我国煤炭工业低碳发展的思考

长期以来，我国是煤炭资源大国，以煤炭为主的能源供给和消费结构在未来一段时期内不会发生根本改变。因此，如何在煤炭工业发展中贯彻低碳经济方针，是节能减排实现经济社会发展与生态环境保护双赢的一种经济发展形态，对于实现我国发展战略目标、保障国家能源安全、积极应对气候变化，进而实现能源、环境与社会的统筹协调发展，也具有十分重要的意义。
    一、机遇
    （一）大型煤炭集团的多元化经营战略
    近年来，我国多数大型煤炭集团一直坚持着煤炭开采为基础的多元化发展战略。如，神华集团坚持煤、电、路、港、油一体化开发、产运销一条龙的经营理念；中煤集团重点发展煤炭生产、煤化工和煤机装备制造三大核心业务，努力完善以煤炭为主的产业链的延伸和以资本运营为主的外延式增长的延伸。一些煤炭集团还参与了非常规油气资源、新能源和可再生能源等的开发。通过多元化经营，我国煤炭工业正在逐步形成合理的产业和业务结构，培育着新的经济增长点。随着国家越来越重视低碳经济发展，必将出台一系列鼓励低碳能源（如煤层气、煤炭清洁转化产品等）、新能源和可再生能源发展的产业政策，将有利于煤炭工业低碳化战略目标的实施。
    （二）前期循环经济与节能减排工作的开展
    
    煤炭工业开展循环经济，是以资源的高效利用和循环利用为目标，遵循“减量化、再利用、再循环”原则，通过拉伸主导产业链条和闭合循环发展，最终实现资源的合理开发和高效利用。煤炭工业实施节能减排，则是以节约能源和减少环境有害物排放为目标，坚持优化设计与强化管理相结合，坚持应用先进技术与淘汰落后工艺相结合，坚持清洁生产与资源综合利用相结合，通过切实转变发展观念，创新发展模式，提高发展质量，进而实现节能减排目标，促进煤炭工业节约、清洁、安全和可持续发展。结合低碳经济的内涵，煤炭工业循环经济和节能减排工作的实施，对于形成以低能耗低污染低排放为基础、以低碳生产与低碳消费为特征的可持续发展意义重大。
    （三）丰富的煤层气资源及其广阔的开发利用前景
    我国煤层气资源十分丰富。根据最新一轮资源评估结果，埋深2000米以上的浅煤层气资源量达31.46万亿立方米，与常规天然气资源量相当。在当今世界能源短缺与环境压力并存的情况下，煤层气的开发利用，在减少温室气体排放、增加清洁能源供应、培育新的经济增长点等方面均具有重要意义。立足于我国实际，未来国家将出台更多有利于加快煤层气产业发展的配套政策，必将迎来煤层气产业的大发展。
    （四）国外先进技术与资金的支持
    我国作为发展中国家，在发展低碳产业时，可以充分利用目前《京都议定书》框架下的清洁发展机制和联合履行机制，以获取国际上的资金和技术支持。通过国际合作（如煤矿瓦斯发电、碳汇项目等），必将进一步提升我国煤炭工业低碳经济产业的竞争优势。
    二、挑战
    （一）能源结构与现阶段经济社会发展水平决定了我国目前正处于温室气体排放的高峰期
    我国的资源禀赋条件决定了国内的能源结构以煤炭为主的现状。2011年，我国的能源消费中化石能源占92.5%，其中，煤炭占到69.6%。与石油、天然气等燃料相比，产生单位热量燃煤引起的碳排放比燃用石油、天然气分别高出约36%和61%。根据实际情况，我国在降低单位能源的CO2排放强度方面比其他国家面临更大的困难。此外，当前我国正处在工业化中期，经济发展方式粗放、能源结构不合理、能源技术装备水平低和管理水平相对落后，单位GDP和主要耗能产品能耗都高于世界上主要能源消费国家的平均水平。随着经济的不断发展，煤炭消费和CO2排放量必将持续增长。
    （二）煤炭企业对发展低碳经济缺乏积极性，节能减排压力日趋增大
    我国煤炭工业生产方式整体粗放，多数企业只重视眼前经济利益和生产效益，忽视生态环境、后续发展能力的代价。当前，煤炭行业是国家确定的9大重点能耗行业之一，其整体能源利用效率偏低，约为28%，比全国能源利用率低4个百分点，比发达国家低10多个百分点。随着煤炭开采机械化水平的提高、采深的延伸，煤炭的单位产品电耗正以每年4%的速度增长，更多安全、环保设施的投入也增加了生产的能耗。同时，煤炭产量的大幅增长，势必加大矿井水、煤矸石和煤层气等煤炭共伴生物和废弃物的排放量，煤炭工业节能减排的压力日趋增大。这对于低碳经济的开展极为不利。
    （三）未来将面临新能源和可再生能源产业的市场冲击
