贾康：财政增量政策工具的认知及相关思路、要领的探讨

    本文系贾康先生在华夏新供给经济学研究院2022年第二季度宏观经济形势分析会上的发言（2022，7，23）。
    谢谢许磊副院长。尊敬的王广宇理事长和尊敬的到会各位专家，各位嘉宾，各位朋友，还有线上参会的各位朋友，大家好！我感觉刚才王广宇理事长的致辞发言已经讲了很好的意见，我现在也想就财政增量政策工具的认知和相关的思路要领这方面，谈一些自己研究者的探讨性看法。
    首先，要勾画一下财政增量政策工具的概念。4月29日中央政治局会议信息的通稿里有这样明确的表述：“抓紧谋划增量政策工具，加大相机调控力度，把握好目标导向下政策的提前量和冗余度”。5月、6月我们都看到财政部领导层面也明确表态，要贯彻这样的指导精神，更好发挥财政对宏观经济的调节作用，扎实稳住经济，努力实现全年经济社会发展的预期目标，保持经济运行在合理区间。
    我体会，这体现了从去年年底中央经济工作会议给出重要指导，对应三重压力要坚定不移贯彻党的经济建设为中心的基本路线，把经济运行保持在合理区间这方面，管理部门鲜明的态度。
    这个“财政增量政策”概念显然有强烈的针对性。对这个概念大家过去可能还相对陌生，现在解读下来，它在当下，特别是对于稳住经济大盘的迫切需要，有非常务实的内容。我认为具体的已经明确的财政增量政策，可以至少列举如下这几点。
    一个是两会上在政府工作报告得到全国人大审批通过之后，有非常明确安排的，今年给企业减税降负的重头戏是大规模的留抵退税。在33条组合拳措施出台之后，这个安排又增加了它的总规模，从原来1.5万亿元上升到1.64万亿，现在看进度是相当快的。4月底之前已经有8000亿的落实，现在估计肯定是执行过半了。再有第二条，今年要新增地方政府专项债3.65万亿元，到5月15日已经发行了1.5万亿元，还要继续发行，安排的项目，当时已经超过了1.1万个，其中有1200亿元用作重大项目的资本金。这种用作资本金的方式，又可以产生它的乘数和放大效应，给相关重点项目增信以后取得更多的融资支持。还有第三，增加企业的纾困补助，在各个地方层面具体场景中，要有它因地制宜的特定的安排。还有第四，就是更为积极地着力推动PPP（政府和社会资本合作），这也是在中央政治局指导方针里非常鲜明地加以强调的，我认为它有非常现实的指导意义。在中央政治局直接点名明要积极推动PPP的背景上，我们需要追溯到去年中央经济工作会议已经在特别强调基础设施的投资作适当超前安排，今年两会上，又特别强调了有效投资的关键性的意义。在基础设施有效投资这个领域里，一定要有机制的创新，一定要意识到政府财力的有限性和怎么更好结合经济创新调动体外的社会资本来形成更好的有效投资的绩效。另外，像REITs等等创新方式，领导层、管理部门也特别加以重视和强调。
    另外，财政增量政策涉及的内容，还有一些在我接触到的学界以及和社会各方的讨论中间，大家涉及的一些重点。比如，是不是需要发行抗疫特别国债？这是有2020年的先例的；以及是不是需要实施预算调整的方案来提高赤字率？抗疫特别国债的账务处理不涉及赤字率问题，是一种在基金预算里特别的财务处理方式，而如果涉及到预算调整方案，就很可能和赤字率的调整紧密联系在一起了。还有就是讨论中涉及到，我们的基建投资是不是还可以加码？有的研究者注意到，我们的政策性银行的专项建设债——这其实是有多年的传承的，像国开行，资金来源方不是靠吸储，而是靠实际上有准国债性质的特定的金融债。这种金融债跟我们现在对于有效投资作支持的政府公债，有它们实质上的一致性，我们可以认为这也是中国特色之下的一种准国债，它是在政府背景之下，其实和政府信用联系在一起的一种筹资方式，是不是可以用这样的方式加大我们基建有效投资的力度？还有热议的消费券。消费券刺激方式有2020年的先例，现在部分地区比如北京已经推出了。
    再往下讨论，第二个层次要简单勾画一下，应充分肯定对当前稳经济大盘，促进高质量发展，这个财政增量政策的鲜明现实意义。显然这种财政增量政策的考虑，是在扩大内需，促进六稳、六保，支持企业，改善民生方面非常重要的可选项；它也是在优化经济结构这方面会有非常明显功能的一个政策措施；它还有助于提升我们资金的综合绩效；在总量适当扩张，结构得到优化的情况之下可以调动政府体外的资金，一起形成合力。由此，总体的综合绩效的提升，是值得期待的。和这些相联系，以财政增量政策的合理运用，增强经济社会发展的后劲和可持续性，形成高质量发展新局面，就与我们整个现代化战略这个宏大命题又结合在一起了。它的意义有现实性，也一定还有它的历史性意义。
