郑伟：“替代市场的政府”与“监管市场的政府”(4月18日)

    4月12日，“北大CCISSR（赛瑟）论坛·2007”在北京大学隆重举行，政产学各界嘉宾代表济济一堂，中国保监会主席吴定富、卫生部副部长王陇德、劳动和社会保障部副部长刘永富从政府的视角，中国人民健康保险公司总裁刘健从业界的视角，北大中国保险与社会保障研究中心主任孙祁祥教授从学术界的视角，围绕“民生保障与和谐社会：保险、社会保障与经济改革的视角”这一主题，分别发表了精彩的演讲。值得注意的是，每位演讲嘉宾在主题演讲中，不约而同地都谈到了政府与市场的关系问题，谈得都十分精彩，不由引发了我对这一问题的进一步思考。
    政府与市场的关系，是经济学中的一个永恒话题，也是事关当前中国民生保障与和谐社会建设的一个关键问题。本文不想重复讨论这一老生常谈的话题，而想谈谈人们在讨论这一话题时可能出现的语境差异问题。据我观察，大家平时在谈发挥政府作用时，往往使用两个具有不同内涵的“政府”概念：一个是“替代市场的政府（market-replacing government）”；另一个是“监管市场的政府（market-regulating government）”。区分这两个概念，对于将问题讨论引向深入，具有重要意义。
    “替代市场的政府”指的是为弥补市场失灵而替代市场来提供公共品的政府；“监管市场的政府”指的是为矫正市场竞争的负外部性而对市场进行监管的政府。这是两个不同的概念。例如，为全体国民提供最基本的养老和医疗保障，使人们免受饥贫病残的困扰，这不是市场所能胜任的，是市场失灵的方面，这恰恰是政府应当有所积极作为的方面，是“替代市场的政府”应当承担责任的领域。再如，对于基本养老和医疗保障之上的公众的差异化的养老和医疗保障需求，就不需“麻烦”政府替代市场来提供产品和服务了，而应完全交给“市场”去做，让市场机制发挥基础的资源配置作用。当然，在这一“市场”中，政府也不是完全无所作为，政府的作用是对市场进行监管，着力避免或减少市场竞争的负外部性，这就是“监管市场的政府”应当承担责任的领域。可见，“替代市场的政府”与“监管市场的政府”有着本质的不同，前者强调政府要替代市场进行资源配置，而后者强调政府只是市场的一个监管者，资源配置的主体仍是市场。
    区分“替代市场的政府”和“监管市场的政府”这两个概念，不是一个文字游戏，它至少在理论上具有三个方面的重要意义。第一，区分这两个概念，有利于构建共同的话语基础。如果不对这两个概念进行区分，则可能造成“形似而神非”的现象，使讨论者缺乏共同的话语基础，而在自我构建的语境中“自圆其说”，这不利于将问题讨论引向深入。第二，区分这两个概念，有利于清晰地界定政府的职责。政府在不同领域有着不同性质的作用需要发挥，如果只是笼统地说要发挥政府作用，则可能模糊政府的具体职责。一方面，可能使本该“监管市场的政府”异化为“替代市场的政府”，即政府越位替代市场；另一方面，可能使本该“替代市场的政府”缺位不作为，未能提供相应的产品和服务。第三，区分这两个概念，有利于更好地发挥市场的作用。对于本该由市场提供产品和服务的，如果政府越位替代市场，则必将造成资源错配和效率低下；同样，对于本该由政府进行市场监管的，如果出现“监管真空”或“监管过度”，则也会造成资源配置的扭曲。
    区分“替代市场的政府”和“监管市场的政府”这两个概念，不仅在理论上具有重要意义，而且对于指导当前经济和社会改革也颇具价值。譬如，以当前社会热点问题之一的医改方案讨论为例，中国医改究竟何去何从，各方意见分歧很大，本文不对具体意见进行评析，只谈一个时常发生的有趣现象。这一现象是，两个“观点不同”的人，谈着谈着可能发现他们其实并没有实质的意见分歧，而两个“观点相同”的人，谈着谈着却可能会发现他们的意见存在本质的不同。比如，都谈“政府主导”，有人可能理解为应由政府来“包揽一切”或“亲自参与游戏”，有人可能理解为应由政府来“制定游戏规则”，前者的政府是“替代市场的政府”或“相对于市场的政府”，而后者的政府是“监管市场的政府”或“市场中的政府”。因此，大家在讨论或争论医改方案中的政府与市场的关系时，不必在“政府主导还是市场主导”这一抽象问题上纠缠不休，而应具体去谈：哪些领域需要由“替代市场的政府”去弥补市场失灵，去替代市场提供医疗保障的公共品？哪些领域需要由“监管市场的政府”去矫正市场竞争的负外部性，去对医疗保障市场进行监管，而不是直接去替代市场？当然，进一步说，在“监管市场的政府”中，还存在政府应当如何以及在多大程度上去对市场进行监管的问题。对这些区分了概念内涵的具体问题进行讨论，将有助于在共同语境的基础上，进一步清晰地界定政府的职责，更好地发挥市场的作用，从而为构建理想的民生保障体系和建设和谐社会作出更大的贡献。
    北大CCISSR（赛瑟）以其超然中立的学术立场，每年一度广邀对重大经济社会问题有深入思考和研究的政产学界各方人士共赴“北大CCISSR（赛瑟）论坛”的大舞台，立言立说，交流思想，启迪智慧。本文关于“替代市场的政府”与“监管市场的政府”的思考，只是作为一位论坛听者的思想小火花中的一朵，将其忠实记录下来，算是对“北大CCISSR（赛瑟）论坛·2007”圆满落幕的一个纪念吧！