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会员注册四、地方增收与中央集中度的下降
分税制改革后，中央在一般预算收入分配中得大头，地方在财力小、事权多的压力下，如何突破收入的困境成为考验地方政府的重要难题。为此，地方政府选择了全面出击的策略：在主阵地——税收领域加大征税力度，提高税收增长率，确保税收任务完成;在辅阵地——非税领域，利用非税收入的灵活性和自由裁量权，着力突破;在自留地——非预算收入领域，抓住城市化机会，做大土地财政;在灰色领域——变相债务融资，解决经济发展所需资金。正是地方的全方位增收，导致了全口径中央集中度的下降，同时也带来了一系列严重的经济社会问题。
(一)地方指标式税收增长
我国的税收连续18年以GDP两倍以上的速度增长，地方税务部门的征税努力功不可没。但问题是，我国的地方税收入并不是基于经济增长基础上的自然增长，而是任务式增长，即在省级定指标，市级在省级的基础上再加码，依次递推，层层定任务、下指标和政绩压力下出现的超常规增长。在地方财政缺乏主体税种的不利条件下，这种任务式增长大大壮大了地方财力，由此也就不难理解图3所反映出的地方收入增长率高于中央收入增长率的事实。这也正是在地方加大税收征管的背景下，2011年地方一般预算收入规模开始超过中央收入规模。当然，地方为了顺利完成税收增长任务，使出了浑身解数。
从全口径中央集中度来看，除2007年和2008年与一般预算收入中央集中度持平和略高以外，2009年、2010年和2011年都低于一般预算收入中央集中度和实际中央集中度。联系到全口径财政收入不仅包括一般预算收入，而且还包括非预算财政收入的事实。可以推测的是，分税制改革使得一般预算收入中央集中度大为提高，由此大大压缩了地方政府的一般预算收入空间。那么，加大对非预算收入的征收就成为地方政府突破一般预算收入限制的理性选择。因此，近几年来，一般预算收入之外的地方财力大增应是上述全口径中央集中度下降的根本原因。
从发达国家的中央集中度来看，2005年英国为91.3%，法国85.4%，澳大利亚74.4%，德国66.7%，日本60%，美国55.8%，加拿大47.3%。[9]我国的全口径中央集中度除了2007年的54%和2008年的53%水平较高以外，近几年的中央集中度主要在38%～45%。与发达国家相比，我国的中央集中度显然是处于较低水平。
中央财政收入比重多少为宜，国际上并无统一的参照。但总体上看，无论是发展中国家还是成熟的市场经济国家，中央财政收入比重相对地方收入所占份额较大，通常在60%以上，远高于目前我国的水平。中央财政收入的比重相对较高主要有两个原因：一是按照税收的内在属性，一般将税基流动性较强、地区间分布不均衡、收入变化具有周期性或波动性较强以及税负易转嫁的税种作为中央收入，客观上形成中央收入比重较高的格局;二是中央政府在政府间初次分配时占有较大份额，有利于强化中央政府的权威，实施宏观调控以及调节地区间差距等。
(二)中央集中度与事权划分
伴随1994年分税制后中央财力水平的提高，中央和地方在一般预算收入初次分配的配置基本稳定在对半分的状态。但从各自承担的事权和相应的支出来看，却与收入配置有很大的差距。1994年以来，中央支出比重除个别年份有所增长以外，其他年份都在30%以下，近几年更是低于20%的水平，如图2所示。中央一般预算收入占全国收入的一半左右，而在全国的支出中仅占到不足20%。显然，从财力与事权比较的角度来看，中央集中度是比较高的。1994年分税制改革呈现出典型的财力集中、事权分散的特征。那么，是什么原因造成我国的省和省以下地方政府的支出比重如此之高?本文认为，这与我国政府间职能配置以及相应的事权划分有直接关系。
数据来源：根据《财政年鉴(1995-2010)》计算而来；2010-2011年数据来源于http://www.mof.gov.cn.
