高伟：积极发展农业保险的建议(1月29日)

    农业保险是分散和降低农业风险的重要途径之一，也是农业支持保护体系的重要组成部分。2004年新一轮农业保险试点以来，我国农业保险的规模虽有所扩大，但还不能满足新农村建设的需要，存在的主要问题是：定位不清，缺乏总体规划，立法工作滞后；财政税收政策支持力度小；供求结构失衡，农民的购买力较低；赔付率居高不下；缺乏有效的保险手段和风险分散机制等。建立和完善我国农业保险事业是一个长期而复杂的系统工程，不可能一蹴而就，要从我国的实际出发，借鉴其它国家的成功经验，立足当前，兼顾长远，循序渐进，分步实施，稳妥推进。具体建议是：
    推进我国农业保险立法
    我国现行的《保险法》是一部商业保险法，主要是规范和保障商业性保险公司的经营行为，而农业保险中大部分具有政策性。由于无法可依，农业保险中的许多领域都存在着法律真空。政府在农业保险中的主导地位不明确，即便政府积极参与和推动，也缺乏法律依据。要通过立法明确各级政府在农业保险工作中的职能与作用，确立国家的投入和政策保护措施，如：税收优惠、保费补贴等，明确规范农业保险的经营主体、参与主体、受益主体的权利和义务关系。从国内各个省、区、市开展的多种农业保险试点情况来看，各个地方之间差异很大，目前国家立法条件尚不成熟。建议：先由试点地区政府、保险监管部门和农业保险公司根据辖区内的农业保险经营模式，制定相应的农业保险地方性法规。根据地方性法规试点情况，国务院制定农业保险条例，待条件成熟后，再制定农业保险法。在立法过程中，保监会、农业部、财政部、国务院扶贫办、民政部应主动加强政策、资金的协调与沟通。
    加大财政补贴力度
    国内外的实践已经证明：政府补贴是发展农业保险的重要保障。目前，我国财力有限，财政补贴还应坚持基本保障的原则，保险标的应选择关系国计民生的种植业和养殖业，并主要实行保费补贴，可考虑先对大豆、玉米、小麦和水稻四类作物提供保费补贴，保费补贴标准以45%～50％为宜，然后再逐步扩大到棉花、奶牛和生猪等标的。农业保险的保障金额应以立足维持农民基本再生产能力为出发点，保险金额以直接物化成本为依据，保费费率的确定以平均损失率为基础。在保费补贴试点的基础上，再逐步扩大到经营管理费补贴。
    制订税收优惠政策。
    现行税制规定，农业保险免征营业税和印花税，这对促进农业保险的发展起到一定的促进作用，但仅限定在种植业和养殖业。随着产业结构的调整，农业的外延在不断扩大，应根据农村经济社会的发展需要，不断扩大农业保险的服务范围。可考虑在免征种养两业营业税和印花税的同时，免征种养两业的所得税；对其他涉农保险营业税按5％先征，按3％返还，印花税按0．1％先征，按0．05％返还，将返还的税金充实风险基金；企业所得税可以参照外资保险公司15％的税率征收。
    建立再保险机制
    由于农业保险的风险大，区域性强，一旦发生灾害可能会在短时间内给几个县，甚至几个省的保险对象同时造成巨大损失,所以，农业保险的风险分散十分重要。日本等国在开展农业保险时都建立有效的农业风险分散机制，通过再保险或者农业风险基金等形式来分散农业保险经营者的风险，这也是农业保险制度的重要内容。目前，国内对农业保险的再保险还没有相应的政策、措施，商业再保险机构对农业保险的再保险问题非常谨慎。涉农再保险比较困难，购买商业再保险成本非常高，这也是各地在保险试点中遇到的一个普遍性问题。在国家还没有建立巨灾基金，各保险机构实力又不足以独自承担风险的条件下，再保险问题严重制约了农业保险的发展。建议：一、由国家财政投资成立中国农业再保险公司，承担国家农业再保险的职能，分散农业保险分出人的风险。二、国家通过政策鼓励中国再保险集团公司为各家从事农业保险的机构分散风险。三、各保险主体也要探寻与国际再保险企业的合作，将农业风险向更大范围内分散。
    建立巨灾风险基金
    农业生产中洪水、干旱等巨灾风险属于不可保风险，需要国家建立农业巨灾风险基金为农业保险提供政策支持。建议：设立中央级农业巨灾风险基金，主要由中央、地方提供财政支持，积累巨灾风险金，对遭遇巨灾损失的农业保险公司提供一定程度的补偿，并设立专门的巨灾风险基金管理机构。巨灾风险基金的筹集渠道应包括：中央和地方政府财政预算拨款；无大灾年份政策性农业保险保费的结余滚存；国家用来平抑粮食市场价格而储备的风险基金每年按照一定的比例补贴巨灾风险基金；将农业保险各种税赋优惠的一部分充实到基金。
    坚持强制保险与自愿保险相结合
    农业保险的效率与参与率的高低有很大的关系，参与率越高，农户需支付的保费就可能比较低，政府的出资也可保持在合理水平。政府给予保费补贴的办法对于提高参保率并不能起到有效的作用，因为如果完全实行自愿保险，农业保险市场的逆向选择会非常严重，参与率难以提高，会出现低参与率与高保费之间的恶性循环，农业保险市场萎缩和政府财政负担过重的恶果将难以避免。所以，包括日本在内的国外农业保险经验表明，单靠自愿保险是不能吸收足够大量的农户来投保的，必须实行“强制保险与自愿保险相结合”。美国1996年将农业保险和其它救灾政策和优惠金融政策捆绑在一起，不买农作物大灾保险就不能获得其它优惠政策，将实行了几十年的自愿农作物保险变成了有条件的强制保险。借鉴日美经验，我国发展农业保险也要根据业务险种承保对象、承保风险和承保责任的不同，分别采取法定强制和自愿保险的形式。我国可以首先对一些关系国计民生的大宗农产品，如：水稻、小麦、大豆、玉米等粮食作物采取强制保险政策。
    （作者为国务院发展研究中心副研究员）