魏后凯：县城在城镇化建设中承担重要功能

    魏后凯：县城在城镇化建设中承担重要功能
    来源：经济日报2022-07-01
    县城是指县政府所在城镇，习惯上通称为城关镇。从广义上讲，县级市也是县城的一种形式。据《中国统计摘要》数据，截至2021年年底，全国共有县级市394个，县和自治县1418个，二者合计1812个。
    我国县级行政区划较为稳定。作为县政府所在地，县城大多地理位置优越、交通便利、人口相对集中、经济比较发达，是县域政治、经济、文化和交通中心。改革开放以来，随着撤县设市（区）的推进，我国县城数量不断减少，但平均规模快速提升。据《中国城乡建设统计年鉴》数据，2020年全国县城人口（含暂住人口）为15846.39万人，大约占全国城镇人口的17.6％，比2008年最高时的20.9％下降3.3个百分点。近年来县城人口占城镇人口比重出现下降，主要是由于撤县设市（区）导致县城数量不断减少。从县城平均规模看，2020年全国县城平均人口规模为10.6万人，比2001年的5.43万人增长近1倍；平均建成区规模13.96平方公里，比2001年的6.28平方公里增长1.2倍。总体上看，县城本身的人口集聚规模在不断提升，人口流失主要是县域人口流失。县域人口流失是城镇化早中期阶段的普遍现象，随着城市扩张，会有相当一部分人口从县域镇村流向城市。
    近年来，在国家政策支持下，县城基础设施和公共服务快速发展。目前，县城人均道路面积、每万人拥有公厕等指标已超过城市，供水普及率、污水处理率、建成区绿地率等指标逐步接近城市。2006年全国县城污水处理率只有13.63％，2020年快速提升到95.05％，与城市之间差距由42.04个百分点缩小到2.48个百分点。同时，县城建成区绿地率从14.01％提高到33.55％，与城市之间差距由16.91个百分点缩小到4.69个百分点。随着县城与县域内其他镇村之间长期形成紧密联系，目前县城已成为农民进城买房、就业、定居落户以及购物、文化娱乐、就医、小孩上学的重要选择。2020年中国乡村振兴综合调查表明，外出农民工越来越趋向就地就近就业，县（市）已成为吸纳农民工就业的重要载体，是农民工外出打工首选地，占比达到32.56％。
    县城是吸纳县域城镇人口的核心载体，在推进以人为核心的新型城镇化建设中承担重要功能。首先是连接功能。县城处于“城尾乡头”，一头连接城市，一头连接乡村，是连接城市与乡村的重要纽带和桥梁。在促进县域城乡融合发展中发挥着重要作用。其次是中心功能。作为一个综合中心，县城既是驱动县域经济发展的核心增长极，也是县域综合服务中心和治理控制中心，在统筹县域城乡发展中发挥着枢纽和统领作用。再次是载体功能。相比建制镇，县城具有较好的发展基础和条件，是推进就地就近城镇化、吸引县域农村人口转移和非农产业集聚的核心载体。因此，不断增强县城的中心功能，提高县城人口吸纳能力和吸引力，提升其产业支撑能力和综合服务能力，辐射带动其他小城镇和乡村发展，是推进以县城为重要载体的城镇化的关键。
    当然，目前县城发展仍面临一些突出问题。一是基础设施滞后，公共服务差距较大。尽管近年来县城基础设施和公共服务提升较快，但与大中城市相比仍有较大差距。2020年，全国县城燃气普及率为89.07％，比城市低8.8个百分点；县城建成区供水和排水管道密度分别比城市低17.6％和13.6％。基础设施和公共服务质量方面差距更大。二是产业支撑不足，就业岗位缺乏。除珠三角、长三角等沿海地区外，目前县城大多产业基础薄弱，服务业发展滞后，产业链条较短且大多处于中低端，产业配套能力较低，创新能力和竞争力不足。在2020年全国县城城市建设用地构成中，工业用地所占比重仅有13％，商业服务业设施用地占6.5％，分别比城市低6.5个和0.5个百分点，说明县城工业和商业服务业支撑不足。三是人才缺乏。相较于大中城市，县城不仅人才总量不足，而且结构不够合理，新兴产业人才、懂技术会经营的复合型人才尤为缺乏。在一些欠发达地区，县城人才流失现象至今未得到根本改变。四是来自中心城市的“虹吸效应”明显。现行市管县体制虽然有利于发挥中心城市的作用，但长期形成的公共资源配置的行政中心偏向和中心城市“虹吸效应”，一定程度上限制了县城发展。
    （中国社会科学院农村发展研究所所长　魏后凯）