竞争中性视角下国有企业三项制度改革的症结与对策

    摘要：行政干预在劳动人事分配领域给国有企业带来了体制劣势与优势。行政干预阻碍劳动投入调整和结构优化，但减员可以得到补贴和政策优惠；行政化的干部制度造成高管缺乏企业家精神且能上不能下，但带来了“人脉优势”，容易得到政府扶持；行政规制使工资调整不能恰当实施和发挥激励作用，但被保护的优越地位为高工资福利提供了充足财源。因此，应从摆正政府与国有企业间关系、厘清国有企业经营活动与界定社会责任、平等对待各类企业和构建国有企业经营活动透明化机制等入手采取对策。
    关键词：竞争中性；三项制度；国有企业改革
    基金项目：国家社会科学基金重大项目“国有企业改革和制度创新研究”（15ZDA026）。
    一、引言
    劳动、人事、分配制度（以下简称三项制度）的改革，是中国国有企业改革的重要内容，迄今政府已出台很多措施来推进这项改革。然而，国有企业三项制度体制机制僵化问题仍未得到根本性解决，存在着人难出、干部难下、激励不到位等问题。因此，深化国有企业三项制度改革，就必须拓展思路去寻找问题症结，进而提出更有针对性的改革措施。
    概观既有文献，大都关注企业内部的管理机制，从制度建立以及实施方法上寻找问题根源和提出改进措施，鲜有将三项制度改革与企业外部环境联系起来进行研究。［1～8］然而，国有企业的改革不单纯是企业管理机制的问题，同时与其所处的外部环境也有着不可分割的关系。［9］这里所说的外部环境，主要指政府的监管体制。而这正是国有企业三项制度改革的问题症结。近些年，关于深化国有企业改革的政策相继出台，都明确指出要建立市场化劳动用工和收入分配机制。然而，如果政府监管体制改革滞后，就会导致国有企业改革乏力和推进困难。因此，以外部环境为切入点探讨国有企业三项制度所存在的问题，不仅具有深化改革的现实意义，也具有拓展国有企业三项制度改革研究的理论意义。
    从国际上看，如何治理国有企业也是一个尚未完全解决的理论问题和实践问题。一些国家和国际组织提出了“竞争中性（competitive neutrality）”的概念，形成了一套规范政府监管行为以维护公平竞争环境的规则体系，即竞争中性原则。［10］这在国际上已成为维护国有企业与非国有企业公平竞争的基本规则。［11～13］近年来，中国经济管理部门表示在今后的改革中，将把竞争中性原则作为参照系之一。^①国内学术界也有观点认为，竞争中性原则对深化国有企业改革有促进作用，［14，15］然而，以竞争中性原则为视角来分析国有企业改革特定领域问题的研究还比较少。
    ① 如，2018年10月25日中国央行行长易纲在2018年G30国际银行业研讨会上表示，“为解决国有经济中存在的结构性问题，我们将加快国内改革和对外开放，加强知识产权保护，并考虑以‘竞争中性’原则对待国有企业。”
    基于以上背景，本文尝试借鉴竞争中性原则来分析国有企业三项制度改革问题，厘清政府监管与国有企业三项制度改革的关系，解析竞争中性原则和国有企业三项制度改革政策取向之间的相关关系，从竞争中性视角梳理国有企业三项制度领域中的体制优势与劣势，尝试提出消除国有企业三项制度领域体制优势与劣势的基本思路。
    二、竞争中性原则与国有企业三项制度改革的逻辑关联
    1.竞争中性原则的主要内容
    竞争中性的概念最早由澳大利亚联邦政府在20世纪90年代提出，后来经济合作发展组织（OECD）吸纳了其观点，把它视作国有企业治理的关键原则，提出了实现竞争中性的指导意见（以下统称竞争中性原则），在成员国内推广实施。^②
    ② 其代表报告是OECD于2012年发布的报告《Competitive Neutrality：Maintaining a Level Playing Field Between Public and Private Business》。本文涉及观点主要基于该报告。
