中国金融体系改革的系统构想

    六、探索基于负面清单的金融监管模式
    长期来，中国的金融监管过于强调行政机制的要求，一味求稳，担心失控，追求运用行政机制管控一切金融风险，对可能监管不了的金融风险就直接禁止对应的金融活动，忽视市场机制和金融机构的自防范风险机制的作用。在此背景下，金融监管部门常常处于自我定位不清的境地，对金融市场各类主体的自主行为管控过多。总体上偏向于实施“更强和更多的金融监管”，持续用行政规范取代市场规范，不仅对正规金融体系采取了全面行政管控，而且漠视经济金融运行中内生的非正规金融，似乎健康稳健的金融体系和金融市场运行是在事无巨细的全面金融监管下形成的，由此，使得金融监管权控制或主导的外植型金融体系不断扩展，严重抑制了金融创新，造成金融体系越来越难以满足经济社会发展的内在要求。在全面深化改革、发挥市场机制的决定性作用背景下，金融监管应采取负面清单的思维方式，通过建立金融监管负面清单来厘清金融监管与金融市场的边界。
    金融监管负面清单是指，通过金融相关法律法规等明确规定禁止从事的金融活动和通过相关金融法律法规等明确规定的金融机构、金融业务、金融产品和金融服务等的市场准入条件。它一方面强调，凡是符合相关法律法规中准入条件规定的经济主体、金融业务、金融产品和金融服务等均可依法保障自由进入金融市场，无须再获得金融监管部门审批。另一方面强调，法无禁止即可为，只要不在法律法规禁止范围内，各种金融创新均可依法展开。
    建立金融监管负面清单制度，是贯彻落实金融法治的基石所在。在实行金融负面清单制度条件下，金融监管部门的行政权力受到负面清单内容的严格限制，金融监管将真正转移到坚决打击各种违法违规行为、防范和化解系统性金融风险、监测和预警金融运行态势等方面。在此背景下，金融监管部门在行使监管权应要做到：一是权力的行使于法有据，不得超越法律法规的规定行使权力；二是权力行使公开透明，接受社会监督；三是权力行使要遵循正当程序，不得违反规定程序行使权力。与此同时，金融市场的各类主体可根据自身情况以及金融市场需求状况，自主地进入负面清单之外的金融市场，展开符合自己要求和权益的金融活动。
    落实金融监管的负面清单管理模式，首先，要确立新的监管理念，对金融市场准入的认识，应从现有的正面清单模式的“法无授权即禁止”转向负面清单模式的“法无禁止则自由”。其次，要调整监管行为，加强金融监管部门对相关金融活动的市场准入后监管。对于负面清单外事项市场准入后，法律应当授权并要求金融监管部门加强事中和事后监管，以防范金融风险，保护金融消费者利益。再次，完善司法制度，强化司法对金融监管权力的制约。当金融监管者的立法或执法活动侵害金融市场交易主体利益时，金融市场交易主体有权向法院寻求司法维权和救济。最后，应建立集团诉讼、代表诉讼等诉讼制度，保护金融投资者和金融消费者合法利益，实现金融市场主体间权利义务的平衡，避免负面清单制度可能带来的负面效应。
    实施负面清单制度，金融监管部门失去了审批制中寻租的空间和自身利益，鉴于金融产品创新中已越来越多采取多种金融机制复合运作，除金融机构外，各类实体企业和城乡居民也都进入了金融市场，继续贯彻机构监管的方式既不利于监管目标的落实也将持续暴露出各种弊端，由此，金融监管的重心从金融机构转向金融功能（或金融行为）就成为必然，与此对应，金融监管部门之间的协调就将从机构协调转变为功能协调，在此基础上，重新调整金融监管部门的设置就将成为可能。
    随着中国金融业改革发展和对外开放程度的不断提高，互联网和移动通讯技术的普及深入，金融业务综合化、金融活动国际化、金融产品多样化和金融创新常态化的趋势日益明显，这一切都对已有的金融分业监管体制提出了新问题。另一方面，通过直接投资和参股其他金融企业或者通过金融控股公司形式等，金融机构形成了跨行业、跨市场和跨国界的综合化经营模式，加大了系统性风险在金融市场和金融机构之间放大与传染的可能，对金融稳定提出了新的挑战；再一方面，随着综合经营发展和金融市场的对内对外进一步开放，民间资本、海外资本将越来越多地进入金融体系，由此，金融的系统性风险特征将会在一定程度上与发达国家趋同，由此，建立宏观审慎管理政策体系成为必然举措。
    宏观审慎管理政策体系的形成和落实，既包括货币政策与金融监管协调，也包括货币政策与财政政策的协调，因此，仅靠“一行三会”的努力是远为不够的，它还涉及到国家发改委、财政部及其他相关部委，鉴此，需要从国务院层面考虑构建协调能力更强的运作机制，制定和落实微观监管政策协调、总量政策协调、总量政策与结构政策等相互之间配合，经济金融运行政策与经济社会发展战略相统一的宏观审慎管理政策体系。
    

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