多元化环保投融资体系的完善

    打好“三大攻坚战” / “污染防治与环保制度创新”系列笔谈之三
    基金项目：国家社会科学基金项目“中国对外贸易中的隐含资源环境要素流动问题研究”（批准号：14BJY067）。
    近年来，我国环境污染治理投资总额多数年份都在增长，但环境污染治理投资总额占国内生产总值比重始终在1.5%左右。从2012年起，我国开始区分“环境污染治理直接投资”。环境污染治理设施直接投资是指直接用于污染治理设施、具有直接环保效益的投资，具体包括老工业污染源、建设项目“三同时”以及城市环境基础设施投资中用于污水处理及再生利用、污泥处置和垃圾处理设施的投资。因此污染治理设施直接投资的统计口径小于环境污染治理投资总额。近年来的数据显示，环境污染治理直接投资只有环境污染治理投资总额的50%，主要的原因是城镇环境基础设施建设投资中绝大部分并不能认定为属于直接环保投资行为，环境污染治理直接投资额占GDP比重常年在0.8%以下。此外，我国环境治理投融资结构和使用结构也不太合理，突出地表现在三个方面：一是政府投资是主体，社会化、市场化投资比例还偏低；二是用于末端治理的投资比重较大，而对源头和过程中的治理投资不足；三是“重建轻管”、“重建设轻运行”，这对环境治理效果和环保投资效果产生了较为严重的影响。
    一、我国环保投融资渠道和机制创新的探索与成效
    为弥补政府环保投入的不足，我国在吸引社会资本进入环保领域进行了投融资模式和机制创新，拓宽了环保投融资渠道，取得了一定进展。政府与社会资本合作的PPP模式（包括建设—运营—移交（BOT）、建设—移交（BT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、建设—拥有—运营（BOO）等多种形式）、绿色金融（绿色信贷、绿色证券、环保公司上市、绿色保险等）、环保产业基金、环境产权交易等市场化融资不断涌现，并形成了一批政府与市场、财政与市场资本相结合的投融资体系。其中，突出地表现在以下三个方面：
    一是大力推进环保领域的PPP模式。截至2016年10月，财政部全国PPP综合信息平台项目库已收录三批10685个已实施或待开发的PPP项目，总投资12.7万亿元。截至2017年6月底，落地示范项目数列前三位的是市政工程、交通运输、生态建设和环境保护。其中，市政工程225个，占45.5%；生态建设和环境保护43个，占8.7%。考虑到市政工程中有部分涉及环保治理项目，因而当前PPP项目是动员社会资本来解决环保治理资金短缺问题的重要渠道和方式。
    二是发展绿色金融。2017年1～9月，我国共发行贴标绿色债券1340亿元，占全球发行量的24%，在国际上处于领先地位。截至2017年2月，21家主要金融机构绿色信贷余额7.51万亿元，虽然与我国庞大的贷款规模相比还比较少，但其比重和增长速度正快速提高，目前占全部信贷比重为8.8%左右，而且还涌现出绿色指数等创新型产品，为投资者提供了更多的市场选择。在2016年中国上市企业500强榜单中有碧水源、三聚环保、北控水务、东方园林、重庆水务、启迪桑德、神雾环保共7家环保公司，表现出环保上市公司发展呈现良好态势。
    三是成立环保产业投资基金。由于环保基金采用“母子基金”的方式运作，即以环保基金为母基金，下设立子基金再投向标的公司。通过母基金和子基金两级杠杆，有望以1亿元的财政资金，撬动20亿～30亿元社会资本投向生态环保领域，具有几何级数的放大效应。据不完全统计，2014年至今，已有包括北控、首创、永清环保、万邦达、高能环境等20多家环保企业设立了环保产业基金，总额近500亿元。一些地方政府如内蒙古、宁夏等设立了环保产业基金。如2016年1月设立的内蒙古自治区环保基金，2016年“环保母基金”的初始规模为40亿元，其中政府引导性资金10亿元，吸收其他4家社会资本采取认筹的方式出资30亿元；在项目投资上，“环保母基金”作为引领资金可再次放大，2016年形成约200亿元的环保基金投资规模；“十三五”期间，每年将根据政府引导性资金规模按比例吸筹，预计母基金规模可达200亿元，用于治理项目的基金投资可达千亿元以上。2017年3月，宁夏首次以政企合作的方式建立宁夏环保产业基金，总规模为10亿元；确定政府引导性资金为1亿元，向社会投资人和金融机构募集9亿元，杠杆比为1∶9。基金拟发行2期，每期经营期限为5年，前3年为投资期，后2年为投后管理及项目退出期；该基金主要用于环境治理和环保产业发展，与环保直接相关的项目投资不低于总投资的80%。
