庹国柱、朱俊生：农业保险的十大原则扎牢立法根基(2月12日)

    政策性农业保险特殊的属性决定了其需要遵循特殊的经营原则，在农业保险立法中，必须先明确这些原则，具体操作规范需要根据这些原则来制定。
    政策性农业保险和商业性农业保险区别经营的原则
    农业保险是政策性保险，但并不意味着所有农业保险产品都必须实行政策性经营。事实上1791年诞生在德国的雹灾保险，就是由私营保险公司经营的，而且德国、英国、法国等至今都是以私营保险公司为主经营雹灾保险的。在日本，除一部分大田作物（水稻、旱稻、小麦）等和马、牛、猪、蚕等饲养项目是依法强制实行政策性保险之外，花卉、某些设施农业、精细农业产品的保险，实际上都是商业性经营。
    因此，必须对农业保险的具体项目和内容进行分析，对商业性农业保险和政策性农业保险区别经营。对于政策性农业保险，一定要恢复其“政策性”的本来面目，避免在商业保险框架下经营所必然遭受的失败；而对于商业性农业保险，保险公司可以本着商业性原则直接经营。
    政府引导、政策支持与市场运作相结合的原则
    政策性农业保险是准公共物品，有的国家实行政府组织、政府运作的方式，但这些国家的历史证明，单靠政府来组织和推动的政策性农业保险的成本昂贵效率低下。
    政府在积极组织推动和给予财政税收政策支持的同时，要充分发挥市场配置资源的作用，利用商业保险公司等各种现有资源开展业务运作，往往能收到较好效果。
    保护农民利益与培养农民风险意识相结合的原则
    农业保险制度设计的核心在于保护农民利益，要特别突出农民的主体地位，在保障农民成为制度受益主体的同时，还要着力培养农民的风险意识、市场意识、合作意识和互助意识。
    农业保险与其他农业收入保障政策相互协调与补充的原则
    将农民参加政策性农业保险与其它支农政策手段有机结合，引导调动农民参加农业保险的积极性，充分发挥支农政策的乘数效应，这是其他国家的成功经验。
    如将参与农业保险与其他农业优惠政策相联系，如果符合投保条件的农户不按规定投保，就不能得到信贷资金，出灾后不能享受政府救济，不能享受政府价格补贴，不能从政府的生产结构调整中得到优惠等，从而实行有条件强制；农业保险要与灾害救济相结合。农业保险是农业风险管理和灾害救助方式之一，基本实现农业保险的全覆盖将是一个长期的过程，为体现公共财政政策的公平与普惠，在鼓励农民积极参加农业保险的同时，灾害救济制度应与农业保险互相配合、互为补充；农业保险与改善农村金融服务相结合。通过建立政策性农业保险制度，进一步改善农村信贷环境，提高农业经营主体的资金融通能力，引导金融资金投入现代农业建设。对农业保险的被保险人提供贷款担保或对向投保者提供低息农业贷款的金融机构给予利息补贴，通过利益诱导的方式鼓励农民参保。
    统一制度框架与分散决策实施相结合的原则
    为了未雨绸缪、最大限度地减少和消除制度变迁的成本，对于政策性农业保险制度模式，必须考虑事先确定全国统一的整体制度框架。同时，考虑到不同地区经济和社会发展水平差距以及各地不同的发展战略，可以实行分散决策，以省、市、自治区为单位实施，举办农业保险的省、市、自治区可与中央政府签订协议，由中央给予保费和管理费补贴。各省、市、自治区根据当地的具体情况因地制宜地自行确定政策性和商业性农业保险项目的范围、种类和保障水平，自行决定对政策性农业保险的补贴原则和标准。
    在中央和地方政府补贴条件下实行财务平衡的原则
    政策性农业保险要在可靠的精算基础上开展和运行，要力求做到赔偿额与保费收入（包括政府补贴）基本平衡。即政策性农业保险的赔付、管理费用与准备金之和要小于保费收入，以实现财务均衡和可持续发展。
    基本保障的原则