    竞争中性，是指“在经济社会中没有经济主体享受过度的竞争优势或竞争劣势”的状态。［16］这个状态是市场经济发展所不可缺少的条件。在此平等条件下，企业家才有可能客观地判断市场需求和技术进步趋势，决定投资方向和规模，进而带来了社会整体的资源合理配置，为现代市场经济提供了生生不息的动力。
    而竞争中性的状态，往往由于一些国家的政府行政力量的强力介入而部分地遭到破坏。
    鉴于此，一些国家和国际组织开始探讨如何限制政府及国有企业的非市场行为，在各国及国际社会建造更符合市场经济规律的竞争中性状态。所以，竞争中性从实际操作的角度，可以释义为政府不用立法和财政等手段，为国有企业建立优于非国有企业的竞争优势，以营造公平竞争环境。
    根据OECD，竞争中性原则包括八项内容：政府商业活动经营形式合理化、确定直接成本、获得商业回报率、合理考虑公共服务义务、税收中性、监管中性、债务中性与直接补贴、政府采购。［17］
    在政府商业活动经营形式合理化方面，竞争中性原则提出改革国有企业公司化模式，将国家所有权职能和监管职能严格分离，避免政府干预国有企业经营活动，保持国有企业董事会的独立性，用法律形式明确国有企业运作方式。为了使国有企业与非国有企业处于相同环境并以市场化方式运作，应将国有企业的商业活动与非商业活动予以分离，并且建立透明审查和信息公开机制。
    在确定直接成本方面，竞争中性原则指出要评估国有企业的成本结构，区别哪些成本用以支持商业活动，哪些成本用以完成非商业活动。当国有企业承担特殊职责时，要对因此产生的额外成本予以清晰地确认、量化与解释。对国有企业完成特殊职责时所需要的必要成本要予以保障，以避免国有企业在与非国有企业竞争中处于劣势，但是国有企业有义务公开所获得的财政补贴以及特殊职责的执行情况，以防止财政补贴过度、滥用补贴。
    在获得商业回报率方面，竞争中性原则要求国有企业在商业活动中应利用其资本获得与市场水平一致的商业回报率。因为如果不作此要求，国有企业就可以降低利润率并压低价格，在与非国有企业竞争中获得优势。
    在合理考虑公共服务义务方面，竞争中性原则认为当国有企业承担了以公共利益为目标的非商业活动时，应该获得国家援助、补助或担保等的财政补偿，但必须建立合理透明的机制，明确此类活动的目标并恰当计算其成本，国有企业有义务和责任公开信息，向社会公布财政补偿的使用细目。
    在税收中性方面，竞争中性原则强调对国有企业和非国有企业实行相同的税收制度。对于尚没有进行公司化改制的国有企业，虽然不能适用企业法人税制，但也应收取一定的费用代替纳税，避免此类国有企业的无税状态，维持公平的竞争环境。
    在监管中性方面，竞争中性原则要求对公司制国有企业和非国有企业适用相同的监管待遇。政府应该严格区分其对国有企业市场监管者角色和所有者角色，排除为保护国有企业而设立监管豁免或者监管障碍。
    在债务中性和直接补贴方面，竞争中性原则提出国有企业为债务支付的利息应和非国有企业相同，政府不应对国有企业贷款利息提供直接补贴或特惠地降低利率。国有企业贷款应该与非国有企业一样提供担保抵押，政府不应为其作保或特惠地降低抵押条件。
    在政府采购方面，竞争中性原则强调政府采购政策和流程应该是竞争性和非歧视性的，在招投标过程中平等对待国有企业和非国有企业，确保采购政策和流程的透明化，防止政府采购中的腐败行为，如贿赂、回扣等。
    综合以上分析，竞争中性原则的基本思路可以归纳为基本逻辑和基本规则两方面（如图1所示）。基本规则包括四点：第一，摆正政府与国有企业的关系，政府不应干预国有企业的经营活动，国有企业应该按公司法经营。第二，厘清国有企业经营活动类型并界定公共责任。这意味着要合理区分国有企业的商业与非商业活动，正确对待国有企业的特殊性，根据国有企业所承担公共职责合理确定财政补贴。第三，在税收、债务以及产业政策等方面平等对待国有企业与非国有企业，避免因与政府关系给国有企业带来体制优势或劣势。第四，构建国有企业经营活动透明化机制。借助公开透明、量化核查机制来保证竞争中性的落实，避免因公共资金过度或过小补偿而扭曲竞争环境。
    
    图 1竞争中性原则的基本思路