图3 1994-2011年中央与地方收入规模及增长率比较
1.引税
“引税”是地方政府动用税收优惠等各种手段来吸引外来投资、拓展本地税源，依此增加税收收入的行为。在地方政府税收任务压力和收入最大化的目标驱动下，地方政府热衷于通过“引税”与周边地区进行税源竞争，增加税收收入。如吸引企业总部落户、放宽外商投资企业的设立审查标准、不严格执行增值税一般纳税人的认定标准、随意减免或停征地方税、对企业实行“包税”、以各种名义即征即返或先征后返“空转”税收等，不一而足。这种暂时的税收优惠政策给企业带来的是短期利润增加，但长此以往会助长企业依赖税收优惠的惰性。更为最严重的是, “引税”现象所引发的地方政府之间的税收恶性竞争和经济秩序的无序和混乱，最终会影响市场经济体制的确立和完善。
2.突击征税
据媒体报道，2012年6月6日，在“人人想收入、人人抓收入”的口号激励下，甘肃省某地税局大干20天，向完成“双过半”(时间过半、任务过半)发起全面冲刺。[11]到6月28日，增加税收6448万元，完成“双过半”任务。该县上半年的各项税收收入20203万元，短短20天，征了上半年32%的税。令人担忧的是，类似的场景在不少的地方不断复制。
3.征过头税
据报道，2012年温州一些经济条件名列前茅的区县的财政收入增长指标接近20%。[12]“要完成任务，只能严征管，催缴往年欠税。”在税收任务指标和地方一把手政绩考核的压力下，经济下滑期征过头税成头号增收选择。2012年7月浙江省人大财经委的调研报告指出，上半年温州规模以上工业企业的60.43%出现减产或停产，而前5个月这些企业在利润下降19%的情况下，应缴税金总额仍增长1.9%。“挖掘”税收增收潜力，已成为地方政府在经济萧条时期完成税收任务的头等选择，在持续不断的“挖掘”税收增收潜力中，不仅税务部门与企业的关系越来越紧张，而且危害的是经济的长期可持续发展和政府的公信力。
(二)预算内非税收入的攫取
非税收入不需要与中央分享的特点以及非税收入范围广泛的优势，使得地方政府在税收收入增长受到约束的情况下，对非税收入青睐有加。非税收入不仅有名目繁多的行政事业性收费、专项收入，而且还包括各政府部门执法罚款得来的相当比重的款项。在中央政府三令五申严禁乱摊派、乱收费的压力下，许多政府部门为避免与政策的直接冲突而改变了征收费用的方式，从巧立名目的各种费税转变到以执法罚款为名获取资源。除此之外，基层政府通过各种政治压力或者交换关系迫使或诱使所管辖区域的企业或其他实体单位向政府倡导的政绩项目或其他公共设施工程捐资出力。一般说，这一情形只涉及部分实体单位，这些压力或交易不是公开进行的，甚至在表面上可能没有与政府部门直接联系在一起，所以，不太会引人注意。但据不完全估计，该规模十分可观，已成为政府预算外获取资源的一个重要来源。
从全国的情况来看，2007年非税收入占地方一般预算收入的18.3%，2008年占19%，此后稳定增长，2011年达到22%。2007年之后，非税收入的规模和结构情况如图4所示。对于非税收入的依赖，不仅表现出因经济形势严峻导致税收收入增长乏力而愈发严重，而且表现出越是经济落后的地区越是非税收入的多发区的特点。
数据来源：http://www.mof.gov.cn.
