党国英：城乡土地资源管理的大局观

    这几年我就农村土地管理问题做过一些调查，感觉农村土地整理的确是非常必要的。目前，我国城乡土地资源利用的形势，可叫做“一少三多”，其中包含了一些问题。在更广大的视角考虑土地整治，有利于解决问题。
    一少就是耕地少。三多，一是村庄占地多；二是城市建设用地多，这个可能是有争议的；三是山区的废弃地多。我想对此分别做一个说明。
    关于“耕地少”。单就粮食生产的需求来讲，我们的耕地好像不少；我们过去的粮食生产有波动，但这与农产品价格的关系大，而与耕地面积总量关系不很大；或者说与播种面积关系大，但与总的耕地资源关系不大。
    和30年前相比，我们耕地面积少了，而粮食产量是增加的。但不能由此认为我们的耕地足够用，保护耕地不需要。从可持续发展的要求来说，我们的耕地还是太少。环境支撑力决定了我们的耕地远不够用。如果我们的耕地足够用，今年这样的水灾就不要害怕，我们可以把一些地方固定为淹没区、行洪区，不种庄稼。如果耕地多，我们还可以学习美国的做法，它的一些州把河道两边的地干脆由政府收购，水多了就把它淹掉，水少了也不去种。因为我们的耕地少，所以我们要高投入，包括大量使用化肥、农药；我们还要围湖造田，要填海，要毁林。所以我们的耕地是不够的，这个一定要清楚，这是我们的环境决定的。我们为全国人民的吃饭保障，付出了很大代价。就每斤粮食附加的政府支出来说，我们比欧盟少不了多少，而欧盟早已停止增加，我们还在增加。耕地不足，严重制约国家经济的长远发展。所以，中央政府确定的保护耕地的基本国策是完全正确的。
    关于“村庄建设用地多”。我这几年走了很多省，很多村庄，了解到了一些情况。我在华北平原某村做过细致调查，发现这个村庄的闲置土地，包括村庄的废弃地，加上农民的闲置住宅，在30%左右。那些没有闲置的建设用地，也有一个利用不够的问题。从山东德州和江苏镇江两个地方搞迁村并居来看，迁移村庄以后，把新的居民点占地扣掉，增加的耕地是原有耕地的10%以上。我们现在大概有8亿多亩的可灌溉的平地，仅仅这些地增加10%就不得了。当然，把这些地真正利用起来，还需要一个过程。
    关于“城市建设用地多”。这个说法是有争议的。听地方政府讲，城市建设用地永远不够用。按我们的调查，加上一些数字对比，我们不认为城市建设用地是不够的，至少大部分地区目前是这样。上海浦西，在60年前，1平方公里大概是5万多人；现在的浦东地区大概是1万人左右。还有一个数据，如果拿现在我国和日本相应发展时期相比，我们增加一个GDP的百分点，新增的占地面积是日本的8倍左右，可见我们城市建设用地利用率非常低，城市的地不是少，是多。我发现一件有意思的事情，总体上，西部城市建城区的人口密度反倒要比东部高，而东部喊得最凶的就是他们的城市用地不够。我的判断还是城市建设用地不是少，而是多，是利用率低的问题。
    关于“山区闲置土地多”。一是因为人口大量迁出，村庄占地相对多了，二是山区耕地在市场关系作用下，会逐渐退出农业。我们在山区看到，有些山区的基本农田也不种，不是农民有意撂荒，而是各种因素综合作用，农民不得已撂荒。山区种地，综合成本高，农民就不种了。山区村庄的农宅废弃得更厉害。我这两年在山区调查发现，山里农民的收入不低，有的甚至高过了平原地区。但如果去问农民，他将来的选择是什么，他说他还要离开，为什么呢？他说现在我的收入高，因为山里面的资源多，钱用不了，但下辈子的年轻人不愿意住在山里。女孩子一离开山区，死活不回家了，所以男孩子找老婆就找不到了。山里的农民在山下买房子、盖房子，遗憾的是山下规划不好，但对山里的农民来说，已经和过去有很大不同了。
    针对“一少三多”，国土资源的综合利用、规划监管，需要在更大的范围和更高的层次展开。总的来看，“三多”的问题解决了，“一少”的问题也就解决了，至少缓解了。我想分别谈谈“三多”问题的解决路径。
    解决村庄建设用地浪费问题。解决村庄占地多的问题，我在总体上赞成地方政府的主要做法，但同时认为解决这方面的问题需要中央政府严格规范。各地的主要做法就是迁村并居。对旧村庄的整治，的确增加了耕地，也缓解了地方政府所谓“建设用地不足”的矛盾，而且农民的居住质量也有提高。好处很明显。山东德州通过迁村并居工作，有关村庄的耕地增加了10%以上。江苏镇江做类似工作也有明显成绩。我之所以肯定地方政府所推动的这项工作，还因为旧村庄改造有很大局限性。改造旧村庄，政府投资将非常巨大，而且后续的维护成本极高，即使如此，仍然做不到“城乡基本公共服务均等化”。
