深化供给侧结构性改革下的产业政策创新

    一段时间特别是2016年以来，学术界围绕产业政策的作用方式与效果展开了激烈的争论。从这场大争辩的结果及其影响来看，似乎没有对错输赢，但却引发了从事产业经济专业研究的学者们以及关注中国经济和经济学理论发展的普通民众的“站队与分化”。实际上，（姑且简化为）以张维迎为代表的“市场派”与以林毅夫为代表的“政府派”之间的分歧之所以难以调和，本质在于这场争论背后的学术立场甚至是价值观存在巨大差异。究竟要坚守理想主义还是奉行实用主义，或许只是学者们的自我考量，而在中央做出深化供给侧结构性改革决策的大背景下，却有必要客观地厘清产业政策所适用的市场与政府的关系，才能使精准发力的产业政策成为供给侧结构性改革的五大支柱之一。
    应该看到，“市场派”把矛头指向产业政策，将其视为计划经济的产物和载体，实则附会了对中国市场化改革进程中出现的种种波折、矛盾（包括供给与需求不适配的矛盾）及其解决机制的失望情绪，而“政府派”对所谓“有为政府”的“信仰”也难免受到诟病，原因在于并非什么样的政府都可以“有为”。再说透一些，甚至不是什么样的政府都应该“有为”。
    如果将产业政策单纯作为指导产业发展、优化产业结构、促进产业升级的手段和工具，其发挥“正能量”的前提固然根植于“市场失灵”的天然缺陷，但政府是否与市场兼容才是问题的核心和实质。从这一角度出发，这场关于产业政策争论的焦点虽然落在“市场与政府”的关系上，却忽视了“市场与政府”在何种条件下可以更好地兼容，从而使二者的关系由点对点的“相克与对立”转为可持续的“相生和助力”。
    毫无疑问，与市场兼容的政府应该是尊重市场规律、坚持发挥市场机制在配置资源中决定性作用的政府，而与市场不兼容的政府，则是“手”伸得长、挥得乱、到处放、不会收的政府。必须清醒地认识到，后一类政府越是“有为”，对经济活动的破坏性越强，产业政策的实施效果越差。从供给侧结构性改革一年多以来各地政策运用的进展来看，一些地方、部分领域中的确出现了产业政策的选择性有所增强的倾向。长期以来，不少地方政府显然更习惯且擅长于在投资和出口拉动等需求侧发力。相比于实现经济发展动力机制转换所需要的决心、定力和投入，干预经济的路径依赖决定了地方政府更热衷于供给侧结构性改革的短期目标，采取各种行政手段“去产能”，主导上马各类项目“补短板”。在一些地方的“十三五”规划中，水平参差的投资项目被扔进了供给侧结构性改革的“政策筐”，给戴上了供给侧结构性改革的“政策帽”，而对企业最迫切的“降成本”，却拿不出或者不愿拿出含金量高、针对性强、能“解渴”、有力度的举措。这一类项目的投放，不仅难以形成高质量的有效供给，而且还将加剧各地产业同质化竞争和高端产业“低端化”发展的态势。以机器人产业为例，作为工业4.0核心和新经济重要组成部分的机器人产业，过去两年全国各地出台了77项地方性产业发展政策，目前已建成或在建的机器人园区40多个，还有大量产业园在筹备中，上规模的机器人企业超过800家。这些企业的产品以三轴、四轴的中低端机器人为主，用于汽车、焊接等行业技术含量更高的六轴或以上机器人市场的90%以上份额仍被国外公司占据。而在石墨烯原料规模化生产尚未实现突破的条件下，全国已建成十余个石墨烯产业园区。这些高端产业已显现出低水平扩展之势，而追求“短平快”效果的思路无疑进一步放大了传统产业政策的负效应。
