日本的产业政策

    2016年下半年，中国学术界围绕产业政策展开了一场大讨论，支持产业政策的一方，往往将日本战后实施产业政策的历史或经验作为其重要论据之一。然而，这场大争论中的许多参与者甚至是重要参与者，对于这一期间日本实施产业政策的历史及其作用的认识并不清楚，甚至存在许多误解。鉴于此，《比较》特邀社科院经济所研究员就当时总结日本产业政策的著作《日本的产业政策》一书，对当时日本的产业政策进行了梳理。全文共计6372字。
    2016年下半年，中国学术界围绕产业政策展开了一场大讨论，支持产业政策特别是支持政府干预性产业政策的一方，往往将日本战后实施产业政策的历史或经验作为其重要论据之一，他们认为日本从战后到20世纪80年代实施的产业政策在日本经济的起飞和发展中扮演着关键角色。然而，这场大争论中的许多参与者甚至是重要参与者，对于这一期间日本实施产业政策的历史及其作用的认识并不清楚，甚至存在许多误解。
    国际上关于产业政策的讨论兴起于20世纪70年代后期，当时出版了许多有关战后日本产业政策的书籍和论文。日本著名经济学家小宫隆太郎认为，这些论著中虽不乏传播大量信息和富有洞察力之作，但在从经济学角度准确掌握日本产业政策的全貌，分析其效果并对其意义做出评价方面，很难说已取得了很大进展。小宫隆太郎进一步指出，20世纪70年代中期以后，随着日本产业取得惊人成功，产业政策的内容发生了很大变化。另一方面，当时国际上对产业政策的兴趣也日益浓厚。20世纪80年代初，美国和欧洲的发达国家，包括中国在内的东亚各国等发展中国家，都对从第二次世界大战结束直到20世纪80年代初的日本产业政策寄予强烈的关心，试图从中找出用于本国产业发展的经验教训。然而，外国人所写的有关日本产业政策的著作，大多还停留在事实叙述或从政治学角度进行论述上，而从经济学角度进行分析则很不充分。并且，20世纪80年代初，外国对日本产业政策的实际状况和效果普遍存在着评价偏高的倾向。
    鉴于这种情况，小宫隆太郎及其合作者（包括奥野正宽、铃村兴太郎、香西泰、贺田俊正、植草宜、吉野直行、伊藤元重、清野一治、后藤晃、今井贤一等）认为，从经济学角度对日本产业政策的实际状况、效果和意义进行分析，同时建立起用经济学分析产业政策的理论框架，具有重大意义，而这也正是日本经济学界应当担负的重要责任。基于这种想法，小宫隆太郎及其合作者于1982年，组织了有关日本产业政策的研究项目，进行了历时两年的研究。并于1984年集结相应研究成果，出版了《日本的产业政策》一书。
    
    1.什么是产业政策
    小宫隆太郎曾对产业政策做如下说明：政府为改变产业间的资源配置和各种产业中私营企业的某种经营活动而采取的政策。换句话说，这些政策旨在促进某种产业的生产、投资、研究开发、现代化和产业改组而抑制其他产业的同类活动。保护关税和对消费品课征消费税，可以说是这种定义下的产业政策的一种“传统手段”。小宫在该书中指出上述说明稍嫌失之狭隘，有必要将其范围加以扩大。如果从经济学角度将日本的报刊和政府使用的产业政策概念加以逻辑性整理，大体可以将其归纳为如下内容：
    （1）与产业资源配置有关的内容，主要有：
    （A）关于产业的一般基础设施，包括工业用地、产业用的公路、港口、工业用水和供电等政策，（B）关于产业之间的资源配置政策；
    （2）与各种产业的组织有关的内容，主要有：
    （C）与各领域的内部组织有关的政策（产业改组、密集化，缩小开工率、对生产和投资进行调整等），（D）属于横向产业组织政策的中小企业政策。
    在上述各项中，（B）是在前述引文中设想的“狭义”产业政策。在“二战”后的日本，（C）项政策的指导思想是防止或排除“过度竞争”（它究竟意味着什么姑且不论）。至于（D）项的中小企业政策的基本思想是什么，很难明确掌握。概括说来，深感日本在各个时期并未提出明确的理论根据或指导思想，而只是在议会民主制原则的政治压力下，有目的地推行了一系列内容庞杂的中小企业政策。
    
