郑伟：社保改革要把握好两个基本平衡(10月18日)

    中央提出到2020年，构建社会主义和谐社会的目标和主要任务之一是“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立”。实现这个目标，不是一件容易的事，因为社保改革究竟应该怎么走，虽然经过20年的讨论和实践，但仍存在很大争议，仍很不稳定。打个比方，中国的社保改革就像在走平衡木。
    众所周知，走平衡木的关键在于把握平衡，否则就会摇摇晃晃，甚至从平衡木上掉下来。走平衡木需要两个基本的平衡：一是行走者自身的内在平衡（如行走者身体平衡系统的完善）；二是行走者与外界环境的外在平衡（如行走者身体与平衡木之间的协调磨合）。类似的，中国社保改革目前面临的困境，也涉及两个重要的平衡问题：一是如何把握社保制度内部的社会公平与个人权益的平衡；二是如何把握社保制度与外部的经济社会发展的平衡。
    第一个平衡涉及社会保障制度的目标问题。社会保障是一种复杂的制度安排，它同时扮演多种角色。角色之一是“强制储蓄计划”，它进行跨期的收入分配，在一个人的工作期收取社会保障税费，然后在一个人的退休期给付养老金等收益；角色之二是“收入再分配计划”，类似一个税收和转移支付系统，它将高收入者的部分收入转移给低收入者，这种收入转移可能发生在同代之间，也可能发生在代际之间。不同的角色产生了不同的制度目标。比如，收入再分配角色决定了社会保障必须关注“社会公平”（social adequacy），而储蓄角色又决定了社会保障必须关注“个人权益”（individual equity）。社会公平意味着所有参保者都应享有基本的经济保障，个人权益意味着每个参保者领取的社保收益应与他的缴费情况相对应。社会公平和个人权益这两个目标显然存在某种冲突，如何在两者之间保持平衡，是中国社保改革顺利通过平衡木的第一个关键。
    第二个平衡，即社保制度与经济社会发展的平衡。这个平衡在国家宪法中讲得很清楚，2004年宪法修订明确提出“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”，但现实生活中我们的社会保障制度是否同经济社会发展水平相适应了，还是一个值得研究的大问题。20世纪80年代社会保障最初被提出来的时候，是作为国有企业改革的一项配套制度，后来随着实践的发展和认识的提高，社会保障逐渐被放到市场经济体系建设不可或缺的组成部分的位置上，从这个意义上说，把握社保制度与经济社会发展的平衡，尤为重要。当然大家都希望社会保障水平越高越好，但问题是羊毛出在羊身上，支撑高水平社会保障的是高水平的缴费，而超过一定水平的缴费会使企业生产成本太高，从而损害企业竞争力，如果企业竞争力下降，缴费能力降低，那么社会保障水平也必然会随之降低，从而形成一个恶性循环。所以，类似税收中一条著名的“拉弗曲线”（曲线形状呈倒U型，它说的是征税总额在开始随着税率的增加而提高，但到达某一点之后，征税总额反而随税率的增加而降低），社会保障的缴费率在理论上也应该有一个最优点，也就是说，并不是缴费率定得越高，就一定能征缴到越高的社会保障基金，在超过某一个缴费率水平之后，结果可能适得其反。目前，我国社会保险的综合缴费率达到工资总额的40.8%（其中企业负担29.8%，个人负担11%），不论从国际横向比较还是从历史纵向比较看，都明显偏高了。
    2005年12月发布的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（以下简称《决定》）在一定程度上是东北三省试点方案在全国的推广。这一新《决定》更加注重社会公平与个人权益的平衡：社会统筹与个人账户相结合是一种平衡，基础养老金标准引入个人指数化月平均工资，并将其与社会月平均工资相结合作为计发基础，也是一种平衡。
    但问题还是不少。从官方文件看，辽宁社保试点基本是成功的，但辽宁试点方案对全国有多大的借鉴和推广价值，还是一个值得仔细研究的问题。比如，其他省区的社保改革能否得到像辽宁一样的财政补贴？国家和地方财政是否吃得消？个人账户做实之后基金由谁管理？若由各省社保经办机构管理，如何保证基金管理的安全和有效？上海社保基金案不正是强烈凸显了目前我国社保基金管理制度的诸多弊端吗？
    前面提到，走平衡木需要“行走者自身的内在平衡”和“行走者与外界环境的外在平衡”。内在平衡最典型的就是身体平衡系统的完善，如果这个平衡出问题，那么就相当于存在“先天缺陷”；外在平衡最重要的就是行走者身体与平衡木之间的协调磨合，如果这个平衡出问题，那么就说明存在“技术缺陷”。类似的，社保制度内部的社会公平与个人权益的平衡是一种内在平衡，社保制度与经济社会发展的平衡是一种外在平衡。如果内在平衡把握不好，不能达成最广大民众对社会保障的“制度共识”，那么，社保改革的推进将始终摇摇晃晃；如果外在平衡把握不好，社保制度不仅不能为经济社会发展保驾护航，而且会拖累甚至损害经济发展，那么社保改革终究难以成功。
    我们期待中国的社保改革能很好地克服“先天缺陷”和“技术缺陷”，巧妙地把握内在平衡和外在平衡，姿态优美地走过平衡木！