肖金成：城市化与人口转移

    
    
    编者按：3月15日，由中国城市百人论坛、中国社会科学院人口与劳动经济研究所主办，中国社会科学院人口与劳动经济研究所承办的中国城市百人论坛2022冬春论坛举办。围绕“城市化与人口流失：挑战与应对”主题展开深度研讨。
    我今天报告的题目是：“城市化与人口转移”。在“城市收缩”的观点甚嚣尘上的时候，我表示强烈地怀疑。我国城市化水平从1978年的17.9%(1.72亿人)提高到2020年的64.72%(9.14亿人)，城市和城镇人口增加7.42亿人，但有人却说相当一部分城市人口规模收缩了，这是真实的吗？我知道他们的观点来自于统计数据，但我国的统计包括人口普查都没有城市的人口数据，有的只是地区的城镇人口数据。每个城市的人口是多少？统计数据是没有的。没有这个数据，怎么得出城市收缩的结论呢？难道是一个城市、一个城市调查出来的吗？我猜测他们用的是地级市的城镇人口统计数据，也可能是市辖区的统计数据，单凭地级市和市辖区的数据得出的城市收缩的结论肯定是错误的。于是，我就让我的博士生花了很大的精力对地州市和市辖区数据计算了一下，果不其然。我今天就给大家提供一些数据，并表明我的观点。
    一、 地州市人口流出情况
    2018年末，我国共有地（地区）州（自治州）市（地级市）322个，其中人口流出的有199个，有186个地级市，12个自治州，1个盟，占全国地州市的比重为61.8%。东部地区46个，中部地区64个，西部地区77个，东北地区12个，分别占比23.12%、32.16%、38.69%、6.03%。流出人口共计10967.86万人——东部地区2652.32万人，中部地区3725万人，西部地区3956.54万人，东北地区634万人，分别占比24.18%、33.96%、36.07%、5.78%。我国农民工总数接近3亿人，跨市流动的一亿多一点，将近三分之二进入本地市的城市和城镇，怎么会造成城市收缩呢？
    我国净流出人口大于100万的地州市有31个，50万-100万的地州市有45个，低于50万的有122个，分别占比15.58%、22.61%和61.31%。可见净流出人口小于50万的地州市数量最多，所以说人口流出并不是很严重。
    我的学生也查阅了“七普”县旗（内蒙古的县称为旗）人口的数据，全国有县旗1480个，户籍人口64049.19万人，常住人口51183.58万人，流出人口12865.61万人，可见县域流出的人口是比较多的。由此可知，县域流出的人口一部分到了地级中心城市，一部分到了省会城市，一部分到了沿海发达地区的城市。一般来说，绝大多数城市的人口规模是扩大的，而不是收缩的。
    我知道有些学者分析了市辖区的数据，确实有一部分市辖区的常住人口是减少的。我让中科院地理所的一名博士后查阅了市辖区的数据。2020年末，我国共有市辖区973个，有效统计数据962个，户籍人口49449万人，常住人口59707万人，流入人口10258万人。有390个市辖区，常住人口小于户籍人口，流出人口3417.1万人。其中184个是2000年以后设立的，流出人口2021.92万人，其中153个整建制撤县设区。我们知道，整县改区，三分之二甚至更多是农村居民，他们离开家乡到外地打工，造成常住人口减少，并非城市居民离开居住的城市转移至外市，即使有也是少量的城市或少量的人。
    二、 地州市人口流出不等于城市收缩
    之所以会形成这种观点，是一些学者把概念混淆了，把中国的“市”混同为“城市”。中国的“市”是行政区概念，不仅包括了城市，还包括广大农村。无论是户籍人口还是常住人口，既包括城市居民，也包括农村居民。很多学者在研究“城市收缩”问题时，采用的是全市域的数据，将农村地区也考虑在内，这实际上混淆了区域的人口变化和城市的人口变化，得出来的结论实际上是区域的人口收缩，而不是城市收缩。学者们一定要搞清楚，我国的地级市、县级市，包括直辖市都不是城市，都是行政区。我很想编一个段子，供大家一乐，又怕大家乐不起来。我国有省级市、副省级市、地级市、副地级市、县级市、副县级市，据说河南还搞了个村级市，挂出了牌子，被民政部强制摘掉了。我一直很纳闷，为什么我国的各级行政区都用一个字来表示，是否是仓颉造字的时候，把汉字造得太少了。但我国古代有很多关于行政区汉字，比如说秦朝有郡，唐朝有州和道，宋朝有府，这些我国为什么不用？市的本来涵义是市场交易的场所，各级政府都叫市确实令人费解，也难怪学者们搞不清楚。我讲一个听来的段子，说有一个学者碰到一个牧羊人，问牧羊人他的羊有多少只，牧羊人说不清楚。学者就说，我给你数清楚，你给我一只羊。牧羊人同意了。于是，学者经过计算说有172只。当学者牵一只羊要走的时候，牧羊人叫住了他，说你肯定算错了，因为你牵的不是羊，而是一条狗。这个段子说的是，学者在研究问题时，不要犯概念性错误。
