财政分权中的中央集中度：评价、问题与改革

    五、结论与政策建议
    (一)结论
    实施距今19年的分税制在提高中央一般预算收入集中度上卓有成效，但此增彼减的效果使地方政府深陷收入不足的泥潭而不能自拔。无论是主动谋求税收和非税收入的增长，还是有效利用经济增长和城市化的契机以及变相举债获取新的收入来源，都是处于增长压力下的地方政府获取了更多的预算资源而摆脱了一般预算收入划分的限制，由此也导致了全口径中央集中度的下降。地方税收入的超常规增长、非税收入的膨胀和高度依赖土地财政以及变相发债的全面增收策略不是通过向上级政府部门索取资源来进行的，而是地方政府通过“自上而下”地索取资源来突破预算限制。税负和非税负的高企、无疑加重了企业和居民的负担，而高价出售土地获取的高收益，其代价是消费者最终负担高房价;融资平台向商业银行借债，财政压力和偿债风险向商业银行转嫁。这种通过不断地“自上而下”的逆向软预算约束行为，尽管减轻了地方政府对上级政府的资金需求压力，但地方政府向下攫取的行为却使高层级政府甚至国家政权承担了由此产生的政治压力，如上级政府必须应对由于基层政府攫取行为引起的政治冲突(如上访、抗议活动)以及基层政府短期利益行为造成的长期负面后果，如金融风险加大、产能过剩的危机以及宏观经济的不稳定等。这样，在传统软预算约束中产生的政府上下级间财力分配的矛盾和压力，在逆向软预算约束的情形下转化为各级政府之外政府与社会的矛盾冲突，从而对社会经济生活产生极大的冲击。由于地方财政收入的快速增长，也使得加总起来的全国财政收入不断增长。由此影响了国民收入在政府、企业和居民三方之间的不均衡分配，直接导致了社会收入差距的进一步拉大，也成为经济进一步发展和社会转型的严重障碍。本文认为，分税制对地方一般预算收入的挤压，逼迫地方政府通过预算内和预算外全面挖掘收入潜力，但地方政府的这种收入模式难以持续。因此，中央与地方的这种脆弱的不可持续的财力均衡面临打破，建立新的稳定的财力均衡势在必行。
    (二)政策建议
    谋求有利于中央与地方财力健康均衡的中央集中度，应重点解决以下问题：
    1.建立中央与地方利益关系的统筹协调机构——政府间关系委员会。该机构可考虑由中央政府主持，但各省不论大小、贫富，都有平等的决策参与权，不管是每省一票也好，每省两票也好，总之，凡是涉及财政资源动员与分配的决策，必须由该机构投票决定。如果中央决策过程实行这一博弈格局，就会改变以往决策方案由中央单方面决定而对地方利益反映不够的缺陷，地方政府就会增强与中央政府合作的意愿，更能体现出各方力量制衡的优势，才能使下一步的分权改革成为地方“买账”的改革。
    2.合理划分中央与地方的事权
    按照财力与事权相匹配的原则，政府间事权划分在前，相应的财力保证在后。根据政府层级和地位的不同，对政府间事权进行清晰和合理划分是财力划分的前提和基础。本文认为，按照国家管理和经济社会发展的需要，在不断探索和形成中央、省、县三级财政架构的基础上，应明确界定政府间的支出责任：一是将有利于统一市场形成的支出责任划归中央政府。二是适当上收部分民生支出责任，建立民生领域支出的经费保障机制。具体包括义务教育通过均衡性转移支付进行均衡，并强化地方政府保障责任;研究建立医疗卫生、社会保障、科技和农林水利等事务的中央地方经费负担机制，合理确定中央地方分担比例等。三是事关环境友好型社会建设的重大事宜，由中央负责。四是面对经济可持续发展的跨区域的重大项目包括基础设施由中央提供。五是政府间的支出责任应通过法律形式确认。