    二、多元化环保投融资体系和机制的完善思路
    在市场机制自发条件下，环保投融资不足具有一定的必然性。这是因为环境污染治理和环保产业发展具有正的外部性，正外部性的物品和服务趋向于供给不足。解决这个正的外部性引致的问题，需要政府力量的介入，但完全靠政府显然也是不行的。长期以来，我国主要以办事业的方式来解决环境污染治理问题，各级政府用于环境治理的财政资金捉襟见肘，这正是我国环境污染问题越来越严重的一个重要根源。解决这个问题不能脱离市场机制，准确地说，就是要发挥市场在配置资源中的决定性作用，同时更好发挥政府的作用，通俗地说，就是用“政府+市场”来解决。
    我国环保投融资体系和机制的创新目标是形成一个多元、绿色、市场化投融资体系和机制，从而为环境治理和环保产业发展提供足够的资金支持。其中，多元包括多样化的投融资主体、多样化的投融资模式和多样化的绿色金融产品。多样化的投融资主体包括政府（各级政府和政府相关部门）、投资机构（银行、证券公司和保险公司等）、投资机构（资产管理公司、融资租赁公司、投资基金公司等）、中介机构（技术交易所、评估机构、检测机构等）、企业（排污企业和治污企业）等。
    环保投融资体系和机制创新是“推力”和“引力”两种力量作用下形成的。其中，“推力”包括社会推力和政府推力，“引力”包括政府引力和市场引力。广大人民群众对环境质量要求日益提高是驱动环保投融资机制创新的社会力量，这种社会力量一方面会直接推动环保投融资机制创新，另一方面，通过驱动政府制定更为完善的环保政策和更加严格的环保执法，来推动环保投融资机制创新。与此同时，政府还是引导环保投融资机制创新的引导力量，这体现在政府对环保事业的资金投入（包括财政贴息、补助、奖励和税收减免等）和政府采购方面。不但如此，政府还通过引导和培育环保市场来引导环保投融资机制创新。不过，市场力量仍是引致环保投融资机制创新的基础性和决定性的力量。“市场引力”来自于环保市场的空间拓展，以及有效率的环保市场所能给予相关参与者为治理污染和保护环境产生正的经济效益，具体包括改革环保产品和服务价格、形成环境污染第三方治理市场和环境产权交易市场。可见，创新环保投融资体系和机制的核心是处理好政府和市场的关系。
    当前，我国环保投融资体系和机制创新的主要任务，包括三个方面：一是投融资模式创新，如PPP模式、特许经营、合同能源管理等；二是绿色金融创新与应用，如绿色信贷、绿色证券、绿色保险、环保企业上市、设立环保银行等；三是设立新的环境投融资平台，如设立环保产业基金、发行环保彩票等。
    三、多元化环保投融资体系和机制的完善对策
    环保投融资机制创新是一个系统工程，需要全社会力量共同参与，尤其是政府和市场合理定位和相互协调，需要在很多领域推进改革，才能最终形成一个理想的多元、绿色、市场化投融资体系和机制。
    （一）加强环境监管和强化环保督查，形成环保投融资发展的倒逼机制
    与普通竞争性行业不同，环保属于具有正的外部性事业，环保产业属于典型的政策法规驱动型产业。强化环境监管和环保督查，有利于彻底扭转地方保护主义，解决企业因违法成本低宁可被罚款也不愿加大环保投资购置设备治理污染等问题，形成环保投融资改革发展的倒逼机制。一是切实加强环境监管，尤其是坚决克服环境保护领域的地方保护主义，从而催生对环保设备、产品和服务的更多市场需求，确保环保投融资具有必要的市场容量。二是建立完善环保督察制度，实行问责制，如“党政同责”、“一岗双责”，形成促进环境治理的倒逼机制。在总结过去两年中央环保督察经验基础上，建立完善“国家督省、省督市县”的环保督察体系，国家和省两级环保督察联动，倒逼加快建立健全相关法规。
    （二）加大政府环保投入力度，提高政府投入资金引导能力
    当前，虽然我国对各地区、各行业污染物排放强度下降有明确要求，但对政府环保投入并没有明确要求。政府应明确加大环保投入，比如，明确提出“两个不低于”的环保投入目标要求：各级政府环保投入增速不低于当年GDP增速；增量不低于上年。鉴于中央政府环保投入比重过于偏低的现实，根据事权与财权匹配原则，应适当加大中央环境保护投入力度，优化政府内环保资金投入结构。在加大环保投入力度的同时，政府应研究确定环境保护投资的统计口径，建立环境保护投融资效益评估体系，防止环保投资的“虚化”和“盲投”。
