调整新经济结构性产业政策指向

    以智能化、网络化、数字化为特征的新一轮技术浪潮，为我国发展新经济、培育新动能提供了机会窗口。与以往历次工业革命的经济增长效应不同，这一轮技术进步，不仅会通过创造垂直农业、智能装备、物联网、远程医疗和教育等一系列新兴部门，形成直接的经济增长效应，而且可以通过改变生产方式和产业组织形态，产生显著的促进经济增长的间接效应。对于大多数仍处于“工业2.0”或者“工业3.0”状态的中国企业来说，通过应用智能化或自动化技术，改造提升生产效率的空间巨大。与此同时，基于信息网络技术的众包、众筹、企业内创业等开放式创新和组合式创新形式，更是大大提高了技术创新的效率。如果能把握这一轮技术革命的契机，积极促进新部门的生成、生产制造效率的大幅提升和新兴商业模式的涌现，在更长时期中，中国经济保持较高增速是完全可以期待的。
    
    产业政策：结构性是主导
    鉴于发展新经济面临的各种不确定性和挑战，国内有关促进新经济发展的观点出现了分歧。一些政策制定者和研究者认为，进一步加大政策支持，是促进新兴产业快速发展的关键。这类观点集中反映在目前国家发布的各类产业发展规划中。例如，《中国制造2025》和《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》等国家战略，虽然也强调了创造公平竞争市场环境等内容的重要性，但在部署政策资源和落实政策抓手时，仍然将加大财政扶持和税收优惠力度、扩大产业基金规模、加强政府采购支持等选择性产业政策措施，作为推动新兴产业发展的重点。持不同意见的研究人员则认为，选择性的产业政策是抑制民营资本投资积极性、导致部分新兴产业产能过剩的主要原因，应当放弃传统的选择性产业政策思路，转而通过减少行政干预、完善竞争秩序、推进国有企业改革等功能性产业政策，为新经济发展创造良好的环境。
    产业政策本质上是对市场失灵的矫正，即在市场不能有效发挥作用的时候，通过人为干预税收、资金、土地、劳动等要素的价格来引导资源配置。因此，产业政策的实质是选择性和结构性的。而功能性产业政策的核心是形成市场化的要素定价机制，实际上是市场制度建设，而不是纯粹意义上的产业政策。需要强调的是，否认功能性产业政策属于典型的产业政策，并不是否定功能性产业政策的经济意义。当前我国新兴产业发展面临的困难，首先是要素和产品市场化程度不高导致的。促进新经济发展，首先要在建立公平竞争的市场秩序、形成市场化的要素价格等制度建设方面推进改革。但是，仅仅在制度建设方面做文章还是不够的。即便是在被公认为市场化程度最高、功能性产业政策特征最突出的美国，在促进新经济发展方面政府也不是无所作为，而是积极采取一系列结构性的措施，来催化和加速新经济的发展。例如，2012年3月，美国政府提出建立国家制造业创新网络计划，由联邦政府出资10亿美元在10年内创建15个制造业创新研究所。目前，美国联邦政府已经资助设立了增材制造、数字设计与制造、自动化传感控制技术等9家创新研究所。德国为了推进“工业4.0”，日本为了弥补3D打印领域的短板，政府也都采取了积极的结构性财政和税收政策。德国的《高技术战略2020》提出，政府将投资2亿欧元建设数字信息物理系统。2014年，日本经济产业省计划当年投资45亿日元，实施名为“以3D造形技术为核心的产品制造革命”的大规模研究开发项目。
    转换政策着力点：
    从特定产业到通用技术
    忽视结构性产业政策的重要性，一味强调功能性产业政策的认识是偏颇的，而简单地通过结构性的政策，引导资源向政府选定的所谓新兴产业领域集中的政策思路，同样是偏颇的。具体到我国针对新经济的结构性产业政策，其缺陷主要表现在以下两个方面。
    一是结构性产业政策指向的标的不合理。目前我国的产业政策指向是产业、产品或建设项目，如《中国制造2025》提出了十大重点产业领域，《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》确定的11个重点行动，实际上也是产业或基础设施项目。而反观美、日、德等国旨在促进新经济发展的国家战略，虽然也会提出建议性的新兴产业发展方向，但在税收、财政支持等具体的结构性政策措施方面，都是指向这些产业或领域的技术研发环节。结构性产业政策如果与产业挂钩，就会诱导企业扩大生产性的投资，而这也正是近年来我国光伏、甚至工业机器人等新兴产业产能过剩的重要原因；如果与研发挂钩，就会激励企业加大对新兴技术的投入，其产出是体现为知识产权的创新性科技成果。具体到新经济领域，与研发挂钩而不是与产业直接挂钩的合理性还在于，代表全球技术前沿的新经济的产业形态具有高度的不确定性，产业专家、技术专家和政府官员并不能事先准确判断新兴产业的发展方向。正是基于这样的考虑，美国的产业政策不是人为选择所谓的新兴产业，而是大力发展以信息网络、新材料和生物医药为代表的通用技术。其政策思路是，不管新兴产业向哪个方面发展，其技术的根源都是通用技术。同时，通过构建网络化的制造业创新中心，积极促进通用技术与各种应用技术的交叉融合，从而催生新兴产业的孕育和发展。同样，德国和日本的产业政策资源也大量导向通用技术和共性技术研发，以及以产业联盟为主要组织形式的研发合作。只有将针对新兴产业的结构扶持政策指向通用技术和技术融合，才能使我国新兴产业的发展最终走出“重复引进和产能过剩”的怪圈。
    二是结构性产业政策制定和实施机制不健全。首先，产业规划和政策的社会化参与度不够，政策制定要么完全由技术专家主导，政策内容缺乏对微观激励的考虑和制度性政策建议的支撑；要么完全由产业专家牵头，对技术和产业内在发展规律把握不准。更重要的是，在规划和政策的制定过程中，缺乏来自不同专业、不同身份的社会群体的广泛争论和讨论，最后出台的政策缺乏共识基础。其次，政策资源分配缺乏透明性，政策制定、政策实施和政策评估通常三位一体，缺乏第三方独立的监督、评估和约束。最后，政策执行精细化程度不够，一个产业规划常常涉及大量的财政、税收、服务体系建设等产业政策措施，而不同的产业政策措施不仅实施主体不同，实施周期也千差万别，因而很难对规划或行动计划进行政策评估。发达国家提高产业政策实施效果的通行做法是，在产业发展战略之下设置不同的配套政策项目，每个政策项目都有明确的项目负责人、项目绩效目标以及分阶段设施的里程碑，以此提高政策项目的管理效率。
    总之，新经济的发展过程是技术经济范式协同转变的过程。发展新经济，首先要推进供给侧改革，为新经济发展提供良好的制度和竞争环境。供给侧改革需要结构性产业政策对发展新经济的催化和引导作用。其次，结构性产业政策的着力点，应当由指向特定产业转为指向通用技术和促进技术融合。最后，要提高政策制定的社会化参与度，以政策项目的形式提高政策实施的精细化程度，通过制定、实施和评估各个环节的科学管理，提高结构性产业政策的效率。
    （作者单位：中国社会科学院工业经济研究所）