    考虑到农民的支付能力和政府的财政实力，我国政策性农业保险（以致一般农业保险）的保障范围和水平可以从基本保障起步，在取得经营经验之后逐渐提高保障范围和保障水平。在保险标的选择范围上，应主要选择关系国计民生以及对农业和农村经济社会发展有重要意义的种植业、养殖业和渔业项目（例如：粮食、棉花、油料、糖料生产基地省区的规模种植的大田作物，特定生产地区的瓜果、蔬菜作物，畜牧业生产基地规模养殖的畜禽，渔业生产区域的小型渔船、渔民意外伤害）；在风险事故的界定上，农作物以作物产量损失、饲养动物以饲养动物死亡损失作为风险事故，暂时不以农户的收入损失作为风险事故；在保障水平上，采取部分保障的方式（例如作物产量的60%-70%，畜禽市价的50%-70%），由保险人和被保险人共同承担风险。当然，保障范围和保障水平的确定还要兼顾农民的支付意愿。在自愿投保的条件下，有时候过分地保障水平对生产者没有吸引力。
    实行风险区划和费率分区的原则
    实行政策性农业保险的省、市、自治区，需要做好风险区划和费率分区，这是体现保险风险一致性原则和防止逆选择的必要措施。国际经验表明，风险区划和费率分区，可以避免让一个农场主或一个地区的保险费用补贴其他的农场主或地区，使他们的保险费与自己的生产状况联系起来。因此，农业保险经营成功经营的基础之一是做好农业风险区域规划，这是正确厘定和合理调整农业保险费率的最重要的依据。但做农业风险区划不是商业性保险公司或某一个政府部门能够完成的，需要政府立项并由各部门协调配合才能实施和完成。另外，在风险区划和费率分区的基础上还要有合理的调整机制，以反映风险状况的动态变化。
    保证农户对农业保险的可得性和可及性的原则
    可得性是指农户，尤其是低收入农户有能力购买农业保险。可及性是指农户能够方便地获得服务优良的农业保险服务。保证农业保险的可得性，就是保费负担要适当，让农民买得起保险（有支付能力）并且愿意买保险（有支付意愿）。对于自愿性的农业保险计划而言，其需求量及农民的参与率取决于保险价格，即保险费率。但各国（包括我国）的实践表明，不是单单买得起农民就愿意参与，或者参与率就高，如果农民从农业保险中获得的预期收益并不能打动他（她），他就不会去购买。这里的预期收益既包括政府补贴的力度，也包括在正常生产条件下保险标的的收益。这是迄今许多推行农业保险国家的一个重要课题。
    在美国，参与率低曾长时间困扰经营农业保险的联邦政府，使其不得不一再提高保费补贴。
    但加拿大从上世纪90年代以来参与率不断攀升，而政府补贴已经下降到最初的1/5。
    因此，农业保险的保障水平应该与正常生产条件下的预期产量相联系，并且让农民能负担得起保险费。同时，必须尽力维持保障水平和保险费率的稳定性。保证农业保险的可及性，还要充分利用保险中介以及农业专业合作组织，提高农业保险的分销能力和效率，提高农业保险的服务水平。
    先试验后推广循序渐进逐步扩展的原则
    “先试验、后推广”是我国政府在近60年，特别是改革开放以来领导经济和社会建设的一条重要经验。对我们即将建立的农业保险制度来说也完全是必要的。
    尽管我们先后对农业保险已经试验了好几十年，但是以前的试验基本上都是保险公司在商业性保险的框架下经营政策性农业保险，没有解决政策性农业保险发展的根本问题。
    在我们现在期盼的农业保险制度建立之后，还是需要先在该制度框架下试验，进行“定向”推进，为农业保险的大规模实施积累损失经验、操作经验。要避免在没有制度框架的情况下，就贸然发动保险公司和各种组织广泛参与。像2006年四川重庆的大旱，农业损失4000多亿元，有人拷问保险公司为什么不承保。事实上，如果真是全部农作物都承保了，有多少个保险公司也得清盘。试想，2006年财产保险总保费收入仅为1509.4亿元，即便全部拿来赔付，也不足以赔付高达4000亿元的自然灾害损失！从这个意义上说，各家保险公司“冒天下之大不韪”，在农业保险政策不到位时少有作为，其实正是保险业最大的幸事。明确了这一点，我们才会更多地关注在农业保险制度发展中起决定作用的政府（特别是中央政府）支持的“缺位”问题。