提要选编：《辽宁棚户区改造：改变居住环境的综合整治与完善配套》

    尚教蔚
    (中国社会科学院城市发展与环境研究所土地经济与不动产研究室副主任、副研究员)
    辽宁省棚户区的形成与其他国家的贫民住区不同，因此其改造模式也有别于其他国家。理论上辽宁省棚户区的改造极大的符合了经济学中公共经济外部性的原理，特别是环境外部性。辽宁省棚户区改造，实施了系统推进，对环境进行综合整治、完善了相关配套，极大的改变了棚户区居民的居住环境。基础设施投入增加，改善了城市环境，体现了人与环境的和谐共赢。不仅是民生工程，更是环境工程。同时形成了具有可借鉴的经验。
    该论文分析了辽宁省棚户区的特殊性是计划经济时期形成的老工业基地的产物;是改革开放后企业改制的后果;是国家对资源枯竭型城市补偿援助机制缺位的必然。以及辽宁省棚户区与国外的贫民住区的异同。相似的地方：居住环境十分恶劣，相关的市政设施和公共服务配套匮乏;多数都属于低收入或最低收入群体，没有能力通过市场解决自身的住房。不同的方面，最主要的是产生的背景和原因不同：辽宁省棚户区多数在建设之初即为简易住房，不能通过改造实现功能的完善;是工矿企业的一部分，不是自然形成的贫民住区。通过棚户区改造极大的改变了棚户区居民的居住环境，基础设施投入增加。改变了居民生活环境、城市面貌，符合了经济学中外部性原理。
    贫民住区一直是一种社会现象，无论社会如何进步发展，都无法避免其存在。因而，如何解决这个问题和总结以往的经验，为今使用，造福于民，是一个关键的问题。联合国人居署在《贫民住区的挑战——全球人类住区报告2003》中将贫民住区界定为：“具有不充足的安全饮用水;不充足的卫生和基础设施;房屋结构质量差;过度拥挤;不安全的住房结构。”(联合国人居署，2006)这个定义进一步表明了居住环境恶化，基础设施匮乏是贫民住区(或棚户区)的重要表现。
    提出了无论发达国家，还是发展中国家，在向工业化迈进的进程中，在城市房屋改造和建设中，都曾经或者正面临着贫民住区问题的困扰的观点。城市贫民住区是城市化进程中的一个必然问题，所有国家和城市的政府对这种现象都有一个认识过程，从忽视到重视、从排斥到接受，是一个整体上进步过程。政府立法扶持房屋建设，提供租金补贴;调动社会力量参与改造;改善居民生活条件，完善社区基础设施等，都是积极的改善当地贫民住区的相应手段及态度。
    通过与国外比较认为，西方发达国家以及一些新兴的工业化国家的城市住宅建设大体经历了三个发展阶段：大规模新建、新建与维修改造并重及重点转为对旧住宅更新改造。在我国现在还只是发展到前两个阶段。国内针对城中村改造或棚户区的改造的实践主要是以拆掉重建为主。从改变环境角度考察主要是城中村或棚户区的市政设施落后、相关公共服务设施不配套。
    该论文从负外部性理论分析了辽宁省棚户区的问题，诸如规划布局不合理，影响城市土地的集约利用;建筑密度高，环境脏乱差;市政设施不配套等。棚户区的基础设施短缺、居住环境恶化，一方面是建设之初就缺乏配套，另一方面是后期基础设施建设投资不足逐渐形成的，也是资源性城市由繁荣走向枯竭的缩影。棚户区居住的居民多是计划经济时期的劳动者，在社会经济体制转型后，这些居民随着计划经济一同逐渐退出了社会舞台，经历下岗或者失业，无力改变居住状况。从历史角度看，棚户区昭示了资源型城市工业化初期的繁荣。
    棚户区外部性问题可以通过内部化解决，即调整私人边际成本等于社会边际成本;私人边际收益等于社会边际收益，最终达到外部效应的内部化。辽宁省在实施棚户区的改造过程中，运用行政手段进行政府规制。政府通过制定标准，确定资源的最优配置，从行政上指示生产者提供最优的产量组合，从而使外部性内部化。外部性的存在，市场机制并不能发挥最优资源的配置作用，政府通过对棚户区的改造规划的调控、土地供应管理、棚户区居民新建小区的建设等不同的干预形式来纠正市场失灵。
    从人居环境科学角度分析棚户区改造就是改善人居环境的社会实践，它的最终目标是通过改善人居环境这一基础目标，来实现我国的和谐社会建设。棚户区改造是改善人居环境的重点和难点，是建设以人为本城市的重要表现。
    总结了辽宁省通过棚户区改造积极探索城市环境与社区环境共赢既综合整治，配套完善发展模式。辽宁省及各城市政府与规划、国土、建设等部门以科学发展观为棚户区改造的指南，将城市基础设施建设纳入到棚户区改造的总体规划中。统筹考虑棚户区改造与基础设施、公用设施建设相结合，统筹考虑棚户区改造与环境建设相结合。使棚户区改造和建设的同时，系统推进了城市和新建小区基础设施、生态环境的建设，从整体上提高了城市和新建小区基础设施、生态环境的承载能力。
    提炼出辽宁省棚户区改造的经验，既与其他国家的贫民住区改造在形式上和做法上是不一样的，在环境治理方面主要有：高标准和系统推进;改善了城市及小区环境;阜新市创造性的提出了“社区十分钟生活圈”;完善城市公共服务配套设施。其经验借鉴应该是在相似的条件或情况下才有可能实现。
    对辽宁棚户区改造，无论是对社会还是环境的影响都是积极的。无论从理论上，还是从实践上，都是符合实际情况，促进社会发展，完善社会结构。棚户区改造的成功案例有十分深远的借鉴作用，从环境的整体的改造上来说，不但完善了城市配套水平，还在一定程度上降低了社会居住环境的分化，有利于社会的稳定发展和城市的整体治理。
    (原文载于《经济社会体制比较》，2012年第5期，17千字，摘编供稿尚教蔚)