿元。
    加强农村师资队伍建设是发展农村义务教育的重要举措。“十一五”规划期间，国家将实施中西部农村教师培训计划，让中西部地区50％的农村教师得到一次专业培训。培养农村师资队伍的其他措施包括推进教师对口支援，加强城市教师服务农村学校工作；继续实施大学生志愿服务西部计划，引导大学毕业生到农村基层学校任教；县级政府把好教师资格准入关口，提高农村教师学历水平等。
    三、县乡财政体制改革为农村长期繁荣发展增添活力
    县乡财政体制改革是农村综合配套改革的一个难点。目前，县乡财政体制运转的主要问题是，乡村债务负担严重；财政供养人员过多；分税制下，地方（省、地市级）对困难县的财政转移支付力度不够。县乡财政问题的要害是强加给农民一个大规模的公共品的供应，远远超过了农民的支付能力。更重要的是，公共品供应效率低下。真正使农民受惠的主要是政府的教育支出和部分财政支农支出。
    中央政府制定的缓解县乡财政困难的总方针是“明确责任，综合治理，激励约束，分类指导”。2005年9月，财政部制定并颁发了《缓解县乡财政困难工作绩效评价暂行办法》。从2005年开始，财政部开始实行“三奖一补”政策，力争用三年左右的时间，缓解县乡财政困难。财政部计划采取一系列措施，帮助县乡摆脱财政困难。中央和省财政今后将把新增的财政税收收入和新增的转移支付资金重点支持困难的县乡。中央政府还决定尽快建立制止发生新的乡村债务的有效机制，探索逐步化解旧债的具体办法；进一步完善“一事一议”制度，引导农民开展自己直接受益的基础设施建设和发展公益事业。2005年中央提出的“管理民主”是建设社会主义新农村的目标之一，也有利于缓解县乡财政困难。从长远看，解决县乡财政体制困难要抓好两方面的工作。一是要完善省以下的“分税制”改革，在明确乡级政府的事权的同时，给予其财权，使乡镇一级财政运行法制化。二是开掘农村社会自身的活力，推动民间组织和农民合作社在农村公共品供应中的作用。
    文章出处：中国社会科学院院报