编制和实施《京津冀空间规划》的思考

    摘要： 《京津冀空间规划》的编制和实施对深入推进京津冀协同发展战略，构建更加合理、高效、协调的空间秩序和引导人口、产业和资源环境跨区域合理布局都具有重要的现实意义。《京津冀空间规划》应着力解决区域发展功能落到实处、各类空间实现跨行政区统筹和空间供给侧改革稳步推进与雄安新区等重大战略部署落地四大问题。同时，《京津冀空间规划》要积极探索“多规合一”，建立和完善技术标准和平台、示范性重点项目、配套政策、政府间协作、规划实施效果评估等相关的配套支撑体系。
    关键词：京津冀协同发展；京津冀空间规划；多规合一；
    叶振宇 中国社会科学院工业经济研究所
    王磊 武汉大学中国中部发展研究院
    傅行行 华东师范大学城市与区域科学学院
    基金：中国社会科学院京津冀协同发展智库课题《京津冀协同发展指数跟踪评价研究》 (200701)
    京津冀协同发展是国家“十三五“期间重点推进的三大发展战略之一，国家发改委主任何立峰在2017年3月召开的十二届全国人大五次会议记者会上透露，国家发改委正在组织编制《京津冀空间规划》[1]。空间规划的理论和实践最早在欧洲出现[2]，在现代，空间规划已具有日益重要的地位和作用，成为政府改善民生、管理资源、保护环境、协调用地、平衡发展的基本工具[3]。随着区域化、网络化和经济全球化的加深，在大都市圈内实现资源和基础设施共享，发挥都市圈在国家经济中的枢纽功能，实现大都市圈的精明增长和环境保护都需要空间规划作为支撑[4]。京津冀城市群的定位是世界级城市群，京津冀协同发展空间规划意义重大，必将受到全球瞩目[2]。组织编制和实施《京津冀空间规划》，探索“多规合一”，稳步推进空间供给侧改革是当前落实《京津冀协同发展规划纲要》的重要举措，是构建京津冀区域规划体系的重要一环，是完善区域管理的一项基础性工作，对其他区域协同发展具有重要的借鉴意义。
    一、编制和实施《京津冀空间规划》具有重要的现实意义
    《京津冀空间规划》是在《京津冀协同发展规划纲要》的基础上，结合《全国主体功能区规划》《全国国土规划纲要 （2016-2030年） 》等空间规划，对京津冀区域及其周边地区的空间活动进行统一、科学、系统的谋划，以期达到区域的功能协调、结构优化、布局合理、组织有序和融合发展。在现阶段深入推进京津冀协同发展中，加快编制和实施《京津冀空间规划》既有现实的紧迫性，又有极大的创新性。
    第一，有利于更好推进京津冀协同发展战略。《京津冀空间规划》可以通过空间战略导向、不同类型空间划分、生产力布局以及空间治理模式等方面进一步推动京津冀协同发展的重点任务和主要目标落到实处，确保京津冀协同发展“十三五”规划与各专项规划保持目标的一致性、内容的整体性、执行的可行性。同时，《京津冀空间规划》付诸实施就是要让各级政府按照这张“蓝图“干到底，聚焦规划的使命和目标，一届一届地干下去。不仅如此，《京津冀空间规划》对各级官员开展业务工作有引导作用，让他们更清楚地知道本地区适合发展哪类项目以及项目要往哪些地方布局。此外，《京津冀空间规划》更形象地向外界展示京津冀协同发展的战略意图和布局导向，可以为各类市场主体提供投资兴业的指南。
    第二，有利于构建更加合理、高效、协调的空间秩序。《京津冀空间规划》付诸实施将打破“条块”分割的空间治理惯性思维，有效整合碎片化的生产、生活、生态、基础设施等各类型空间，合理配置各级城市的功能定位，促进城市间功能协调与联动，进而形成跨层级、跨行政区、跨部门、跨行业的区际分工体系。另外，《京津冀空间规划》作为指导区域空间经济活动的指南，将引导各地区加强经济、社会、生态等方面的对接协作，减少“空间分割“，促进空间一体化，加快区域融合发展。