    资料来源：笔者根据OECD发布的《Competitive Neu-trality：Maintaining a Level Playing Field Between Public and Private Business》（2012）的有关内容编制。
    2.国有企业三项制度改革的政策取向
    20世纪90年代初期中国政府为了激励国有企业走向市场经济，提出改革国有企业三项制度，建立干部能上能下、人员能进能出、工资能增能减的机制和相应制度。21世纪初期，政府又制定了深化国有企业三项制度改革的目标，把三项制度改革作为规范现代企业制度建设的必备条件。2015年政府再次把三项制度改革作为深化国有企业改革的重要内容，2016年政府又要求中央企业构建市场化劳动用工和收入分配机制，增强企业活力和竞争力。^③
    ③ 《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》，http://www.xinhuanet.com/politics/2015－09/13/c_1116547305.htm。干部能上能下、员工能进能出、薪酬能增能减———《关于进一步深化中央企业劳动用工和收入分配制度改革的指导意见》解读，http://www.dongfeng.net/index.php?c=content&a=show&id=16593，（2018－02－27）［2019－03－29］。
    综合2015年、2016年政府的国有企业三项制度改革指导意见中可以看出，三项制度改革的目标是实现三项制度的市场化，具体任务包括三方面：加强劳动契约化管理，实现员工能进能出；强化任职条件和考核评价，实现管理人员能上能下；推进收入分配市场化改革，实现收入能增能减。
    为了加强劳动契约化管理、实现员工能进能出，首先要全面推行公开招聘制度，并通过信息披露确保公开招聘的公平、公正。其次，要加强劳动合同管理。打破身份界限，健全以合同管理为核心、以岗位管理为基础的市场化用工制度，强化劳动合同对员工能进能出的作用，并确保劳动合同的依法规范使用。再者，要构建员工正常流动机制。发挥经营自主性，合理调整和优化人力资源。
    为了强化任职条件和考核评价，实现管理人员能上能下。一是要完善以岗位职责和任职条件为核心的管理人员职级体系，明确各层级管理岗位职责和任职条件，合理使用不同层次人才，同时科学精简机构，合理设置机构和提高管理人员配置效率；二是要健全以综合考核评价为基础的管理人员选拔任用机制，严格按照考核评价结果进行职务升降和岗位调整；三是探索推行职业经理人制度，增加国有企业高管人员的市场化选聘比例，并采取契约化管理和市场化退出方式。
    为了推进收入分配市场化改革，实现收入能增能减，首先要完善工资总额预算管理。工资总额的预算管理，是指要将人工成本纳入预算管理，而预算管理的基本原则是收支平衡，也就是要将工资总额控制在盈利水准以下。其次要强化员工薪酬与效益挂钩力度。严格执行以企业效益和个人绩效为依据的薪酬制度。另外还要规范员工福利制度，加强福利项目和补贴费管理，严格清理规范工资外收入。
    综合以上分析，国有企业三项制度改革的基本思路可以概括为基本逻辑和主要措施两方面（如图2所示）。国有企业三项制度改革的逻辑很明确，就是要借助三项制度的市场化改革来提高企业竞争力。市场化在这里也有很确切的含义，如在劳动制度方面指公开化、契约化、流动化的用工机制；在人事制度方面指基于岗位和绩效的干部晋升制度；在分配制度方面指与劳动市场和企业效益相符合的薪酬决定机制。改革的着眼点是企业机制，强调企业自主改革而不是行政改革。
    
    图2 国有企业三项制度改革的基本思路
    注：笔者者根据国务院国资委《关于进一步深化中央企业劳动用工和收入分配制度改革的指导意见》（2016）有关内容编制。
    3.竞争中性原则与国有企业三项制度改革的内在关联