    在明确政府间支出责任的基础上，进行相应的机构改革，建立中央事务执行、监督体系，减少委托事务，提高政策的一致性、合理性与有效性。除了按照支出有效性原则，将一部分事务委托地方政府具体承办、共同事务由地方政府具体管理外，中央政府事务主要通过中央本身的机构来组织实施。同时，加大对委托事务、共同事务的监督管理力度;对地方政府事务，中央的主要职责是制定标准，并通过适当方式加以督导。
    3.健全地方税制，理顺政府间收入划分
    一是健全地方税制，逐步建立以财产税为主体税种，以社会保障税、资源税和环境保护税为辅助税种，以企业所得税为共享税种的地方税体系，建立税收正常增长机制和确保收入质量。二是进一步清理整顿行政性收费等非税收入，严格规范政府的行政执法行为。三是改革不可持续的土地财政，提高相关土地税收的比重，由获取土地出让金收入为主转变为征收土地税收为主。四是按照全口径政府预算管理的要求，逐步将资源类收入以及石油、通讯、电视等特许经营权收入纳入中央与地方收入的划分范围。
    4.规范地方融资平台，赋予地方发债权
    地方融资平台在我国经济发展中发挥了巨大作用。针对实践中存在的问题，应在改进和加强管理的基础上，引导其步入规范轨道，使其健康发展，这是应该采取的态度。一是建立促进地方融资平台健康发展的相关法律体系，通过法制建设，让地方融资平台公司的设立、运行和管理都有法可依。二是进一步清理和整合现有的融资平台，建立新型的规范融资平台体系。三是逐步建立完善的风险防范体系。四是开辟多元化的融资渠道，摆脱对土地融资的依赖，鼓励平台公司更多地利用股权投资、股权融资、企业债券等方式，以提升多元化的投融资能力。
    同时，从完善分税分级财政体制的角度，赋予地方政府独立的发债权。为此，要修改预算法，改变中央转贷和代理发行的做法，使地方政府能够独立发债，从而变隐性债务为显性债务。当然，加强对地方政府发债的制度和风险管理，将是开展前述工作的重要前提和保障。如慎重选择政府债的发行主体、控制债务总量和优化债务结构、建立包括债务信息统计与报告制度、债务预算制度、风险预警制度、风险准备金制度、监督管理制度等，严格地方债的风险和效益管理。
    5.加强对地方政府的预算硬约束
    由于我国地方官员的任命和考核是由上级政府做出的，因此，对地方政府行为的约束缺乏来自选民和公众的民主选举和政府破产的限制，对地方政府的预算硬约束主要依靠从上而下的纵向控制。这包括两个方面的内容：一方面，对地方支出超过收入而引发的偿债风险，上级政府明确表态的不援助立场有利于防范地方道德风险。另一方面，针对近些年的地方政府性基金，主要是土地出让金的征收和使用中的突出问题，严格规范管理已十分迫切。如构建土地出让金管理和储备制度，完善资金使用和全口径预算审查机制。加强全国人大以及国家审计署的审查、监督和执法力度等。
    从未来发展的方向上看，健全横向监督，强化人大、政协的财政监督职能以及推进公民参与，应是建设公共财政和民生财政的关键所在。从近期来看，主要的任务有以下几方面：一是注重政府预算信息的公开，进一步提高预算信息的质量。财政预算报告、财政预算审议过程以及对财政预算执行的监督等都应公开，公开透明的财政预算报告使公众更清楚地了解到政府的钱花在了哪里、怎么花的，公众在财政预算上的知情权和参与权的落实，将会大大加强公众对政府的信任。为了让尽可能多的人能读懂预算，需要对预算文件进行通俗化和细化处理，并建立专门的公民预算，使预算更贴近民众。二是完善人大对政府预算的全过程监督，加强政协的财政监督力度。三是强化媒体监督，大力发展公民参与式预算，真正落实群众的知情权、选择权、参与权和监督权，从制度上发挥社会力量对政府财政行为的监督作用。
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