    第三，有利于引导人口、产业和资源环境跨区域的合理布局。一方面，通过《京津冀空间规划》的编制和实施，不仅可以厘清各类空间布局的基本范围、发展状况和改善方向，也可以借助经济、行政、法律等手段精准发力、动态调节和调整优化各类不合理的空间布局，特别是进一步缓解京津冀核心区的人口和产业过度密集、资源超载和大气污染问题，实现跨区域统筹和优化布局。另一方面，《京津冀空间规划》是京津冀三地政府开展区域协作的工作指南，各地区可以根据规划确定的功能定位调整人口和产业，改善资源环境，同时也可以通过对接协作实现人口和产业的有效疏解，以及优化配置资源。
    二、《京津冀空间规划》应着力解决全局性、长期性、战略性的问题
    无论是基于统计数据的指数结果还是基于问卷调查的分析结果，都表明京津冀协同发展已取得明显的阶段成效。[5]然而，京津冀仍然面临大气质量尚未明显改善、产业转移项目“落地难”等问题，这些问题是区域人口、经济与资源环境分布不合理的表现，也是空间功能紊乱的结果。为此，《京津冀空间规划》要综合考虑协同发展过程中的突出问题，从空间视角去解决这些现实问题，用战略思维去把握空间结构优化与长期发展。
    第一，确保区域发展功能落到实处。在《京津冀协同发展规划纲要》明确的“一核、双城、三轴、四区、多节点”空间格局基础上，通过《京津冀空间规划》的宏观战略部署和共同理念框架，进一步明确区域内主要经济支撑带、各级城市和新城新区的发展定位，让京、津、冀三地所辖各级行政区都能够自觉地服从京津冀协同发展的战略方向。同时，以《京津冀空间规划》为遵循，以“多规合一”为方向，各级城市和县 （市、区） 的相关规划应作出相应的调整或修编，原则上不得绕过《京津冀空间规划》而自行确定城市发展定位和城市发展新空间。
    第二，确保各类空间实现跨行政区统筹。在《京津冀空间规划》的指导下，将京津冀视为一个区域整体，通盘考虑产业、人口、交通、资源、生态、社会设施等布局，充分论证重点产业项目、主要交通线和重点社会设施建设的服务半径或辐射范围，提出不同城市人口规模、建设用地规模以及城市资源环境容量的参考指标，划定城市开发边界、生态红线和耕地红线 （简称“三线”） 。同时，为了充分调动各地的积极性，要适当考虑地方发展的需要和可能性，特别是对经济欠发达地区和重点生态功能区要予以适当的政策倾斜，避免因规划实施而扩大地区发展差距。
    第三，确保空间供给侧改革稳步推进。在编制和实施《京津冀空间规划》中，要以空间供给侧改革为切入点，着眼于京津冀地区产业布局不合理、生态环境恶化、交通体系不完善、基本公共服务地区差距过大等突出问题，协调推进城市建设、土地管理、生态环境治理、交通网络布局、工业园区建设等重点工作，不断提高土地利用效率，优化各类用地空间规划，切实发挥空间要素对京津冀协同发展的战略支撑作用。
    第四，确保雄安新区等重大战略部署落地。雄安新区作为党中央、国务院在新的历史条件做出的一项重大决策和具有全国意义的新区，将是京津冀城市群中的核心节点城市，担负着中央赋予的重任和战略定位，成为区域发展的新兴增长极。为此，在《京津冀空间规划》中既要体现雄安新区与北京城市副中心共同构成北京中心城区的“两翼“，又要体现雄安新区与张北地区共同构成河北新的”两翼“。只有将这些关系体现到空间层面，融入到京津冀协同发展的“棋局”之中，才能真正地发挥”两翼“的战略支撑作用。
    三、实施《京津冀空间规划》亟须建立和完善相关的配套支撑体系
    正如上文所述，编制和实施《京津冀空间规划》的重要性和紧迫性是十分明显的。但《京津冀空间规划》绝不只是一张宏伟的“蓝图”，它能否顺利付诸实施并产生实效的关键在于能否建立一个相对完善的配套支撑体系。
    第一，建立统一的技术标准和平台支撑体系。一方面，把《京津冀空间规划》作为我国区域性空间规划编制和实施的示范样板，加快修订城乡总体规划、土地利用总体规划、环境保护规划等类型规划编制使用的用地分类、名词术语和标准规范，探索建立统一技术标准规范体系。在京津冀区域范围内，支持北京市和天津市的市、区两级有关部门以及河北省的省、市、县 （市、区） 三级有关部门根据《京津冀空间规划》要求和技术标准规范编制本行政区域的空间规划，由京津冀协同发展领导小组指定的专业部门负责审查这些规划文本。另一方面，加快研制支撑规划实施的管理平台，将项目审批、土地管理、城市规划、环境保护等行政职能信息化系统合并为区域统一的管理系统，实现各级政府的多个部门职能融合为一体，逐步实现“一张图”管理。