    因此，在市场与政府的兼容性尚未彻底解决的情况下，产业政策的调整与创新必然面临很大的局限性。尽管“不应以中国过去产业政策的效果不显著、无效或负效应而否定产业政策本身的合理性以及未来通过改革和调整而提升中国产业政策经济效应的空间和可能性”（贺俊，2017），但那些认为“既然政府不可能不干预产业发展，政府也不可能放弃产业政策的应用，那么只要‘设计得当’，产业政策便可以逐步具备建设性”的“行动派”观点，同样值得推敲。因为，与市场不相容的政府，没有意愿朝着建设性的方向改革完善产业政策体系，也不具备推出并实施“设计得当”的产业政策的能力。从这一意义上讲，深化供给侧结构性改革始终要坚持“市场化”的主基调和大方向，将“改革政策要实”作为“产业政策要准”的根本保障。培育壮大新动能，加快发展新经济，形成新的优质供给，必须扫清市场机制发挥作用的体制机制障碍，将产业政策调整创新的任务交由不断提高与市场兼容性的政府，并由这样的政府组织各类专家、相关机构和企业界共同完成产业政策的讨论和决策。
    另一个层面上的“兼容”则要强调产业政策与财税、金融、投资、贸易、竞争等其他政策及市场规范的兼容，特别是产业政策与创新政策的兼容。当前，新工业革命方兴未艾，全球科技创新加快实现群体性突破。大数据、人工智能、物联网、虚拟现实、可穿戴设备、3D打印、无人驾驶汽车、石墨烯、基因测序、量子通信、高端机器人、区块链等一批前沿科技成果走出实验室，相继开启产业化进程。历史经验表明，每一轮颠覆性创新的爆发都是新产业集中孕育的时期，也是科技资源竞争加剧的时期。新技术新产业新商业模式不断催生出新市场，正在形成新一波高质量、高层级的新供给，助推世界经济增长动力机制的切换。
    考察发达国家“再工业化”的实践可以发现，面对全球创新浪潮蕴含的战略机遇以及工业4.0时代主导产业技术路线和商业模式的不确定性，美国、德国、日本等工业强国的政府重新认识产业政策的作用和角色，纷纷通过实施具有功能性、普适性的产业政策①，在微观层面刺激企业的创新活动，发现并识别未来的产业技术路线，而在产业层面，进一步将产业政策的作用领域聚焦在创新活动和产业的创新环节，强化优势，弥补短板，对经济结构“过度虚拟化”进行纠偏，实现重振实体经济，占领新工业革命下全球竞争制高点的战略目标。
    值得注意的是，与奥巴马重塑美国制造业核心竞争力的政策主旨不同，特朗普促进制造业回流的政策措施主要有四个支点：普遍性大幅度的减税；贸易保护；鼓励私人部门参与基础设施更新换代；基于生产者利益的能源独立。其政策的核心目标似乎是要为美国创造更多的制造业就业岗位，这种“装到篮子里就是菜”的做法容易被解读为美国新一届政府对传统产业的回归。一些观点认为奥巴马时代以推进制造业创新为主旨的政策措施有可能被特朗普弃用，其中一些重大创新项目的可持续性存在不确定性，转而代之以更为直接、争议更大的“优惠+威胁”的政策模式。然而，我们不应忽视美国制造业回流的大背景。在全球创新大潮奔涌之际，打着挽救就业岗位的旗号，在实体经济开展新一轮的战略布局，同样也是特朗普的醉翁之意。其中，未来5—10年是中国芯片和新一代信息技术形成突破和赶超的关键时期，特朗普采取更为激进的一揽子政策引导制造业回流，其“一石二鸟”的意图不难揣度。
    而作为产业政策运用经验丰富、成果卓著的国家，为应对工业4.0带来的挑战，日本近期也密集出台了一系列规划和政策措施，使产业政策在日本经济中扮演的角色再度引起学术界的关注和讨论。实际上，对于产业政策及其效果，日本国内外一直有不同评价。20世纪90年代以前，学术界和政界普遍认为赶超型的产业政策是日本实现增长奇迹的关键。然而，早在20世纪60—70年代，日本新古典学派经济学家多数就对产业政策持批评、怀疑态度。一些研究（三轮芳朗，2002）甚至认为即使在日本高速增长期，产业政策也没有发挥作用。