    从全国范围来看，大多数城市的人口规模都在扩大而不是收缩，因此，可以肯定的是“城市收缩”在中国只是少数地区的现象。因此，我认为，大量城市收缩的观点是站不住脚的。
    城市人口绝对额下降发生在资源枯竭型城市。2002年我所在的单位对资源型城市做过一个调查，进行了大量数据分析，摸清了资源型城市的情况，全国资源型城市共118个，资源枯竭型城市有60多个。资源枯竭型城市确实存在着人口外流的现象。从2007年开始，国家重点推动了资源型城市转型，很多资源型城市转型很成功，有少数几个城市人口外流的问题还很严重。
    城市化的本质就是“农民进城”，工业化的快速推进会吸引农村大量富余劳动力流入城市，导致城市人口增加，农村人口减少。由于区域发展的差异性，城市群、都市圈的核心区与外围区发展程度不一，人口由相对欠发达的外围区流向区域内的核心区，导致外围地区县域人口下降，而中心城市的人口增长较快。
    2003年，我主持研究中国空间结构调整课题，提出未来中国城市化的两大趋势，一是农村地区的人口向城市和城镇转移；二是欠发达地区的农村人口向发达地区的城市和城镇转移。绝大多数的城市人口是增加而不是减少，人口净减少多发生在县域。我认为，欠发达地区的人口向发达地区转移有利于区域协调发展。欠发达地区的人口向发达地区转移，向广东、向浙江、向福建、向江苏、向山东转移。这是我们当时提出的观点，而且我们根据资源环境承载力做了一个分析，认为东部沿海地区恰恰是资源环境承载力比较大的地方，很多西部地区资源环境承载力是不足的，现有人口已经超过其自身的资源环境承载力。人口流动或曰人口转移是正能量，而不是负能量，不要认为人口原地不动最好。现在很多学者认为人口留在农村不动，留在山区不动，才是正常的，一旦流动起来就是不正常的。我认为人口流动是正常的，是有利于区域协调发展的，是有利于可持续发展的，是有利于生态环境保护的。
    三、推进城市化应探索的问题
    我国的城市化水平已超过60%，未来会超过70%甚至80%，有些城市的人口规模还会继续扩大。所以我们对城市建设、城市管理等问题要进行探索。我认为有下列问题要深入探索。
    第一，超大、特大城市不断增加，如何防治“大城市病”问题。现在人都愿意到大城市去，特大城市、超大城市人口不断扩大，会不会出现“大城市病”呢？很多人认为可能会出现“大城市病”，甚至已经发生了比较严重的大城市病，所以，我们要研究，要防治，要采取对策。《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》提出特大城市要瘦身健体，《成渝地区双城经济圈规划纲要》也提出特大城市要瘦身健体的问题，说明这个问题中央已经意识到并开始重视。大城市病如何防治需要进行深入探索。
    第二，区域中心城市的发展问题。我们在地州市统计数据分析中发现，人口流出的199个地州市中有60%的中心城市规模很小。县里的人都到外市外省去了，跨市、跨省转移，是因为中心城市吸引力太小，就业岗位不多，收入不高。如果要减少人口大范围流动的话，就要提高地州市中心城市的吸引力。
    第三，如何有效推进农业转移人口市民化。现在我国有两亿多“农民工”在城市工作，不仅没有户籍，也没有像当地居民享受基本相同的公共服务。虽然中央“三令五申”，但效果不是很明显，这些人年长以后有可能回到农村。我国现在最大的风险就是两亿“农民工”回到农村。一旦他们的收入下降，消费水平下降，生活水平下降，就会造成内需不足，我国就会落入“低水平均衡陷阱”，也叫中等收入陷阱。这是必须要注意的，不要让2亿多农民工再回到农村去。那样的话，会造成产业缺乏劳动力，城市缺乏劳动力，农村的压力也会增大。我们搞乡村振兴的目标是农业强、农民富、农村美，而不是把2亿在城市生活的人再吸引到农村去。
    肖金成，中国区域科学协会副会长，国家发改委国土开发与地区经济研究所原所长 ，中国区域经济50人论坛成员。
    (来源:艾蒿书院《治理现代化研究》2022-03-20)