贾康：关于保障性住房建设的八点基本认识

    我个人认为，在今后一般不要再搞什么“限价商品房”，实际上这种“限价房”带来的是什么呢？是设租、寻租，是谁有实力、谁有本事、谁有关系，这种做法看起来限了价，而实际上以后产权流通，溢价的好处又可以轻易地实现盈利。
    我国保障房建设的重要意义，应该讲已经被广泛认知，并且还在进一步显现。改革开放以来，在终于实现了温饱和局部的小康之后，现在要迈向全面小康，必须解决所有社会成员“住有所居”这样一个重大问题。国际经验和中国的实践都已表明，“住有所居”的解决需要“双轨统筹”。这一轮的房地产调控新政仍然在延续之中，它真正的进步就在于已经看清这样一个“双轨统筹”的框架：即“保障轨”和“市场轨”必须在“顶层规划”之下并行。温家宝总理在和网民互动的时候说过比较生动的话，就是“保障房的事情总理管，商品房的事情总经理管”，这是一个很直观的对于这种“双轨统筹”的表述。在“保障轨”上，如果我们在“顶层规划”之下正确把握要领，把它的有效、基本供给做到位了，那么，低收入阶层、收入“夹心层”都可以“住有所居”了；在“市场轨”上，商品房、产权房的房价，就没有太大的杀伤力了。
    这几年，决策层以极大的决心三令五申、作为硬任务布置落实：要在若干年内，建成3600万套左右的保障房。财政当然也要给予特别有力的支持，同时必须千方百计调动各方面的民间资金跟进。在具体的进展方面已经有数据，在此不重复。以下是我围绕保障性住房建设情况所作的几点思考：
    第一，保障房的供给，要从最低端的棚户区改造开始，进而提供在定义上和实际形态上都很好把握的廉租房和公租房，来给低收入阶层和收入“夹心层”的“住有所居”托底。“经济适用房”这个概念应该尽可能地淡化，一些地方政府愿意用它也可以，但是必须明确它应该是有限产权，而不能像过去北京的天通苑、回龙观那样的完全产权。只有规定为有限产权，才能封杀套利空间，才能防止误配置宝贵的公共资源。而且我个人认为，在今后一般不要再搞什么“限价商品房”，实际上这种“限价房”带来的是什么呢？是设租、寻租，是谁有实力、谁有本事、谁有关系，这种做法看起来限了价，而实际上以后产权流通，溢价的好处又可以轻易地实现盈利。在现实生活里谁能够拿到这样的宝贵资源呢？那只能是拼关系，拼一些和种种设租、寻租相关的扭曲能力。对此，我认为已经到了应该清晰地提炼出这样一些界限和概念的时候了。
    第二，在保障房的规划上，我们应该按照一个土语的说法：“花插”着设计、“花插”着建，避免出现大片、连片的低端住房。廉租房也好、公租房也好，虽然不能硬把它跟高端别墅拼在一起，组合在一个小区里，但至少要考虑廉租房、公租房和一般商品住宅之间，应能相对合理地形成中国式的群落关系。这样可以避免以后很多的社会问题。在其他发展中国家的实践中，大片低端住房往往成了贫民区、贫民窟的代名词，中国一定要努力防止。所以，这个“顶层规划”的高水准一定要包括处理好这样的问题。还有，就是与此相关的交通条件和其他的服务设施——商业网点、医院、学校等要一并考虑，土地供应要纳入规划、配好政策。既然是“花插”着建，它可能有一般商品住宅，也可能有保障房概念下的廉租房和公租房。政策上配齐了以后，照样可以通过地价竞争的手段引入开发商。应该避免：花很多公共资源，建了成片的廉租房，但交通不配套，生活网点、其他方方面面的设施不配套，实际上建成以后也没有多少人可以去住。这样的案例，在有些城市是存在的。
    第三，在保障房设计上，有很多经验值得总结。比如，大家已经认识到，保障房应该是偏向于小户型，要有相关的一定限制。什么叫小户型？各个地方当然可以有一定的差别，但不能差得太离谱。再有，有一个“厕所机制”的道理，我觉得可以正面地讨论。茅于轼老师曾经提出：廉租房的设计应该是每个单元之内没有自己的专用卫生间，而用公共厕所。这个想法从经济学家的角度来说是完全有道理的，它的好处就是在退出机制方面可以降低成本：住进去的人，他不是一辈子就是低收入，收入上升以后，他有能力享受更好的条件以后，因为容忍不了这样的低端水平，他就会自动地撤出去。这也天然地防止了把廉租房建成一种变相的更高水平的住房，而带来一些案例表现出的扭曲。因此，在房屋设计图纸上看起来是技术性的问题，实际上它与以后的政府管理成本是密切相关的。怎样合理把握？我们还得鼓励各个地方进一步探索。
