蔡真：房地产调控需顺应城市化发展规律(10月8日)

    当前中国城市化的阶段
    城市化发展大体包括三个阶段：第一阶段，当城市人口占比超过10％以后，进入城市化的初期阶段，城市人口的增长以自然增长为主；第二阶段，当城市人口占比超过30％以后，进入城市化加速阶段，城市人口迅猛增长，其中人口迁移占多数；第三阶段，当城市人口战比超过70％以后，进入城市化后期阶段，城市化进程放缓，以郊区化和形成城市带为主。我们对100多个国家的实证研究表明，在城市化进入第三阶段之前，绝大多数国家采取了大城市战略完成人口集聚过程，而且首位城市在城市人口中的比例极高。在高峰时期，5个英国城市人口中有1个居住在伦敦，4个法国城市人口中有1个居住在巴黎；亚洲完成城市化的国家中，高峰时期日本3个城市人口中有1个是东京人，韩国2.5个城市人口中有1个是首尔人；以国土面积较大的俄罗斯和美国为例，最大城市人口占城市总人口比例前者为11.4％，后者为7.1％，南美洲的阿根廷和智利，这一比例分别为38.1％和40.7％。
    2016年中国城市人口占总人口的比重为57.4％，以该指标判断中国目前处于城市化第二阶段的尾声，如果城市化率每年保持1.5％的增速，中国到2025年即可完成城市化。然而，以首位城市人口集聚程度来看，中国的城市化还有很长的路要走。根据世界银行的统计，中国最大城市上海在2016年的人口为2448万人，占城市总人口比重为3.1％，这一比例低于所有金砖国家，甚至比城市化程度远低于我国的印度还低(2016年印度这一指标为6％，而印度的城市化率仅为33.1％)。
    由于城市承载力、大城市病等原因，我们针对特大城市采取了“以业控人”等人口疏散措施，然而从国际经验来看，这一做法很可能是错误的。20世纪90年代中期，日本东京实施了首都功能分散计划，即用行政力量进行人口疏散，但日本很快放弃了这一计划。一方面这影响了东京作为首位城市的国际竞争力，另一方面整个日本的竞争力也受到了影响。为什么会出现这样的现象？因为当一国完成工业化进入城市化发展阶段后，这个国家的核心竞争力就由工业转向服务业，而服务业效率的提高离不开人的聚集。生产性服务业的创新离不开信息、知识的碰撞，生活性服务业的发展具有规模门槛效应，也离不开人的聚集。从数据来看，2016年仅北京和上海两座城市就贡献了全国第三产业10.2％的产值，4座一线城市贡献了16.8％。当前共享经济在一线城市的蓬勃发展以及海外创业水土不服的事实说明，服务业的兴旺需要一个坚实的人口基础。基于理论和现实逻辑，未来5～10年内中国的城市化应以大城市战略为主导。
    中国高铁重塑城市化规律
    高速铁路的出现使得城市发展由郊区化迅速向城市带转变，新干线的出现使得东京都市圈扩大成东京一大阪大都市连绵带，法国高速铁路TGV的出现使得大巴黎扩大成巴黎－里昂组合都市区。高铁促进城市带形成的根本原因在于：快速、高频的运输服务产生了明显的“时空压缩”效应，使得交通可达性的范围远超基于高速公路的汽车运输。中国高铁重塑城市化规律主要表现在城市化发展的第三阶段，即中国可能跨越城市发展的郊区化阶段直接过渡到城市带阶段，这为解决大城市病以及重构城市与区域空间结构提供了新的契机。比如，京津城际的开通对选择居住在燕郊的人口带来了较好的机遇，搭乘京沪高铁上班的新昆山人有效分流了居住嘉定的人口。
    高铁可达性的增强是把双刃剑，它既可能进一步强化“核心－边缘模式”，也可能促成“多中心化模式”的形成。前者的典型案例是日本，随着新干线的建设，东京获得了最大幅度的增长，大阪次之，而位于新干线中间位置的名古屋由于初始规模小而增长缓慢，甚至在某些领域出现负增长。这一现象的原因是，具有多项竞争优势的大城市在高铁“时空压缩效应”的帮助下获得了更大的规模经济，形成了极化现象。甚至有学者认为，对缺乏产业竞争优势的小城市而言，不与高铁相连反而有助于防止地区衰退。如何破解大城市虹吸效应这一难题？关键点是小城市应发展自己的特色产业，与大城市形成专业分工的互补发展模式。支撑这一模式的典型案例是法国，里尔原本是一个传统的工业城市，随着1993年巴黎－里尔高铁的开通和1994年欧洲之星的开通，里尔提出了建设欧洲服务中心的目标，目前已成功转型为一座商务城市。同样成功的还有德国，德国ICE的开通不仅没有使得法兰克福中心人口更加集聚，反而出现了中心城市人口往外转移的现象；与此同时，区域内的城市和星罗棋布的城镇在经济上各具功能，这使得区域经济在ICE的串联下整体竞争力得到进一步提升。