    以上考察显示，竞争中性原则从政府与国有企业的关系着眼，提出了符合市场经济规则的监管体制内容。而国有企业三项制度改革则是从企业经营机制出发，提出了向市场化转型的基本思路。虽然两者的范围有所差别，但从现实和理论两方面看，它们之间具有密切关联（如图3所示）。
    
    图3 竞争中性原则与国有企业三项制度改革的逻辑关联
    首先，竞争中性原则的问题范围涵盖了国有企业三项制度领域。竞争中性原则认为政府监管体制会对企业经营活动产生影响，进而带来相对于非国有企业的体制优势与劣势，扭曲公平竞争环境。而企业经营活动的一个重要内容，就是如何有效获得、利用、调整人力资源以及合理确定人力资源价格，三项制度就是与此密切相关的规则机制。虽然竞争中性原则中没有具体提到国有企业三项制度，但可以说在它的问题范围中已潜在地包含了国有企业三项制度，因此具备了可以拓展应用的前提条件。
    其次，竞争中性原则的基本思路有利于分析国有企业三项制度改革的问题症结。竞争中性原则的基本思路，是纠正政府监管体制带给国有企业的体制优势与劣势，把国有企业与非国有企业放在同一起跑线上，让国有企业的所有经营活动脱离政府依托或约束，进入市场化的经营模式。而国有企业三项制度改革的政策取向也是市场化，是要通过劳动、人事和分配的市场调节来提高国有企业的活力与竞争力，如以公开化、契约化、流动化机制管理用工；以岗位职责和绩效评价为基准、从企业内外部选聘干部；按照企业效益与员工绩效确定工资。可以说中国的改革与竞争中性原则的方向并无大的差异。因此，竞争中性原则的基本思路可以用来分析国有企业三项制度改革问题。特别是在国有企业劳动、人事和分配活动中仍然存在政府行为的背景下，以竞争中性原则的角度来重新审视三项制度中的政府行为，将有助于厘清政府监管体制带来的体制优势与劣势，为寻找三项制度改革中的问题症结提供新的思路。
    再者，竞争中性原则的基本思路为完善国有企业三项制度改革措施提供了参照系。一是可以完善政府监管改革措施，与企业改革形成更为协调的关系。国有企业三项制度改革是企业内部机制与政府监管体制同时改进的系统工程。当前在国有企业三项制度改革中，由于政府监管体制的约束，部分企业陷入了改革停滞的状况。这突出反映了企业改革需要政府改革的配合。竞争中性原则要求政府改进监管方式，用法规和市场化手段代替行政干预。因此，竞争中性原则有利于增强国有企业的经营自主权，消除政府干预带来的体制优势与劣势。而借助竞争中性原则的基本思路来设计改革措施，明确区分政府在三项制度方面的“有所为”与“有所不为”，将会推动国有企业三项制度改革向纵深发展。二是可以完善改革执行机制，以保障改革的真正落实。竞争中性原则主张用公开透明机制来保障竞争中性的实现。对于国有企业三项制度改革而言，公开透明机制也同样重要。公开透明机制的核心，是要明晰国有企业经营活动的性质、成本、收益以及公共资金的支出情况，向社会公开并接受社会监督。如果能做到这一点，就能促使国有企业按照实际需要来安排劳动用工数量、调整人员结构、选聘合适人才和决定工资水平，而不会罔顾成本收益比例失调，以牺牲效率为代价听任冗员存在，在人事中搞任人唯亲，盲目增加工资。同时，公开透明机制也会规范政府行为，政府必须按照国有企业承担的公共利益职责来决定财政补偿，补偿额度恰当与否要交给社会评判，这样就利于消除国有企业的体制优势及劣势，为国有企业三项制度改革的真正落实提供有力保障。
    三、国有企业三项制度领域的体制优势与劣势
    国有企业三项制度改革，至今为止基本上是以政府放权为中心展开的。政府在劳动、人事以及分配方面不断地放权，企业不断地增大这些方面的自主权，形成了现今的国有企业格局。然而，从竞争中性视角看，国有企业三项制度改革仍然不够彻底，具体表现是政府仍可以干预国有企业的劳动、人事、分配活动，使国有企业相对于非国有企业在一些方面具有体制优势，而在另一些方面则具有体制劣势（见表1）。这里的体制优势是指国有企业因为与政府的关系在人力资源的获得、利用、调整、退出以及价格制定等方面较非国有企业具有优势，可以较低成本进行经营活动。体制劣势是指国有企业因为与政府的关系在人力资源的获得、利用、调整、退出以及价格制定等方面较非国有企业具有劣势，必须以较高成本进行经营活动。