    据规划，到2020年，全国仅核电、风电、太阳能发电会形成约2.5亿千瓦的装机容量，折合约6.25亿吨煤炭的发电量。在由“高碳经济”向“低碳经济”发展转变过程中，新能源将不可避免的替代部分煤炭能源，煤炭需求量比重的减少决定了煤炭企业的煤炭主业将受到较大的市场冲击，市场竞争会更趋激烈。
    （四）国内财税环境可能更为趋紧，国际经营形势不容乐观
    为配合低碳发展战略的实施，国家将出台一系列限制或控制传统化石能源生产与消费的相关财税政策，如资源税、消费税、环境税、碳税等。煤炭企业生产成本会有所提高，财税环境可能更为趋紧。同时，一些发达国家也会借低碳发展之名行贸易保护之实。通过征收碳关税等手段，使我国煤炭企业在煤炭资源进口贸易上付出更大的经济代价，煤炭企业的生产成本可能会进一步增加。
    （五）低碳技术面临诸多挑战，且技术与投资等方面存在“锁定效应”
    煤炭企业的技术优势主要集中在生产上，在煤的清洁转换、煤层气开发利用、新能源、可再生能源及提高能效、节能减排等方面技术研发能力有限，整体技术水平相对落后，存在诸多薄弱环节和技术瓶颈，特别是缺少具有自主知识产权的核心技术、专有技术和特色技术，面临较大的技术挑战。与此同时，低碳技术与投资等方面还存在“锁定效应”。
    三、存在的问题
    （一）政策手段单一，制度建设不健全
    目前，煤炭工业低碳经济的推行主要是政府部门通过行政指令向地方政府和煤炭企业下达减排指标，依靠指标的层层分解约束地方政府和企业，行政色彩浓厚。大多数国有大型煤炭企业集团，凭借其行业垄断地位，获得超额利润，能源环境成本的约束作用弱化，企业低碳化发展的内在动力和外部压力不足。国际经验表明，低碳经济的发展，要靠法律来保障，靠政府来引导，靠市场来运作。
    （二）低碳技术政策不够系统和细化，缺乏成体系的低碳技术产业化指引
    目前，我国的低碳技术主要应用在煤炭加工、煤炭高效洁净燃烧、煤炭转化、污染排放控制与废弃物处理4个领域，已建设了一大批示范工程，个别技术甚至已领先于国际水平。但是，这些政策都不够系统和细化。到目前为止，我国还没有成体系的低碳技术产业化指引以及配套的支持措施，而原有的相关鼓励政策存在规划多、落实少，且政出多门、力量不集中、资金筹集渠道不畅，缺乏对低碳技术发展总体布局的政策和延续规划。
    （三）低碳产业发展的相关扶持政策尚不完善
    一方面，引导低碳产业发展的相关政策体系（涉及财政、信贷、税收、产业、环保等）尚不健全。另一方面，针对相关基础理论研究和技术创新的扶持力度不够。如对煤与瓦斯突出机理还没有根本认识，一些公益性、前瞻性、基础性、共性关键技术与装备等技术研究，从人才、基础设施到资金都缺乏必要的支撑，特别是社会公益性研究被大大削弱，相关方面的技术研究和创新进展缓慢。此外，低碳产业发展的相关体制和机制改革相对滞后，相关利益的协调与竞争机制尚不健全，投资主体较为单一。
    （四）资金保障措施不到位
    在现有政策框架下，煤炭工业发展低碳经济的资金保障措施并不到位。地方煤炭企业很难争取到国家和省级节能减排专项资金，提取的环境恢复治理保证金还要上交财政部门管理，节能减排、CDM（清洁发展机制）项目存在审批难、资金使用难等问题。
    四、思路
    （一）以节能减排为抓手，提高能效，减少能耗
    一是积极推进结构调整，淘汰落后产能和工艺。切实贯彻落实节能减排相关政策措施，一方面，要从严控制，防止低水平、高耗能项目上马；另一方面，控制高耗能、高排放过快增长，对不具备安全生产条件、资源浪费和环境污染严重的要坚决淘汰，积极推进煤矿整顿关闭和资源整合。
    二是优化生产布局，强化工序节能。通过加强科学规划，合理安排煤矿采掘、运输、通风、排水、提升、供电、供水和通信等系统布局和生产过程中各系统运行的衔接，减少各工序间相互干扰和影响，提高系统的运行效率。
    三是依靠科技创新，促进节能减排技术创新。加快开发关键、共性和前沿节能减排技术，并在全行业推广应用。同时，科研院所应坚持自主创新，积极开展煤矿高耗能设备相关的节能技术攻关，大力推广先进适用的节能减排工艺、技术和装备。
    四是通过加强选煤实现节能减排。逐步实现选煤厂的大型化、规模化、集约化生产，淘汰落后的选煤方法，大力采用先进、高效、合理化的煤炭分选工艺；加大科技开发投入力度，积极引进消化国际先进技术，加快研发大型化、自动化、高效节能的选煤技术装备；提高选煤废弃物资源化利用水平。