    第三个层次，我要点到为止说一下讨论中间，大家也关注这种财政增量政策必然还要考虑的风险因素怎么认识。比如第一，赤字率和公共部门的负债率是不是可以控制在安全区之内；第二，地方隐性负债率是不是会加剧；第三，管理的精细化水平，我们能不能做到合格？我觉得可简要回答一下，基本认识是我们如果处理得好，完全有把握把中国的赤字率和公共部门负债率控制在安全区之内。地方的隐性负债问题也由来已久，预算法修订以后主要的问题还是继续推进有利于规范化的一系列相关的改革和工作，比如地方融资平台怎么防止它在新的情况下出现暗度陈仓的地方隐性负债问题，PPP怎么通过规范管理防止发生新的地方隐性负债问题。总体的思路，还是应强调大禹治水的“疏堵结合，堵不如疏”。原来修订预算法说的“开明渠堵暗沟”，就是这个智慧的应用，我们要继续在这一思路上处理这个问题。管理的精细化水平，是不断提升的过程，我们还得特别注意，制度机制的创新是打开科技创新助力管理创新的一个非常重要的龙头因素。中国现在不论说到短期的问题，还是中长期的问题，后面的背景都是要完成现代化的经济社会转轨。所以，我们一定要把管理问题和我们怎么样深化改革、创新发展结合在一起做通盘考虑。具体技术上一系列的事情，还有大量的“细节决定成败”的工作要掌握好。
    第四个层面，我展开一下谈谈自己对新近的动态和可讨论的重点问题的看法。上半年的数据已经出来了，虽然只有2.5%的增长率，特别是二季度只有0.4%的正增长，但是就业情况还是比较好的，城镇新增就业岗位654万，完成全年目标任务的59%，跟往年的进度是大致相同的。4-5月虽然压力比较大，6月有见好的苗头。我注意到新近领导人和管理部门的口风是“不大水漫灌”，强调“不出台超大规模刺激措施”，更加注意的是政策调控的“精准有力又合理适度”，可以理解为经过权衡利弊，为衔接今后和防范种种不确定性的风险，在当下调控力度的基调上，已经不再强调着力加码，那么已经出台的财政增量政策的措施，显然是要更多地注意保证绩效和追求精准度。
    与此相连，可讨论的有几个重点问题，第一，就是注意到年度增速5.5%左右的引导性的目标，现在看来实现的可能性甚微，上半年只有2.5%，下半年要多高水平才能使全年达到5%以上？要引导各方对此有思想准备。不太注重今年的速度问题，并不意味着“保证速度”不重要，主要是需在高质量发展轨道上蓄势，明后年还要向5.5-6%靠拢。经济学界有基本共识，我们现在仍然有接近6%或者6%左右的潜在增长率，我们一定要把这个空间挖掘出来。我觉得要秉持中央政治局早就强调的“跨周期调节”的理念，掌握好合理区间的底线，这当然涉及到我们可以测算的“保障速度”。根据总书记对于中央十四五到2035远景目标规划建议的说明，可以测算出来，要使15年内中国经济总量折为人均再翻一番的话，这15年年均增速应该在4.9%左右——这个粗线条的测算可以对应到一个基本判断，随着基数的抬高，速度重心大的概率，是要往下落。所以，“十四五”期间我们应该力争五年算账下来，年均增长速度在5.5%以上，准备着“十五五”落到5%左右，“十六五”这个重心还会落到5%以下，这才能保证15年有5%左右的年均增长速度，实现“新的两步走”第一步的战略目标。当然，念念不忘的，应是保障速度合理区间底线之上的运行，一定要追求结构优化带出来的高质量。
    第二个可讨论的重点问题是，我们需要密切跟踪俄乌战争、全球能源格局、中美关系等方面的事态发展。种种的不确定性，大家都感受到了，我们要做好应对更大压力的预案，防范最坏的结果——当然这也就意味着要争取最好的结果。“凡事预则立”，预案的研究是非常重要的，而且预案的研究一定要努力体现战略的高水平和战略与策略组合的高水平。