    表1 国有企业三项制度领域的体制优势与劣势
    
    1.劳动制度
    在劳动制度方面，总体上看，国有企业在员工招聘方面已经掌握了自主权，可以自行决定招聘的数量及方式方法，并且采取的手段和非国有企业也无大的差异。但在员工解聘方面仍然面临着来自行政、社会等方面的较大压力，员工能进不能出的问题比较突出。国有企业很难自行决定缩减员工规模及缩减方式，但如果不得不减员（比如企业濒临破产、符合国家产能压缩政策范围）时，政府往往又会提供各种支持。这表明国有企业在员工解聘方面既有体制劣势，又有体制优势，是两者并存交织的复杂状态。
    国有企业难以决定缩减规模与缩减方式的原因与行政干预有一定关系。国有企业分散在各城市，很多是当地经济的主要支撑者，对就业有着极大的贡献。如果国有企业实施大规模减员，就会对整个城市的经济发展及就业带来巨大冲击，也会大幅度降低当地行政部门的绩效。所以，各级政府往往会从维护社会稳定出发来要求国有企业为职工提供充分就业岗位，最小程度减少裁员，减轻社会就业压力。［18］如果国有企业不得不减员，则会要求国有企业采取各种手段妥善分流安置职工以保证他们的生计。所以我们在现实中看到国有企业会采取内退、转岗、自愿离职、解除劳动合同等分流安置措施，但内退、转岗这样的做法在非国有企业鲜有。虽然在政府文件中明文规定企业有权按照法律和企业规章解除劳动合同、辞退、开除职工，尽管相关配套的法律实施条例、社会保障体系也建立起来，解雇员工的权益原则上可以保证，但在现实中要真正落实这个权益还是比较困难。由于国有企业缩减员工规模仍受行政约束，使得应当缩小经营规模时的减员措施不能及时、充分实施，影响了企业基于市场形势的恰当决策，对企业人员调整和结构优化构成了障碍。从竞争中性角度看，这可以说是国有企业面临的一个体制劣势。
    虽然一般情况下国有企业较非国有企业解聘员工的成本较高，但政府往往会出手支持，补偿相关支出。［19］近年来，国家为了支持钢铁、煤炭行业去产能拨付了1000亿去产能专项奖补资金。根据规定，奖补资金分为两部分，分别支持地方政府和中央企业，前者通过专项转移支付拨付，后者通过国有资本经营预算拨付。^④资金用途主要涉及职工的养老和医疗保险费、补偿金、所拖欠工资等。资金重点用于国有企业职工分流安置，也可以统筹用于符合条件的非国有企业职工分流安置。钢铁行业中既有国有企业，又有非国有企业。但从文件可知国有企业较非国有企业可以享受到更多的政策优惠。有研究显示，武钢在优化人力资源过程中各级政府部门都给予了大力支持，如湖北省政府阶段性减少2%的社保费率；湖北省人社厅将去产能钢铁、煤炭企业稳岗补贴支付比例从50%提高至70%；武汉市提供3万多个就业岗位，组织3场大型招聘会，发动武汉市企业对口帮扶；鄂州市给鄂钢提供公益性岗位，给予每人750元/月的政府补贴，此外武钢还享受了中央去产能补贴、国家僵尸企业补贴。［20］因为政府支持可以降低国有企业的减员成本，减轻国有企业的减员负担，所以国有企业往往能够顺利完成减员计划，其职工的安置待遇一般也比非国有企业好。这可以说是国有企业具有的一个体制优势。
    ④ 财政部：《关于加强工业企业结构调整专项奖补资金使用管理的通知》，http://www.mof.gov.cn/gp/xxgkml/jjjss/201606/t20160614_2512205.html?fly-arg=1&amp；Flyarg=2。
    2.人事制度
    在人事制度方面，国有企业在中层及以下管理人员级别已经建立起了以人岗匹配、竞争上岗、绩效考核为基础的干部选拔任用制度，可以根据需要独立选拔任用中层及以下管理人员，受上级部门的干预较少，但在高管人员的选拔任用方面，政府管得还较多，可以说行政化色彩较浓，市场化成分较少。因为国有企业本身具有行政级别，所以国有企业的高管人员也相应地有行政级别，必须按照干部管理权限由上级行政部门来任命管理。一般来讲，国有企业的正职领导人，包括党委书记、董事长、总经理由各级组织部门任命管理，副职领导人由各级国资委任命管理，国有企业领导人因此也分为正部级、副部级、正厅级、副厅级、正处级、副处级等级别。这样的选拔任用制度从国家监控角度来看是有其合理性的，但从竞争中性角度来看却不够合理，因为它给国有企业既带来体制优势，也带来体制劣势。