    中国重塑城市化第三阶段规律，是要遵循日本模式还是欧洲模式呢？答案不言自明。具体如何实施，雄安新区的建设可能在未来提供范本。雄安新区的定位是集中承载非首都功能，并从区域角度优化城市布局和空间结构。什么是非首都功能.哪些行业是要集中疏解的？首先，总部经济是非首都功能，总部经济导致北京与地方之间的通勤增加，企业总部与政府的近距离接触也增加了腐败的机会，因此总部经济需要搬离。其次，要重点疏解教育和医疗资源。习总书记提出，雄安新区要建设绿色生态宜居新城、创新驱动发展引领区。为满足这两个条件，教育和医疗这两个高端服务业恰好具备低碳、高附加值的特征，这一产业布局也可与北京的行政中心、文化中心、国际交往中心形成错位发展。
    雄安新区的发展具有典型性，它依托的是首都资源的疏解，那么雄安新区以外的区域如何推进城市化?首先应从宏观上划定一个城市化的主要区域，我们认为胡焕庸线(黑河－腾冲线)以东地区是发展重点，该地区占全国44％的面积，却拥有94％的人口，这种高聚集的人口密度为城市化提供了天然的土壤。微观上如何进一步细化？根据测算，至2020年“四纵四横”以及四个城际快速系统建成后，由“京武”“京沪”“沪蓉”“徐兰”高铁构成的倒“甘”字型地区是加权平均旅行时间的核心低值区，且这些线路沿线走廊地区在高铁建成后加权平均旅行时间变化显著。这意味着《国家新型城镇化规划》中涉及的特色小镇应在倒“甘”字型的走廊区域选址布局：一方面，这些特色小镇的居民离不开核心城市的多样生活；另一方面，特色小镇的产业发展需要城市的人口依托。比如，在京张高铁沿线发展冰雪特色小镇，在沪宁城际沿线发展古镇旅游，都会成为特色小镇的典范项目。
    房地产调控与城市化格局匹配
    安居才能乐业，实现住有所居是城市化的关键问题之一，将这一问题与城市化发展的规律有机结合起来，可以更好地促进城市空间布局优化。应当肯定的是，当前因城施策的房地产调控措施是完全正确的，因为不同层级城市在城市化格局中的地位和定位是不一样的。
    一线城市的对策
    当前一线城市的房地产调控存在一个难解的矛盾现象：一方面，高房价关联银行、土地财政，可能导致系统性风险，于是我们采取了抑房价的措施；另一方面，一线城市集聚过程远未结束，要在资源承载力有限情况下满足新进入城市人口的住房需求，必须大力发展住房租赁市场。租赁市场的发展可以使原本用于投资投机的空置住房被利用起来，优化供给结构，稳定的租赁市场还可以改变市场恐慌性购房的预期，发挥抑制泡沫的作用。在具体实施中，可参照日本建立租客保护政策：如一旦租客与业主签订租赁协议，业主没有权利驱逐租客，当租客半年不缴纳租金的情况下，业主方有权利起诉；业主或租客终止租约，须提前六个月通知；若业主无法续订租约，需提供正当理由。
    一线城市在大力发展租赁市场的过程中。应尤其注重发展针对低端劳动者的租赁市场。低端劳动者从事的生活服务业(餐饮、保洁、快递等)是整个城市服务业竞争力的重要部分，解决他们的住房痛点，整个服务业就有活力。一方面应成立专门机构提供有效供给，另一方面应通过政府补贴降低租赁价格。
    二线城市的对策
    二线城市应分两类情况看待。一类是位于一线城市1小时路程都市圈范围内的，如天津、杭州。由于高铁的“时空压缩效应”，这类城市须意识到自己在部分空间上已成为一线城市的卫星城，而且承载的是高端商务人士。从区域大局观出发，这类城市在房地产调控政策上应围绕高铁站加大土地供给，合理规划，以高端商务人士的生活服务为导向进行产业规划。这既可以缓解一线城市的“大城市病”，也可以形成城市自身发展的新格局。
    另一类是处于区域中心地位的二线城市，如武汉、重庆。这类城市一方面要通过增加土地供给有效抑制房价，让市民买得起房，有归属感；另一方面要针对短期外来务工人员大力发展租赁市场。
    三四线城市的对策
    三四线城市也需分两类情况。一类是位于胡焕庸线以西的城市以及尽管在胡焕庸线以东但属于高铁可达性极低的“孤岛”城市，这类城市的房地产调控应以市场主导为主。当前受益于中央去库存战略和地方棚改计划，这类城市的库存情况有了很大改善，但我们应警惕这种去库存的大好形势催生新的投资、投机热情，进而形成新泡沫，毕竟这类城市是城市化背景下的衰落城市，其房地产调控应尽快回归市场。
    另一类是处于高铁走廊上的三四线城市，这类城市的房地产调控应注重产城融合发展。一方面，土地供应要围绕高铁站展开；另一方面，相关的落户和购房优惠政策应与特色产业结合起来。文章原载于社会科学报第1577期第2版，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。（作者单位：中国社科院金融研究所；载《社会科学报》2017年10月8日）