    第三，考虑到“迎接二十大胜利召开”这个在去年经济工作会议上政治局就明确宣示的一个指导方针，按照学者的语言来说，我们需要讨论所谓“政治周期”因素。这在各个经济体里都存在。中国的场景之下，多方合力促成的总的主导倾向，显然在这个周期中的当下运行，会更加侧重于“稳定”和“安全”。同时，我们需要特别注重鼓励改革创新，反对形式主义、官僚主义、为官不为、多一事不如少一事、一刀切走极端等错误倾向，尤其需总结有路径依赖的动态清零防疫抗疫技术路线上我们的经验和教训，要努力在这方面贯彻中央卫健委已经明确指出、领导人和管理部门也多次强调的防范和纠正形式主义一刀切走极端等这样一些不良的情况。
    第四点，在财政增量政策仍然有现实意义的前提下，我们对于财政政策、货币政策的安全区、冗余度，应该有更多深入与全面的研讨。这尤其是研究者的责任。需要有更多地分析国际经验和总结中国自己的经验，在解放思想、实事求是的战略思维下，珍惜和充分利用仍然比较可观的冗余度空间，我个人的看法在此粗线条地勾画一下：所谓3%的赤字率和60%的公共部门负债率，这是欧盟签马约的时候他们为了形成和欧洲货币联盟相匹配的财政联盟其中的财政纪律，而划出的两个预警性整数关口，这两个数值在应急状态下，在我们国家都是可以往上突破的。实际的国际经验，是关于这两条线，美国、日本作为世界头号强国和东方最早进入现代化状态的代表性的经济体，他们从来就没认过这个账，从来不把3%-60%作为预警或者控制的一个量值，近些年都远远超出了数倍。欧盟形成他们自己的财政纪律，虽然有良好的愿望，但在世界经济危机发生后，不仅他们一些小兄弟守不住，带头大哥德国、法国也守不住——他们在实际生活中间突破这两条线有利有弊：不得已的情况下，“利”就是维护大局，“弊”就是会使风险因素上升，以后要把这种风险因素收敛下来。对中国自己的经验看，我们过去实践中间，虽然可以说比较小心翼翼地注意赤字率不超过3%，特殊情况下还是超出的，超出以后并没有明显的风险因素。比如2020年疫情突发以后，我国安排的赤字率是3.6%以上，第二年降到3.3%左右，而今年，名以上是又回调到2.8%左右。如果在特殊的情况下，我觉得这个关口可以按4%、5%、6%做低中高三个方案预案的讨论。跟它相关的公共部门负债率，由于人民银行法已经明确中国的央行受到的法律约束保障条件，就是财政部不得向央行做资金的透支和以借款方式取得央行资金，那么就只能以发债的方式弥补已形成的赤字。所以，后一个指标跟前一个指标是有关联性的。如果前面有一个低中高三个方案，我认为中国在后一个指标上突破60%的前景，粗线条考虑它的方案也可以按照60、70、80的低中高三种预案——比照美欧日的经验，这些国际上代表性的经济体已有的“压力测试”表明，如果6%+80%——即按中国粗线条低中高之中的高方案来考虑，都没有观察到有什么明显的危机局面。它们这样的经验，当然对我们来说不能简单套用，但对我们有启发性。我们应该认为，在宏观扩张政策的安全区之内来考虑低中高，我们现在连“低”还没有达到，所以我们自己要有信心，中国这个安全区是相当可观的，关键还是要配套好其他的事项。我们只要不简单模仿所谓“现代货币理论”的套路（这个套路在美国，在欧洲，在日本，他们都有所谓“理论联系实际”的表现，中国的情况确实与他们有非常大的不同。学术界已经对这个问题有了比较充分的讨论，我们也有专门的长篇论文发表在核心刊物上，我在此只是重提一下这个现代货币理论虽然有它一定的启发性，但绝对是不能拿到中国来套用的），只要坚持财政增量政策实施中不允许财政直接向央行透支和借款，就不会形成领导人和管理部门所担心的“超发货币，预支未来”的问题。
    第五，当下和今后，我们不仅面对的有增长速度问题的挑战，还更要应对好“信心”和“预期”的挑战。所谓“信心比黄金更重要”，“预期会形成其自我实现”，这些都应该上升为学理大问题和共识性的认识。我们要使亿万市场主体有切实的信心依据和向好的预期，才可能形成市场上的长期主义行为和高质量升级发展的新局面。中央关于加快构建统一大市场的文件指导，在这方面就是正向地在提升信心，在引导向好，而且它具有非常坚实的理论依据和实质性的关于改革攻坚的要求。我们怎么样化解销蚀信心、转弱预期的种种不良因素，已经成为对我们的一大现实考验。我认为归结到一句话：实质性的改革攻坚克难和高水平开放的有机结合，是从根本上说，使中国现代化伟业如愿推进的“关键一招”，讨论当下稳经济大盘和当下与未来的衔接，我们对此要念念不忘。
    这些看法汇报出来请各位批评指正。谢谢大家！