    第四，应该设计一个公租房和产权房的转换机制，至少在很多地方值得试验。比如，我作为一个年轻白领——收入 “夹心层”，住进了公租房，好处就是没有房主来动不动威胁我提高房租，我可以非常安稳地住进来，一住三年、五年，甚至更长时间。我在里面装修了，在里面结婚、生孩子、过日子，挺滋润的。到了五年，按照合同期，可能需要重新认定一下我的资格，这时候可能我的收入也上来了，住得也很满意。有没有可能建立一种机制，在一开始签合同的时候就规定，在三年、五年或八年的时点上，你有一次选择权：在收入提高的情况下，可以再出一笔钱，把这个公租房转换为产权房。入住者不用再考虑换房后再怎么装修，再怎么适应其他的生活配套设施，等等。我认为这个机制也是应该认真考虑的，正合乎所谓在低端供给方面的 “租售并举”。我不赞成原来的那些“限价房”、“两限房”的“售”，但我主张积极探索这种很规范的、封杀了设租、寻租和套利空间的公租房向产权房转换机制的“售”。
    第五，在退出机制的探索和完善方面，还有大量的工作要做。在某些城市，我们曾经看到本地的报纸上一大版一大版地登出所谓拟入保障房者的“公示”，我认为这是走形式的办法，不能说毫无意义，但一般情况下起不了多少作用。我们在都市区域居住的人，不说上下楼，就是同一个楼层，一般来说，也不知道对方是什么样的职业，是什么样的收入。你公示了以后能起多大作用呢？研究退出机制也有类似的情况。有什么样的信息渠道能够使管理部门及时知道他的收入水平高到了他应该退出？这个信息系统的建设、相关的管理，在成本上一定是相当高的，但这是政府必须牵头做好的。怎么做？我们今后要努力去探索。
    第六，在保障房建设上实行BT、BOT、政府按揭、拼盘投资等机制。包括探索REITS（房地产信托投资基金）等这些机制，它们显然带有一些复杂和精细化管理上的要领，我们还要对之进一步琢磨。但在发展方向上，应该明确地鼓励PPP（PublicPrivatePartnerships），就是“公私合作伙伴关系”，在新的融资和管理模式下，探索和发展这种新的机制，调动制度创新、机制创新的潜力，调动民间资本和社会资金跟进的积极性。
    第七，重视保障房物业管理的特殊性。
    廉租房、公租房及其他保障房的具体形态，在使用中的物业管理，会有特定的一些问题，它毕竟区别于其他的一般商品住宅和高端商品住宅。保障房物业管理这方面的经验，我们要及时总结，争取在以后的发展过程中和不断变化的情况下，有意识地去做些带点前瞻性的工作，争取把我们以后的运行走得平稳、顺畅一些。
    第八，政府到底是“补砖头”还是“补人头”的选择问题。试想：在某个政府辖区内，空置房的资源如何？总体来说，如果有为数比较可观的空置房，政府就应该努力把空置房引导为出租房，同时把“补砖头”转为“补人头”。在中国很多的二线城市、三线城市或者中小城市，这种潜力实际上是非常明显的。我们已经观察到地方政府不少的案例，也做了一些调研，认为在某些地方没有必要再大规模地建设新的保障房。只要政府明确地把这种需要提供政策支持的保障对象锁定之后，利用现在空置房进入租房市场的潜力，可以促成保障对象签订租房合同，再用国库直接支付的形式，把应该给予的租房补贴打到房主的账户上。租房人非常有保障地住入这种已经存在的现成的房子里面，同时他只要交政策规定他必须交的很低的租金，其他的部分他自己并不过手，这个钱是在国库集中支付的情况下（实际上也是一种政府采购的情况下），由国库直接打到了房主的账上。这样一来，非常稳定、相对低成本地保障到位，“补人头”而节约了土地和节省了大规模新建费用，而且不会出现其他的偏差 （比如，如果把钱简单地给了保障对象，实话实说他有可能拿去喝酒，甚至拿去赌博）。这些管理上的经验，我们应该进一步总结。
    总之，应争取把有效供给的潜力进一步调动出来，把管理成本进一步降低，把保障房供给这个关系基本民生改善的事情做好。
    作者单位：财政部财政科学研究所
    来源:中国经济时报