    “人脉关系”是最突出的体制优势。因为国有企业高管人员同时有行政级别，所以比非国有企业经营者多了进入仕途的途径。相反，非国有企业家无论业绩如何优秀，都基本不可能从体制外直接转为体制内的政府官员，最多只能取得各级人大代表、政协委员等象征地位的“政治身份”。［21］国有企业与政府之间的紧密关系使得国有企业更容易收集到政策信息，在经营过程中更容易获得政府扶持，如更迅速更准确地捕捉政策方向，从而做出更准确的决策，更多地受到政府关注而获得政府的融资机会。［22］有研究显示，非国有企业家的政府官员背景（如聘请在政府部门任职的官员担任企业高管）可以帮助其获得更多银行贷款，但人大代表和政协委员的政治身份的影响并不显著，［23］从中可见政府官员的身份的重量。
    另一方面，行政化的干部选拔任用制度又给国有企业带来了企业家精神欠缺的体制劣势。政府对国有企业高管人员采取行政晋升激励，即使企业业绩差的人也只是异地换位，鲜有降级或取消行政级别的事例。这就造成国有企业高管人员往往只能上不能下。国有企业高管人员的任职时间、任职单位因政府需要而定，流动较频繁。政府这样的做法，导致国有企业高管人员可能会把行政晋升而非企业发展作为自己的追求，在一定程度上减弱了国有企业高管人员的拼搏动力，难以专注企业经营，从而影响企业的长远发展。只有让国有企业高管人员像非国有企业家那样有压力、有激励，才能产生一批具有敏锐洞察力和创新精神的企业家，为国民经济的健康发展奠定人力资源基础。
    3.分配制度
    在分配制度方面，国有企业与非国有企业相比，也是既有体制优势又有体制劣势。从体制优势看，与大多数非国有企业相比，国有企业雇用稳定、工资待遇高，对求职者有着较强的吸引力，在劳动力市场上有着超过非国有企业的优势。这是因为国有企业大都处于垄断行业，可以排他性地占有资源和市场，以较低成本简单获利，为工资福利分配提供充裕的财源。并且国有企业很少减员，即便减员，员工也可以获得高于市场水平的补偿。这使得国有企业在获取人力资源方面处于优势。前些年由于规则不明晰、监管不到位、公司治理不完善，国有企业高管人员自定薪酬、薪酬过高、与经营效益脱节的现象比较突出，近年来国家实施限薪政策，才使国有企业高管人员的高薪状况得到了控制。这反映出国有企业在高管人员薪酬上的优势也是存在的。［24～26］。
    同时，国有企业的工资调整受政府规制，不能灵活应对市场变化。现在政府对国有企业工资总额采取工资总额预算监管的方式，明确了工资总额的上限和上涨幅度，即工资上涨幅度不能超过劳动生产率的上涨幅度、不能超过经济效益的上涨幅度。尽管这种方法有其合理之处，但它限制了企业利用薪酬吸引、刺激人才，使得国有企业工资水平不能随环境变化而灵活变化，特别是一些管理、科研等关键岗位总体上比非国有企业低，难以获取高级人才。另外，国有企业还承担了诸如保证职工就业等社会责任，不能按经营需要减员，工资成本压力无法解除。［27］。而减员是市场经济中企业经营的必然手段，没有了这个手段，就使得国有企业在工资调整方面处于不利的立场。
    四、消除体制优势与劣势的基本思路
    以上分析明确了国有企业三项制度领域中存在的体制优势与劣势。在当前深化国有企业三项制度改革背景下，应该借助竞争中性原则，逐步消除这些体制优势与劣势，以使国有企业成为独立的、自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场主体为目标，以公开透明机制为保障，为企业内部机制改革创造有利外部环境，把改革方案中的市场化内容真正贯彻到国有企业的劳动、人事、分配制度中。要解决各项制度领域的问题，可从以下方面着手。
