范恒山：促进区域协调发展需把握的几个重点

    
    
    2021年12月11日，“2021年中国区域经济学会年会暨新时代中国区域高质量发展学术研讨会”在北京以“线上+线下”相结合的形式召开。著名经济学家范恒山教授受邀出席会议并以视频的方式作了《促进区域协调发展需把握的几个重点》的主旨发言。全文如下。
    这些年来，基于对经济规律的深入认识和实践成果的科学总结，促进区域协调发展工作不断增强，成为各级党委、政府最重要的事项之一，也成为了名副其实的“一把手”工程。社会普遍认识到，促进区域协调发展的意义不仅在于缩小不合理的地区差距，而且在于有力推动经济社会持续快速发展。进入新时代，促进区域协调发展是化解我国社会主要矛盾、推动国家高质量发展，促进全面现代化建设进程的重要抓手和关键支撑。
    “十四五”时期是全面建设现代化国家的起步时期，开好局十分关键。“十四五”规划就促进区域协调发展做了具体部署。落实好这些部署，既要有正确的思路，也要有科学的路径。总结以往成功的做法，紧扣当前存在的问题和面临的挑战，利用好国内外调整变化中体现的重大机遇与有利条件，“十四五”期间要在促进区域协调发展方面取得实质性进展，进而促进全面建设现代化平稳展开，应该把握好如下几个重要方面：
    （一）倾力支持“泥沼地区”走出困境、实现重振。过去一些年来地区分化逐步加剧，出现了一批经济发展失速严重的地区，其中包括一些大中城市。这些地区成为了负担沉重、后劲不足、处境困难且难以自拔的“泥沼地区”。其发展现状与自已的过去和别的地区的今天形成鲜明的对照。而下一步的运行前景则受到内部“破窗效应”和社会“马太效应”双重影响。久而久之，就会形成新的地区塌陷，形成地区间的悬差，影响整体经济发展。在这些地方处于进退维谷、不进则退的关口，需要国家鼎力相助、施以援手。“十四五”期间，区域政策应多做一些“雪中送炭”的工作，把支持的重点主要放在这些“泥沼地区”。在精准梳理存在问题、务实制定重振规划的基础上，通过机制强化、人才支持、战略倾斜、政策优惠等的一体联动，促进这些地区营商环境的优化和社会能量的迸发，帮助这些地区走出泥沼，实现振兴跨越，同时遏制地区不合理分化，实现协同共进。
    （二）强化推进共同富裕的机制与政策安排。我国全面建成小康社会、开启了全面建设现代化国家的新征程，也到了“扎实推进共同富裕”的历史阶段。要认识到，贫富分化必然导致社会撕裂、政治极化，任其下去，必然会影响到社会的和谐安定；还要认识到，推进共同富裕，不仅是为了解决相对贫困人群加快脱贫致富的问题，也是为了保障已经富裕起来的人群安居乐业的问题。共同富裕不能杀富济贫，但贫富分化必然导致杀富济贫。促进区域协调发展是扎实推进共同富裕的重要途径，其关键是要解决好重点地区特别是农村、重点领域特别是劳动密集性产业领域、重点人群特别是低收入群体的问题，而核心是完善相关体制机制和政策措施。在体制和机制创新方面，涉及到破除城乡二元结构、保障所有社会成员同等发展机会和平等人生权利、优化收入分配结构等；在政策措施改善方面，涉及到对所有人群实行基本公共服务均等化、强化以工促农和以城带乡的力度、进一步完善财政转移支付制度和金融服务体系、强化社会救助和各种形式的对口支援等。
    （三）高度重视省际交界地区合作联动发展。据摸底，我国省际交界地区共有42片，其所涉及地域宽广、发展潜力巨大，但开发严重不足，总体经济水平不高。导致这种状况的较为普遍的原因是：在省内，由于地处边界或鞭长莫及而容易受到忽视；在省外，由于各自行政隶属关系不同而常常陷入恶性竞争。这些交界地区是一片片“内卷”较重的地区，也是一片片充满希望的土地。如果能全面提升开发水平并实现高质量发展，就能成为推动国家现代化发展的重大能量。其出路在于，实现交界地区各行政板块间的合作联动，一旦实现合作联动，则边缘就变成了中心、冷区变成了热地、封闭变为开放、竞争转为互助，其有百利而无一害。晋陕豫黄河金三角三省四市，蒙晋冀边界的乌大张三市等在合作联动方面都做了有益的尝试，效果明显。“十四五”期间，应把促进省际交界地区合作联动提升到突出重要位置，制定发展规划与操作方案，强化典型示范带动，促进这类地区以互利互惠、共商共建共享为原则展开多种形式的合作，协力推动各界地区高质量发展。