尤其是20世纪90年代以来，日本经济陷入长期低迷，各界对日本产业政策的肯定和赞誉几乎一边倒地转为否定和批判，认为日本保守经济体系、封闭的金融市场、落后的服务业、竞争力薄弱的农业、缺乏弹性和活力的雇佣制度等都是政府推行产业政策的后遗症。随着经济市场化和产业国际化程度提高，产业政策在日本国内的运用呈现收缩态势。主要发达国家实施再工业化战略、推动“工业4.0”为日本经济发展和产业升级树立了战略盯住的目标，使其产业政策的作用空间得到有效激发。在出台《日本再兴战略》的基础上，以年度《日本科技创新综合战略》和《日本制造业白皮书》以及更加专业化的《革命性创新创出计划》《机器人革命战略》《知识产权运用支援事业》等一系列具体实施措施为支撑，日本在较短时间内形成了面向新供求关系的产业政策体系，涉及工业软件开发、信息系统升级、中小企业创新、知识型员工培养、知识产权保护、产业标准国际化等方方面面，其政策工具选用及落实推进方式表现出一贯“日本特色”②，并被赋予了新的时代内涵。需要强调的是，虽然主导产业指定、大企业优先、出口导向、贸易促进、汇率控制等选择性色彩浓厚的政策工具逐步被弃用，但日本政府对机器人、新材料、新能源等新兴产业的创新环节采取财政直补措施仍相当普遍，旨在保持实体经济活力的针对中小企业的各类扶持措施更是层出不穷。
    发达国家新一轮产业政策调整与创新的经验表明，产业政策的设计更加精准，运用更加聚焦，这似乎有可能被误读为产业政策具有了新的选择性，但事实恰恰相反，精准发力的产业政策不仅建立在各国政府对市场机制的深刻理解和全面接受基础之上，而且反映出产业政策与创新政策的深度融合态势，有效避免了产业政策的泛化应用。
    从经济运行的基本规律来看，供给与需求之间的矛盾是绝对的。就供给侧结构性改革的长期目标而言，全面提高实体经济的供给质量乃重中之重。在不断推进市场与政府兼容的前提下，产业政策的决策机制要充分吸纳包括生产者和消费者，企业、协会、科研机构在内的各个利益相关方参与。同时，提升产业政策的精准度需要导入更有利于改善供给能力的要素条件、制度环境和文化特质。为此，一要坚持立法先行，实现以企业为创新主体和产业化载体、大学科研机构为可持续原创源头、政府为服务和信息提供者的有机对接，在法律上保障官产学各方的长期合作利益；二要依托国家级智库，密切追踪全球技术创新、商业模式、市场规范及竞争环境的国内外最新态势，不断细化《中国制造2025》，提出重点领域支撑保障措施，进一步强化产业政策的科学性、透明度和可操作性，引导企业和投资者优化战略决策；三要高度重视政策集成。有步骤地整合现有分散在各部门的产业政策，提高政策的含金量和规范性，构建利于大企业与中小微企业合理分工、良性共生的组织结构和产业生态系统，有力支撑供给质量全面、可持续的提升。
    注释
    ① 值得注意的是，美国学术界和政府很少提及产业政策。历史地看，美国在产业发展中的作用和角色明显有别于日本等赶超型国家和地区。美国政府对产业组织的监管（或干预）主要通过竞争政策和市场规范实现，且其竞争政策和市场规范通常以法律的形式出现，与市场的兼容性更强。近年来，美国政府大力推动再工业化，引导制造业回流，其中的一些政策工具的确是行产业政策之实，但这些政策与美国的创新战略同样是高度兼容的。
    ② 传统日本产业政策及其实施机制具有鲜明的特点，主要表现在：赶超导向、官僚体制（经济产业省及日本央行的作用）、完善高效的制定实施机制（产学官组成产业结构审议会，并形成联动）、多样化的政策工具（包括立法、计划、补贴、政策性金融等）、具体详细的政策信息等方面。