图4 2007-2011年非税收入规模及结构变化情况
非税收入规模的不断壮大使地方政府受限于税收增长的困境出现转机，这种通过不断地自上而下的攫取行为来突破原有的税收收入限制的“逆向软预算约束”行为对政府与社会关系产生了深刻影响。[13]首先是某一层级地方政府的自上而下的攫取行为，减轻了该级政府对上级政府的资金需求压力，这样上级政府就会顺应这一变化，即从被迫提供更多资源的传统做法转向允许下级政府向下攫取的政策。表面上看，上级政府由此摆脱了自下而上资源需求的压力，甚至可以从基层政府的攫取行为中受益。但实际上，国家政权却承担了由此产生的政治压力。例如，上级政府必须应对由于基层政府攫取行为引起的政治冲突(如上访、抗议活动)以及基层政府短期利益行为造成的长期负面后果。这样，在传统软预算约束中产生的政府上下级间财力分配的矛盾和压力，在逆向软预算约束的情形下转化为各级政府之外政府与社会的矛盾冲突。当不同地区的政府表现出类似的行为，而企业或个人无法通过正式渠道与基层政府进行讨价还价时，就有可能导致无组织的集体行为，对政治进程和社会生活产生极大的冲击。
(三)扩张非预算政府收入
缓解地方财力与事权的不对称，除了努力达成一般预算收入的增长外，扩张预算收入之外的财力来源无疑更加重要。20世纪90年代中后期以来，随着外向型工业化快速发展，我国的城市化和城镇建设用地迅猛增长，土地出让金收入随之攀升。[14]2001年我国土地出让金收入为1295.98亿元，2002年达到2416.79亿元，2003年5421.3亿元，2004年5894亿元，2005年5505亿元，2006-2008年分别达到7676.9亿元、12763.5亿元、9600亿元，2009年猛增至1.59万亿元，2010年2.9万亿元，2011年再攀升到3.15万亿元。2001-2011年我国土地出让金收入增长了24倍。从局部看，很多大城市的土地出让金收入曾一度超过其税收收入，成为当地的“第一财政”。土地出让金收入的获取不仅极大满足了地方政府摆脱一般预算收入短缺的制约，而且也成为地方政府在分权竞争中根据产业部门的不同特点来制定差异化策略的重要手段。如制造业部门缺乏区位特质性，如果对之征收过高的土地出让价格，必然会不利于招商引资。因此，地方政府通常会对制造业投资提供包括廉价土地、补贴性基础设施乃至企业所得税减免、宽松的环境政策与劳动管制在内的优惠政策，以便同其他地区展开引资竞争。[15]与制造业不同，绝大部分服务业提供的是在本地消费的非贸易性服务。由于地方政府基本垄断了本地商住用地的一级市场，有很强的价格控制能力，因此，工业用地因投资竞争而形成“全国性买方市场”，而在商住用地方面却形成了众多“局域性卖方市场”。地方政府通过商住用地出让的高收入得以弥补低价出让工业用地的收入减少，这种差异化和横向补贴策略既实现了财政收益最大化目标，又维持了本地的竞争优势，可谓一举两得。但土地财政的形成和繁荣却带来了一系列的经济社会问题：首先，土地财政是以失地农民的补偿和权益损失为代价。城市化过程中过分追求土地城市化、忽视人口城市化的做法，大大影响了城市化的质量和公平性，同时也导致地价推升下的高房价。高价城市化已对城市的可持续发展造成威胁。其次，这种依赖土地的城市发展模式和以卖地收入作为地方债的偿债来源的情况，一旦土地出让金收入下降，就会影响到城市化的发展和地方政府的偿债能力，这种情况已初见端倪。
(四)变相地方债融资
2011年3-5月审计署对31个省(自治区、直辖市)和5个计划单列市本级及所属市(地、州、盟、区)、县(市、区、旗)三级地方政府的债务情况进行全面审计显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额超过10万亿元。其中，政府负有偿还责任的债务占62%;政府负有担保责任的或有债务占22%;政府可能承担一定救助责任的其他相关债务占16%。[16]尽管预算法明确规定地方政府不能进行赤字预算和举借债务，但地方政府在财力不足的情况下，出于改善本地区基础设施、推动经济发展的需要，存在巨大的债务融资需求。中央政府通过两种方式缓解地方的资金供求矛盾：一是将部分国债资金转贷给地方政府使用。二是由财政部代理地方发行债券。截至2010年底，这两种方式解决的地方政府债务融资不到1万亿元，与10万亿元的实际发生额之间的缺口，都是通过地方政府间接、变相融资实现的，地方政府投融资平台就是近几年地方变相融资的主要中介方式。来自银监会的统计数据显示，在被调查银行的政府融资平台贷款中，以土地出让金收入作为第一还款来源的占35.11%，以财政收入作为第一还款来源的占22.40%，而以经营收入作为第一还款来源的仅占13.87%。因此，地方政府偿债过度依赖土地财政和财政收入存在很大的风险。