    改进政府环保投入方式，提高政府投入对社会资金投入的引导能力。今后，政府环保投入应更多采用下述形式：成立环保产业投资基金，政府财政资金作为劣后级资金^（注）；购买环境服务，给予治污企业尤其是第三方治理的企业贷款贴息、融资担保、补贴奖励等；对金融机构、风险投资公司等环保投入予以风险与收益补偿，以拓展环保市场，吸引更多社会资本参与环保投入。
    注：在资金遭到风险时，劣后级资金将优先偿付风险；在获得收益时，其收益将会在优先级的收益之后支付。
    （三）进一步优化制度设计和选择标准，大力推行PPP投融资模式
    针对当前环保PPP项目存在的应收账款延期、不足额支付、政府违约，以及一些不合格的企业参与市场竞标等问题，需要在强化契约精神、完善政府财政资金投入机制、挑选更高质量的企业参与等方面下功夫。
    在PPP模式中要转变政府职能，政府从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”以及PPP项目的“监管者”。PPP模式运行的关键是合理设计合同，按照风险收益对等原则，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目的建设、运营风险由社会资本承担，法律、政策调整风险由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。
    依据财政部PPP中心入库数据统计，按三种回报机制计算，截至2017年6月末，使用者付费项目数量和投资额分别占入库项目总数和总投资额的36.4%和30.5%；政府付费项目占比分别为34.4%和26.5%；可行性缺口补助（即政府市场混合付费）占比分别为29.2%和43.0%。政府付费和可行性缺口补助类项目合计在数量和投资额上占比分别超过60%和近70%，显示政府财政资金支持不可或缺（付费、担保、贴息等）。因此，需要加强地方财政承受能力评价，对社会资本的权益保障作出制度设计。督促地方政府编制中期财政规划，进行项目预算滚动管理，确保PPP项目支出列入年度预算。
    在PPP项目招标中，应该对拟中标的企业进行更为科学的甄别、筛选，重点考察其专业治理能力，而不仅仅是企业的注册资金。同时，在招投标中要避免简单地采用“最低价中标”办法，综合考量其治理能力和水平、诚信记录、资信资质等。
    （四）不断推进绿色金融创新，加快发展环保产业投资基金
    结合我国环境金融发展现状与环境保护需求，现阶段，我国发展环境金融的领域应是全方位的，包括绿色信贷、绿色证券、环境污染责任保险、资产证券化、融资担保、融资租赁，设立专门投资环保领域的绿色银行，以及发行环保彩票等。相关政府监管部门对这些绿色金融创新应持鼓励支持态度，对金融产品创新可能出现的失败和风险采取宽容态度，在制度设计上结合我国国情，借鉴国际上一些成功做法，制定相关优惠政策。
    进一步扶持环保产业投资基金发展。在总结前期环保产业投资基金运作的基础上，鼓励更多地区设立环保产业投资基金，扩大基金规模，完善“股权、债权、担保、破产清算”等方式，确保基金的正常退出。参考美国清洁水州周转基金和超级基金，尽快成立国家层面的绿色发展引导基金，重点治理跨区域的环境污染问题，促进环保产业发展，引导地区层面的基金共同开展工作。
    （五）推进环境要素交易市场建设，完善环保投融资政策
    落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，大力发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权四种环境产权交易，建立吸引社会资本投入生态环境的市场化机制。继续推动资源环境领域价格和税费改革，形成合理的项目回报机制，如城乡污水、污泥处理费，垃圾处理费等。探索研究金融机构向环保企业和环保项目贷款损失准备金企业所得税税前扣除、营业税减免、存贷比剔除，提高不良贷款容忍度等措施，引导金融机构投入环保领域，鼓励金融机构创新适合环保项目的金融产品。研究实施第三方环境治理企业优惠税收政策。完善第三方治理主体的社会评价体系，发挥行业协会、社会组织等平台的作用，逐步在行业内建立基于项目业绩的信用评价体系，包括行业“黑名单”及“推荐名单”的诚信体系等，形成全国第三方服务企业数据库。