    但是，目前迁村并居有两个突出问题需要关注。
    第一，要不要把农民一鞭子全都赶到新的集中居住区？我看不必要。我甚至认为这种做法是错误的。最近我在一个地方调查，当地政府把很多村庄合并为一个新区，但事实是当地农民已经绝大部分脱离了农业，而真正务农的外来农民，他们居住在地头的窝棚里。连当地的农民也告诉我，如果不脱离农业，就不适合集中居住。近几年，我一再讲我的观点：真正务农的专业农民不适合集中居住，但地方同志多不赞成我的意见。难道一个发达的地方把自己的农业交给了外地人，让他们住在窝棚里，就说自己实现了城乡一体化？这个问题该引起各级决策者的重视了。
    第二，盖几栋楼房就是“农村城市化”？我看不是。一些地方同志对我说：教授，你担心的那个问题不存在，我们在楼下搞了一圈农机大院，每家都有存放农机的库房。如果我们的新兴小城市就是这个样子，我看没有吸引力。到处分散地搞这种集中居住小区，最终还是浪费，过若干年就可能会被遗弃。
    这两个问题一定要解决。我主张脱离农业的农民一定要居住在合乎标准的集中居住区，一定要建造一个小城市。哪怕慢一点，不要“大跃进”、瞎凑合。城市要像城市，农村要像农村。政府一定要有中长期规划。脱离农业的需要而搬家的农民，我们赞成他搬，但一定要搬到符合标准的新兴住宅区，哪怕慢一些，不要太急。留一些真正的农民不要搬，就在村庄留上一些条件好的房子不拆。我相信地方政府是有办法解决这个问题的，不影响整体上的迁村并居。
    解决城市建设用地节约问题。城市经济有很大的土地资源挖掘潜力。地方政府在这方面想了一些办法，其中广东佛山等地的做法有代表性。他们劝说一些占地面积大、GDP密度相对低的企业搬家，然后把投资强度高的企业引进来，提高了土地利用率。动员企业搬家，要有一定的补偿，否则企业不愿意。总的来看，这个办法是可行的。
    国土资源部对用地指标的严格控制，也有利于各地节约城市建设用地。中央把指标分到省里，省里往往统筹使用指标，不再往下分。省里的做法有弊有利，若规划不好，指标的最终使用就不一定反映建设用地在省以下各地区间土地的稀缺性；但如果有好的规划，省里统筹使用建设用地指标也有明显好处。
    但指标控制终究是行政手段，从长远看，要通过税收杠杆来促进企业和地方节约使用土地。现有税种不足以发挥节约土地的作用，对于以往占用的存量土地，现有税收杠杆几乎没有作用。可以考虑对企业征收财产税。从国外经验看，在企业资产中，设备和厂房因折旧因素，不一定能成为最主要的课税对象，企业过度占用土地则可加重纳税负担。这个税种可以设为地方税，促使地方政府和企业共同节约土地。
    在严格规划管理的前提下，开放开发山区建设用地。山区土地，除大量环保用地(水源地、森林等)外，少量的可供建设的土地和村庄占地应该向房地产企业开放，用来建设高端住宅。按国家统计局的数据，我国山区现有5000多万套(院)农宅。近年来，山区农民向城市移民的速度加快，空置房有大量增加。粗略估计，在今后较长的时间里，2000多万套(院)出售给市民，或交由房地产公司再开发，可形成巨大的高端建设用地来源。假设我国收入最高的、占人口5%的群体有别墅需求，满足这种需求应借助山区土地资源。在平原地区，应坚决停止建造别墅和其他密度过低的住宅区。
    从农业发展的长远趋势看，山区耕地中的一部分会退出农业，有计划地将其中不便规模化经营的土地改做建设用地，不会影响农业生产。平原地区少建一套别墅，山区可建两套，土地增减相抵，粮食产量可以不减少。这个账目应该能算清楚。
    从国外土地规划管理的经验看，政府完全能够防止私人在山区大量圈地建庄园。在英国，政府允许私人有较多的土地，但他们用立法来限制土地的使用方式，就是说你可以占的地比较大，但是你的房前屋后的私密空间要有限制，其他土地必须向公众开放。在开放的土地上，林木归私人，但要允许别人到你所有的地里面去休息、游玩。
    只要以上“三多”问题能解决好，农地保护也就容易了。
    题记：文章出自一个座谈会的发言速记。南方都市报分2次刊载，标题有变化。