    劳动制度。首先是约束政府对国有企业经济性减员的干预。强化市场经济体制下依法减员、依法就业的观念，在保障劳动者合法权益的同时，允许国有企业减缩经营规模。而要做到这一点，从根源上必须改革业绩考核方法，适当调整考核指标，减少与国有企业就业、产值等指标的联系程度。其次是明确界定国有企业的社会责任。突出国有资本保值增值责任以及利税实现义务，减轻保障就业以及“尽可能不减员”的责任，让国有企业与非国有企业处于同样的政策环境中，可以按照市场动灵活安排劳动投入的增减，实现员工能进能出。再者是规范政府对国有企业减员活动的财政补贴与政策优惠，缩小国有企业与非国有企业在获得政府支持方面的差距。明确区分国有企业的经营活动类型与性质，根据国有企业承担与公共利益相关的活动合理确定财政补贴与政策优惠，同时促进国有企业建立信息公开制度，向社会公布财政补贴与政策优惠的使用细目，避免因过少补偿而将承担公共服务义务的国有企业置于不利地位，也防止国有企业因其公共服务义务而获得过度补偿从而扭曲市场竞争环境。这里的难点是如何从专业角度来区分经营活动类型和成本，如果不能做到这一点，即使有公开透明的审计机制也没有效果。因此，必须有一支高度专业化的审计队伍，他们经过充分授权对国有企业经营效益与成本进行核算。另外，如果要规范补贴与优惠，最好是放开市场，让其他类型企业参与公共服务的提供。这样就不仅可以保证公共服务的充分提供、降低成本，还可以获得多元化的成本数据，有利于更精准、更合理地确定财政补贴与优惠。
    人事制度。一是尽快完善国有企业高管人员选拔管理制度，逐步取消高管人员的行政级别。加强企业董事会和专业委员会在高管人员选拔任用、绩效考核以及薪酬制定中的作用，通过现代企业制度替代行政化的人事管理方式，激励国有企业高管人员励精图治、兢兢业业地致力于企业发展，在企业经营上实现其社会价值。二是弱化国有企业高管人员的行政身份，推动国有企业高管人员与职业经理人的身份转换，扎根企业和全身心专注企业经营。并且弱化对国有企业高管人员的行政晋升激励，克服因行政经营双通道带来的“人脉优势”，减少政策寻租机会，使国有企业高管人员像非国有企业经营者一样去适应政策环境，通过向政府反映意见等形式来推动政策的改进或新订。三是建立健全职业经理人制度。首先要扩大国有企业高管人员市场化聘任比例。同时要积累理论参考经验和实践经验完善以任期制和经营目标为核心的职业经理人契约化管理制度。至于薪酬，可参照市场及本行业实际情况，由董事会决定。并且，要强化内外审计、增加信息披露力度，重大事项要追责，甚至追究法律责任。
    分配制度。既要加强立法和政府监管，缩小与非国有企业间的收入分配差距，又要减少政府的行政干预，使国有企业可以按照市场规律决定工资分配，提高资源配置效率。一是积极扩大市场竞争范围，使民营资本进入一些至今被国有企业垄断的领域，提高社会整体的资源利用效率，加快技术进步速度，促使国有企业建立健全与劳动力市场相适应、与企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定和工资增长机制，合理决定劳动成本和高级管理人员薪酬。二是加强对国有企业工资分配的精准监管，实行工资总额和水平双调控，要求对劳动报酬和劳动生产率进行行业对标，建立信息公开、决策透明的工资分配机制，减少社会不公平感。对行政任命高管人员以及垄断领域高管人员的收入要继续限高，强化国有企业高管人员薪酬与企业利润联动机制，引进职业经理人奖金第三方托管与追偿制度，对于决策方案经市场证实失当并对企业绩效造成明显损失的，董事会进行追讨已付的奖金和分红。三是逐步减少对国有企业工资分配的行政干预。对工资总额进行分类管理，对处于竞争领域的企业，工资总额完全实行备案制，由企业董事会自主决定。对行政任命和市场选聘经营者实行差异化薪酬制度，行政任命经营者的薪酬参照公务员工资体系并结合企业实际情况由国资委决定，市场选聘经营者的薪酬由企业自主决定。对工资总额实行预算周期管理，让企业有充分的时间进行决策，使工资分配更加符合市场规律和企业经营状况。
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