    （二）依托循环经济，切实转变煤炭经济发展方式
    一是在总结国家煤炭循环经济试点单位经验的基础上，结合企业实际，有重点、分层次、全方位推进具有产业链发展特点的循环经济工业园区建设。
    二是新建项目要统筹考虑大型煤炭基地建设、大型坑口电厂建设、煤焦化工产业发展。煤炭生产规划要与下游产业发展规划有效衔接，合理布局，积极推进煤电一体化、煤化一体化、煤路港航一体化、煤炭的深加工与综合利用等联合生产经营。
    三是鼓励煤气共采、煤矸石和矿井水利用，实现煤与共伴生资源在产业链条上“再利用、再循环”。
    （三）加强低碳技术创新，发展煤化工，积极推进煤的低碳化转化及利用
    应遵循“分配得当、各得所需、梯度利用”的原则，大力发展煤基多联产技术，尤其是大力推进低碳技术的创新，坚持以煤气化为基础，以煤制油、煤制氢或煤制化学品与燃气、蒸汽联合循环发电为主线的多联产体系，辅助CCS，实现CO2的零排放。现阶段，考虑到我国国力的现状以及能源结构的特点，应发展符合国情、便于现阶段大规模推广的煤炭加工、转化等低碳技术，促进国民经济和环境保护的协调发展。
    （四）积极参与国际碳减排合作
    煤炭企业可以利用清洁发展机制及其规则，将煤层气开发利用、碳汇项目延伸为清洁发展机制（CDM）项目，通过积极开拓国际碳交易市场，引进国外的先进技术、工艺和设备，推进我国温室气体减排的发展，获取更大收益。
    （五）适机开发利用新能源、可再生能源
    煤炭工业在注重节能、降耗、温室气体减排的同时，条件适合的（如有的煤矿处在风能、太阳能或页岩气资源等丰富的地区等）还应有选择、有重点地选择合适形式发展低碳能源，关注其盈利性与战略性，尝试在新的发展条件下谋求新的经济增长点和实现企业价值再造。
    五、政策建议
    （一）加大宣传力度
    积极发挥政府部门和主流媒体的作用，充分利用多种形式，宣传煤炭工业发展低碳经济的重要性、必要性，及时向社会通报节能减排进展情况、取得成效和存在的不足。要有计划地组织相关业务学习和培训，提高煤炭工业战线职工对发展低碳经济的认识，增强资源忧患意识、节约和环境保护意识，以提高发展低碳经济的自觉性。
    （二）加强组织领导
    国家有关部门应联合组成推进煤炭工业发展低碳经济的部际领导小组，研究确定煤炭工业应对低碳经济要求的重大战略、规划、方针和对策，协调解决发展低碳经济过程中的重大问题。各地煤炭行业管理部门和环境保护部门应本着分工合作、目标一致的原则，采取有效措施，加强监督与管理工作，使这项系统工程能够沿着正确的轨道前行。
    （三）建立健全激励约束机制
    一是制定煤炭工业低碳发展中长期战略规划，使其同国家及相关部门出台的发展规划、能源规划、循环经济规划和节能减排规划相衔接。
    二是建立促进低碳经济发展的多元资金投入机制，包括财政、碳金融公司、科技风险投资、国外双边和多边基金、企业技术研发资金等多渠道投入，为煤炭工业低碳化发展提供资金保障。
    三是建立健全低碳技术产业化保障机制。积极构建以政府为主导、企业为主体、产学研相结合的低碳技术创新体系和低碳技术网络平台；完善财务会计制度，使采用新技术所产生的外部成本能够实现内部化，进而推进低碳技术的推广和应用；实施新建煤炭企业低碳技术水平准入门槛，鼓励新节能产品推广；对于积极采用低碳技术且取得明显效果的要给予奖励。
    四是改革资源税费制度，适时开征碳税，努力构建促进煤炭低碳发展的税收体系。
    五要探索建立和完善碳排放交易机制。积极创造条件，探索建立和发展碳排放与碳平衡交易市场；充分利用CDM，将煤层气开发利用、碳汇项目延伸为CDM项目，通过开展国际互惠交易，积极开拓国际碳交易市场。
    （四）制定低碳经济标准体系
    参照国际标准和通用做法，结合我国煤炭工业发展低碳经济的实际，紧紧围绕节能降耗、提高能效、清洁能源开发、碳交易与合作、碳捕获与封存、产品能效标识与认证等方面，制定具有中国特色的煤炭工业低碳标准体系，以保障我国低碳经济工作的顺利推进以及对国际标准争取更多的话语权。
    （五）加快推进低碳经济立法
    在尽快构建和形成一整套完善系统的低碳经济法律体系框架基础上，将煤炭工业发展低碳经济纳入到该法律体系，进而形成一个与国际大趋势吻合、充分体现国家意志、符合煤炭工业实际、具有可操作性的煤炭工业发展低碳经济的法律法规体系。
    （作者单位： 国务院发展研究中心资环所）