    第二，确立示范性重点项目支持体系。按照《京津冀协同发展规划纲要》有关要求，遴选一批跨行政区、涉及面广、带动性较强、辐射范围大的重大项目作为《京津冀空间规划》落地实施的示范性工程，根据项目的性质和功能进行适当分类和统一指导。以项目详细规划为突破口，从区域规划、产业布局、基础设施建设、社会设施建设、生态环境保护等方面实现共商、共建、共护、共享，以点带面，积极探索区域性空间规划组织实施的相关机制，破解跨区域重点项目“落地难”问题。
    第三，构建相关的配套政策体系。坚持分类施策、精准施策、组合施策的原则，制定确保《京津冀空间规划》顺利实施的产业、土地、环保、人口、城建等配套政策。发挥产业政策的引导和规制作用，针对产业臃肿、产业衰退、产业过疏等类型的问题空间采取靶向施策，明显提高产业空间的产出强度、功能协调和可持续性。推进土地管理体制创新，妥善处理好总量、结构和效益三者的关系，促进建设用地指标跨地区有偿、有序、合理流转，发挥好土地政策对经济、人口等方面的调控作用。在面对日趋严峻的生态环境形势，实行更加严格的区域性污染物排放标准，强化环境保护监测和督查。统筹推进山水林田湖综合整治，建立跨区域的生态补偿机制，加强重点生态功能区保护。
    第四，创立适配性的政府间协作体系。一方面，制定规划实施的指导方案，明确各级政府部门履行规划任务的职责分工和权限范围，建立适应同一级政府不同部门之间的相互协作机制。另一方面，建立各级政府双向沟通、垂直整合的管理机制。以京津冀三地省级政府部门为组织实施单位，各级政府间形成信息双向传导和顺畅流动。此外，利用京津冀三地之间已建立的省市协商机制以及达成的合作框架，探索《京津冀空间规划》跨地区实施的事务共议、责任共担和利益共享机制。
    第五，构建规划实施效果的评估体系。为了更准确地了解《京津冀空间规划》实施效果，建议有关部门根据规划的目标、重点任务和执行情况设计规划实施效果指标评价体系，这个体系既可以包括可定量的指标，也可以设置主观赋值指标。从规划实施之日起，设定规划跟踪评价的时点和组织方式。为了确保规划评价公正权威，宜邀请第三方作为评估单位，组建一个不涉及相关利益的专家委员会负责组织规划实施效果评价，从中得出客观公正的结论和改进的建议。通过规划实施效果评价，及时发现规划执行过程中遇到的各类问题，及时采取相应的应对措施。
    四、结语
    尽管《京津冀空间规划》尚未露出“真面目”，但其重要意义是毋庸置疑的。在习近平总书记正式提出“京津冀协同发展”三年来，京津冀三地之间的各种协作非常活跃，已取得了明显的成效。但作为一项长期性的区域战略，京津冀协同发展亟须进一步优化区域空间结构、提高空间效率和建立区域治理制度框架。加快编制和实施《京津冀空间规划》就是落实这些任务的现实需要，也是打破传统“一亩三分地”发展思维的一个突破口。《京津冀空间规划》不仅要探索“多规合一”，还要把协同发展的重大战略精准安排、落实到空间。当然，《京津冀空间规划》只是京津冀协同发展规划体系的重要组成部分，既要服从《京津冀协同发展规划纲要》的顶层设计，又要与其他规划配套衔接。总之，《京津冀空间规划》是京津冀区域发展的阶段产物，其付诸实施将在我国区域规划中具有极大的创新示范意义。
    参考文献
    [1]刘国锋.发改委：京津冀空间发展规划正在编制[N].中国证券报，2017-03-07.
    [2]崔民选，阎志.基于供给侧结构性改革的京津冀空间发展战略研究[J].区域经济评论，2016，（05） .
    [3]王向东，刘卫东.中国空间规划体系：现状、问题与重构[J].经济地理，2012，（05） .
    [4]张纯，贺灿飞.大都市圈与空间规划：国际经验[J].国际城市规划，2010，（04） .
    [5]中国社会科学院京津冀协同发展智库京津冀协同发展指数课题组.京津冀协同发展指数报告 （2016） [M].中国社会科学出版社，2017.