    （四）推动城市群、都市圈增强对周边相对欠发达地区的引领作用。真正意义上的城市群、都市圈是以核心城市为引领，大中小城市和小城镇协调联动、特色化发展的有机结合体，这样的城市群和都市圈因为内部分工合理和各自功能优化，既可以遏制或避免“城市病”的滋生蔓延，又能够有效发挥相互支撑和梯度辐射效应。但现实中，我国大部分城市群和都市圈结构不甚合理、大中小城市与核心城市功能同构性高，故一方面是相互间竞争大于互补，另一方面是能量大的城市对其它城市与地区展现的虹吸效应大于辐射效应。但如果能够有效发挥城市群和都市圈对周边相对欠发达地区的引领、辐射和带动作用，就会大大加快现代化建设的速度，显著提升区域高质量发展水平。“十四五”期间应在完善结构体系、优化功能分工的基础上，推动城市群、都市圈增强示范带动效应。核心城市要带头推进全域软、硬基础设施建设，以优化产业分工为重点主动优化自身与其它城镇的分工，积极搭建辐射示范平台，并切实运用真招实措强化对欠发达地区特别是对农村的帮扶，引领带动全区域实现协调与快速发展。
    （五）注重大区域协同联动与小空间因情制宜的有机结合。一体联动和分类指导，是推进区域协调发展的两种有效手段。“十一五”及其后面的一些年，我们立足于发挥各个地方的比较优势，依照适宜的空间尺度研究制定了一系列重大规划和政策文件，深化区域发展总体战略、细化实化区域政策。这种基于较小空间尺度实施的分类指导，带来了中西部增长速度的显著加快，区域差距整体缩小的卓越成就；十八大之后，区域战略的着力点转向形成沿海、沿江、沿线区域协同联动的经济轴带。这种区域间的一体联动，带来了资源要素在更大范围内的优化配置，也带来了市场机制在更广阔空间的能动作用。针对着区域板块分化加剧、部分地区发展趋缓甚至陷入泥沼困境的情况，“十四五”的区域战略和政策在继续重视推动跨区域跨流域一体联动的同时，应高度重视基于空间较小的特殊地带，出台一些具有操作性的务实举措，以提高区域的针对性和有效性。一般的说，战略覆盖地域范围越宽广，务实操作的难度就越大，不仅会影响到责任主体的工作力度，也容易导致在推进中大而化之。而辅之以缩小区域空间单元的分类指导和因情制宜，就能有效克服这一缺陷，推动困难地区或特殊地带摆脱困境，实现跨越发展。
    （六）实现区域重大战略间的有机衔接、一体协同。过去一些年来，国家相继出台了一系列涉及区域发展的重大战略规划与政策文件，它们所涉及到的重点地区不同，故发展定位与基本需求也有差别；对同一地区来说，还存在着不同时期发布的多个战略指导的状况，即通常所说的具有战略叠加之利。在我国，区域战略对促进区域发展具有特殊功能，其影响宽广、作用巨大，如果相互隔离、各自为战，就会导致各取所需、各行其是，从而因战略差别形成战略分割，又因战略分割加剧区域发展不平衡不协调的状况。因此，对于不同地区来说，有一个不同战略相互衔接协同的问题；而对于同一地区而言，则有一个多种战略融合贯通的问题。这一点过去并没有引起足够的重视，“十四五”时期，应该把推动战略协同融合作为一个重要工作指向。要运用适宜的机制和载体，推动重大战略思路、原则和要求的广泛运用和共同遵守，同时使更多的地区享受多种战略带来的红利，通过战略协同遏制地区不合理差距的形成与扩大，促进区域发展持续实现高水平的协调。
    （七）充分发挥数字技术对区域发展的支撑作用。数字技术是正在蓬勃发展的世界新一轮科技革命的核心成果，是新的产业变革的有力支撑。数字技术不仅能融合形成新型经济或产业形态，而且能改变传统的生产生活与治理方式。可以说，数字技术的功效是波及全方位的。对区域发展而言，数字技术能够有效颠覆传统的时空模式，化解既有地理环境约束，并超越现实发展基础配置资源要素、开展投资经营活动，从而为破解“胡焕庸线”等一类区域困境，推动欠发达地区超常发展、实现凤凰涅槃创造了条件。“十四五”期间，应大力推动数字化发展，特别是支持促进欠发达地区打造高水平的数字基础设施、推动数字技术的全方位渗透或融合，加快发展数字经济，以最大限度的发挥数字技术在促进区域协调发展中的能动作用。
    范恒山，中国区域经济学会顾问，中国区域科学协会名誉会长，国家发改委原副秘书长，中国区域经济50人论坛成员。