庹国柱、朱俊生：正确选择政策性农业保险的立法目标(2月5日)

    明确立法目标是农业保险立法的首要问题。从我国实际来看，农业保险立法的重点是政策性农业保险，讨论立法目标也要重点讨论政策性农业保险的立法目标。
    通过立法实施政策性农业保险是一个国家宏观政策的重要组成部分，立法要恰当地反映宏观政策的目标和要求。从国外的实践看，各国举办农业保险的政策目标大致有两类：一类主要是推进农村社会保障（社会福利）制度的建设，同时兼顾农业发展；另一类主要是促进农业稳定发展。一般来说，选择社会保障目标的国家通常需要有雄厚的财力作为基础。因此，发达国家的农业保险的立法目标主要致力于推进农村社会保障（社会福利）制度建设，同时兼顾农业发展；而发展中国家农业保险的立法目标大多局限于促进农业稳定发展。当然，随着时间的推移和经济社会的发展，政策性农业保险的立法目标的重心也会相应发生变化。日本在1947年开始实行政策性农业保险，最初立法目标是后者，但上世纪50年代中期以后，随着经济高速发展，食物问题逐渐解决，其政策目标就转向前者。
    我国的政策性农业保险也必须恰当地选择立法目标，这是农业保险发展的逻辑起点。我们认为，目前我国农业保险的立法目标是“促进农业和农村经济发展，同时推进农村社会保障制度建设”。
    一方面，要通过农业保险促进农业和农村经济发展。为此，充分发挥农业保险在自然灾害救助中的补偿和保障作用，提高灾害救助体系的运作效率，把农业保险建设作为农业自然灾害救助体系的重要组成部分；通过发展农业保险，分散农民生产农产品的风险，进而稳定和保障农产品的产量，使农业保险成为促进粮食生产、保证食物安全的重要手段。按理说，首先是粮食安全问题，上升一个层次才是食物安全问题。但是，由于有的省区农业产业化发展的进程，已经形成了许多瓜果、蔬菜和专业养殖基地，形成了当地的农业发展特色，同时也成为当地农业经济的重要支柱，这些地区希望将这些种植和养殖生产纳入政策性农业保险的范围，因此就不能仅仅局限于粮食。也有人希望政策性农业保险进一步成为稳定农民收入保障的手段，赋予政策性农业保险收入保障的目标。对此，我们认为，在现有的物质财力条件和经营水平下，农业保险难当此任。
    另一方面，要通过农业保险推进农村社会保障制度建设。通过国家对农业保险的补贴，体现统筹城乡发展的战略，把对农业保险的补贴作为对农民和落后地区进行转移支付的重要渠道；通过发展农业保险降低土地生产风险，增强“土地保障”的有效性和稳定性。我国农村的社会保障制度在短时间里还难以全面建立，虽然很多论证认为“土地保障”实际上难以为农民提供基本甚至最低保障，但土地仍然能为农民提供部分经济保障，如果不能有效解决农业灾害损失的补偿问题，这仅有的尽管不足的保障就更脆弱了。
    总之，政策性农业保险的立法目标应当是，将政策性农业保险作为农业可持续发展政策和农村社会保障制度建设的重要组成部分。也就是将农业保险作为农业自然灾害救助体系的重要组成部分，使之成为促进农业生产、保障食物安全的重要手段，成为国家进行转移支付对农户进行补贴的重要渠道，也成为农村社会保障体系的重要组成部分。对于这个目标只有中央和地方都认可，政策性农业保险才能够做得下去。