中国金融体系改革的系统构想

    五、深化政策性金融体系改革
    从经济理论和实践经验看，发展政策性金融体系都具有长期的必然性。无论是发展中国家，还是发达国家，都存在作为补充性的政策性金融。尤其是作为应对危机冲击的制度性机制性安排有着不可替代的作用。在2008年美国金融危机过程中，政策性金融在抵御危机、恢复市场信心、稳定金融体系等方面发挥了重要作用。中国正在加快经济结构转型和推进城镇化建设，亟须解决一直困扰的长期性资金匮乏问题，因此，政策性金融不仅不应被弱化，而且应根据实践需要，加快深化改革和创新发展的步伐。
    中国政策性金融体系包括政策性银行、政策性保险机构、政策性担保机构、政策性基金等，其中政策性银行机构是主体。经过二十余年的实践发展，随着市场体制不断完善和宏观环境的变化，目前政策性金融体系也存在不少问题，主要表现有四：一是缺乏立法依据，监管缺乏协调。关于三家政策性银行的专门立法至今没有出台，监管上基本是参照甚至完全按照商业性金融机构的监管法律进行，而且监管呈现多头多线的局面，缺乏协调，使政策性金融机构无所适从。二是资金来源渠道相对狭窄，资本金不足。政策性银行的资金来源主要依靠向中央银行再贷款和发行金融债券，资本金补充困难，这使政策性金融机构的经营发展和转型改革受到种种制约。三是缺乏清晰定位，评价标准缺失。四是政策性业务与商业性业务容易形成竞争，经营面临一定风险，管理体制有待完善。
    中国政策性金融体系应以“服务国家战略、具有政府信用、尊重市场规则”为深化改革的基本取向，其中：“服务国家战略”应首先以政府设定的着眼于全社会的结构调整、和谐发展、社会安定和金融安全等目标为出发点，以追求社会利益最大化为目标，在保证国家战略能够得以顺利实施的前提下，加强风险控制、提高经营效率，实现财务上的可持续。“具有政府信用”应让政策性金融机构依凭政府信用去获取低成本的资金，必要时政府应给予一定财政资金支持，做到可持续经营。“尊重市场规则”应突出政策性金融并非财政资金运作的特征，它是带有市场化资金融通性质的活动，其资金的获取主要还是依靠市场，因此，其资金的投向不能脱离市场规则，必须尊重市场规则开展经营。
    政策性金融体系的改革深化，需要解决好五个方面的问题：
    第一，应加快政策性金融的立法。在全面推进法治国家建设进程中，政策性金融机构必须在法律的框架内运行，专门立法有利于确保其自主决策、规范运作、可持续经营。考虑到中国政策性金融制度建设还必须经历一段渐进探索、开拓、创新的过程，可采取由粗到细、先易后难的方式，从制度、章程的较粗线条的全覆盖到渐进细化、升级的法规全覆盖的立法技术路线，最终形成较完备的相关法律体系。
    第二，应寻求政策性目标与市场性目标相结合的均衡方案与机制。政策性金融的运作目标可以与城镇化所需要的大规模综合性投资相匹配，可以积极以市场性目标解决政策性金融机构的经营机制问题，构建风险共担机制和完善利益补偿机制，支持市场性目标的实现。另一方面，应构建科学合理的绩效评价体系，客观评价政策性金融机构的目标实现程度、经营管理水平和专业人员的资金运作水平等，以保障政策性目标的实现。
    第三，应多途径分类推进政策性金融体系的改革与完善。既要在条件成熟时可以推动商业化改革，也应该考虑新建必要的政策性金融机制（例如，住房金融机制）。
    第四，应完善法人治理结构，提高政策性金融机构运作机制的专业化、市场化水平，对由综合性业务的政策性金融机构可考虑选择采用分账管理制度。
    第五，应建立健全政策性金融监管体系。采取一行一策的办法，确定科学性的监管标准与要求，实施差别化的监管。强化政策性目标考核，构建相应指标体系，遵循全面风险管理的要求，强化对政策性金融机构经营风险管理能力和道德风险的监管。
    

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