庹国柱、朱俊生：政策性农业保险的经营范围与可保风险(2月26日)

    经营范围
    由于政策性农业保险与商业性农业保险是有区别的，所以国务院《若干意见》中特别提出要“明确政策性农业保险的业务范围”，以便给这部分业务以政策支持。
    笔者认为，政策性农业保险的经营范围和重点发展领域包括保险标的选择以及投保人两个方面。
    鉴于国家的财力，我们不可能像美国、加拿大等国家那样，将所有种植和养殖业的项目都纳入政策性支持的范围。只能有所选择。从全国来说，当前政策性农业保险发展重点领域可以包括以下几个方面：
    第一、对食物安全具有重要意义的作物，如：小麦、水稻、棉花、玉米、大豆、油菜、花生、蔬菜、瓜果等；第二、对城乡居民生活意义重大的主要养殖畜禽，包括：猪、牛、羊、鸡、鸭等；第三，主要水产养殖，如：淡水和海水养鱼、虾、蟹、海带等；第四、从事海洋捕捞渔民的小型渔船和渔民人身伤亡。
    可以允许各省、市、自治区自主确定农业保险发展的重点领域，以体现地方政府对农业产业结构调整的政策导向作用。同时，农业保险发展领域的选择应遵循前述“循序渐进”原则。在开始的时候，可以先从农民最需要的保险品种（如2-4种大田作物）慢慢做起，然后再扩展到其他作物上。
    另外，谁应当受到政策性农业保险的支持，谁是农业保险的重点被保险人，立法要有所考虑。农业保险首先吸引哪种类型的农户投保，这方面可能有其内在的规律，不以政策制定者的主观意愿为转移。
    如美国的经验表明，农场的规模以及农场收入对于农户总收入的重要性是是否参保的重要影响因素。2002年，在美国130万个休闲农场中，只有6％购买了农作物保险。这些农场的农产品产量很小，以至于农场之外的收入为农户提供了足够的风险保障。当农场收入占农户总收入比例提高时，购买农作物保险的比例也随之提高。2002年，在年销售收入不到25万美元，且其经营者将种植业作为主要职业的中等规模农场中，约30％投保了。在年销售收入至少为25万美元的大型商业化农场中，农作物保险的参与率提高到近42％。
    如果这带有规律性的话，我们的政策性农业保险有可能对规模较大的农业龙头企业、种植养殖大户或基地最具吸引力。对小规模农户，特别是种植养殖的农户经济不具重要性的小规模农户，不会具有很大吸引力。但从政策制定上，对大户小户都应当一视同仁。目前有的地方政策性农业保险只给小规模农户补贴；有的地方相反，只给较大规模农户补贴，都有偏颇。与前面讲的政策性农业保险的立法目标有冲突。立法时必须考虑到这个问题。
    可保风险
    按照风险产生的原因，农业风险大致可以分为五类：自然风险、社会风险、经济风险、政治风险和技术风险。笔者觉得，农业保险主要承保农林牧渔业生产过程中和进入市场前的初加工和运输过程中的自然风险，其中，农作物保险承保的风险包括：干旱、洪水、雨涝、台风、冰雹、霜冻、低温、泥石流等重大灾害；饲养动物保险承保的风险包括：一般性非传染性和传染性疾病风险（可以将禽流感、口蹄疫、疯牛病等作为除外风险，因为这些重大传染病，国家对疫区另有相应捕杀和补偿规定）。
    目前一般不宜考虑社会风险、经济风险、政治风险和技术风险。就拿技术风险来说，近些年来各地经常有关于假种子、不成熟技术、违背技术规定的新品种、新作物引进给农户造成重大损失的报道，有人建议，将其纳入政策性农业保险的范围。但这些风险在很大程度上是道德风险，在目前的条件下不易纳入。其他发达国家也主要以农业自然灾害作为政策性农业保险的保险风险。如美国农作物保险赔偿中，干旱是最大的原因。1989年-2004年，干旱是首要原因，约占保险赔偿的40％。雨涝或洪水损失赔偿约占30％，接下来是霜冻、冷冻（寒冷的天气）和冰雹，各占约10％的保险赔款。
    这里需要进一步探讨的是洪水风险。农业保险承保洪水风险，而目前人们也正在讨论通过建立专门的政策性洪水保险计划来承保洪水风险，即保险人对由于江河泛滥、山洪暴发、潮水上岸及泄洪对建筑物及其内部的财产所引起的泡损、淹没、冲散、冲毁等造成的损失进行赔偿。这样，政策性农业保险和正在论证中的政策性洪水保险计划，就需要考虑如何协调。
    笔者认为，洪水灾害是巨灾，一些国家是将政策性洪水保险和政策性农业保险分开来设计的，从而洪水保险计划和农业保险中的洪水责任可以区别开来。可以在保险标的上作不同的界定。洪水保险的标的应该是使用年限在几年或者是几十年的固定资产，而不应是流动性很大的流动资产（例如农作物和家畜家禽）。洪水保险应主要承保城市和农村居民的房屋和室内财产，而农作物、家畜家禽的洪水灾害损失应通过农业保险来提供保障。
    同时，鉴于我国各地农林牧渔业生产的主要风险的较大差异，政策性农业保险的主要保险风险应由各省、市、自治区参照全国一般性意见根据本地实际情况确定。