    小宫隆太郎
    2.产业政策的理论基础
    《日本的产业政策》一书指出，从经济理论的观点可以将前述（A）项和（B）项范围内的产业政策的中心部分，理解为在价格机制下，针对资源配置方面出现的“市场失灵”而进行的政策性干预。当然，尽管产业政策对于处理“市场失灵”是十分必要的，但仍然存在着以下四个问题：
    （1）在何种情况下才能认为市场出现了失灵；
    （2）针对各种类型的市场失灵，应当采取什么样的政策措施；
    （3）市场虽然时常失灵，但政策或政府部门也可能出现失误，对此应当怎样判断；
    （4）几乎在所有情况下，根据产业政策采取的措施，总要伴随着财政负担等各种代价和副作用，这是不容忽视的，因此有必要对政策的效果和各种代价进行衡量。对于这一点应当怎样看？不能认为只要出现市场失灵就必须进行政策性干预。
    上述问题都是十分难以解决的，即使那些在经济利害上处于中立地位的有识之士，也有很大的意见分歧。小宫隆太郎认为“产业政策”（狭义的）的中心课题，就是针对资源配置方面出现的“市场失灵”采取对策。也就是说，如果具备一定条件，市场或者价格机制本来是能够在资源配置方面发挥很大作用的，但由于在某种状况或局势下，市场在合理配置资源方面会失灵。因此，产业政策的基本作用，就是针对这种现实的失灵或可能出现的失灵，弥补市场机制的缺陷。确立了上述基本观点，就可以使用能互相理解的经济学语言，诸如规模经济、外部性、排除垄断、扶植新兴产业的标准、奖励研究开发和技术进步、建设社会基础设施、对经济发展过程中的不确定因素采取对策，来防止、消除及限制使用公害等词汇来阐述产业政策。
    然而，“二战”后日本实际负责产业政策工作的官员以及与他们立场接近的部分经济学者们，直到最近仍不肯接受上述基本观点（至少在正式文件中是这样）。他们只是议论说，“日本地少人多，自然资源缺乏，因此有必要采取产业政策”，“为了赶上先进工业国”或为了“加强我国产业的国际竞争能力”而必须“制定”产业政策，等等。
    “二战”以来，日本政府关于产业内部组织的一贯指导思想，就是“防止过度竞争”。防止过度竞争的政策有限制加入某个产业，指导企业在某个产业内结成调整生产、调整设备投资、反萧条卡特尔或设备报废卡特尔。如果联系日本的产业内调整政策来研究“过度竞争”，就会发现一个迄今皆有意避开的非常重要的论点。这个论点就是：在日本，人们所说的“过度竞争”正是因为用产业政策进行干预才发生的现象，如果这个论点是正确的，那么企图以排除“过度竞争”的名义对行业内调整实施行政干预并使之合法化，就难免被指责为本末倒置。
    《日本的产业政策》一书进一步指出，（产业政策）问题的关键是当市场失灵时，取而代之的资源配置方式是什么。从传统的观点考虑，这时出面的主体是政府，取代市场的资源配置方式是（政府干预）计划。因此，首先遇到的就是市场还是计划这个经典问题。因为在市场失灵时，当然计划也行不通，结果只能比较两者受挫的程度来选择资源配置的方式。但从战后各国的经验来看，那种取代市场的强有力的计划一旦失败，造成的损失会远远超出市场失灵的程度，孰优孰劣是显而易见的。因而，选择是在市场和较弱的计划之间进行的，其结论是要以民间的活力为主，同时政府也根据需要进行必要的政策性补充。如果对此进一步分析，首先遇到的问题是，较弱的计划是指什么，在把它与市场失灵相比较时，如何具体地加以评价等。
    3.日本的产业政策及其作用
    概括地说，日本产业政策的历史（“二战”后至1982年前后），可以大致分为三个时期。第一个时期，是从战败到进入高速增长以前的复兴期。这个时期的产业政策，保留了浓厚的战时控制经济的色彩，带有官员控制型经济的特征，具体说来，虽然时期不同，情况各异，但大多采取了官僚主导型的政策，试图分别运用直接实行价格控制和外资配额、公共金融机构发放低息贷款或租税特别措施等政策手段，达到以倾斜生产方式和产业合理化计划为主体的计划经济性质的政策目标（第一章）。
    与此相反，到1970年为止的高速增长时期，也许可以说是行政机构与民间企业相抗衡的时期。行政机构力求维持官员主导的经济控制型政策，而在经济复兴的后期已经形成了很大力量的民间企业，要求基本上依靠民间的企业家精神和市场机制运营经济。在这一时期，高速增长使产业得到迅速发展，因而导致原来的政策结构崩溃。虽然政府丧失了各种干预的权限，但仍以所谓的行政指导为主要手段，以主管部门为中心，进行直接干预。在产业改组和产业合理化的旗号下，重点实行了各种各样的产业内调整政策作为贸易和资本自由化问题的对策。但是完全实现政府意图的产业为数很少（第二章）。
    以20世纪70年代为转折点，高速增长宣告结束。由于发生了石油冲击，日本经济又迎来了新局面。产业政策的制定和实施部门（特别是通商产业省）的指导思想也以这个时期为转机，发生了很大变化。这一点在1970年进行的机构改革中表现得很清楚，过去以主管部门为中心的纵向方式转向了以政策调整为中心的横向方式，这说明在60年代末，官员自身已经开始感到基于直接控制的官员主导型政策的局限性。这一时期产业政策的核心，是对技术、知识的补贴和对衰退产业的调整援助政策，而且，能源政策和公害政策至少已作为口号提了出来。这说明，官僚机构内部已经越来越清楚地意识到，这个时期的产业政策非但不能取代价格机制，反而应当发挥完善价格机制的功能（可参照第三章和序章）。
    我们应当如何评价日本的产业政策呢？首先应说明的是产业政策在战后日本高速增长中所发挥的作用。参与日本产业政策合作研究项目的全体人员都认为，除了“二战”后初期有限的时期之外，高速增长基本上通过建立在竞争基础上的价格机制和旺盛的企业家精神而实现。与“日本股份公司论”相反，甚至也许可以说战后主要时期（尤其是50年代和60年代）产业政策的历史，是民间企业的首创精神和活力不断地否定政府控制性直接干预意图的过程。
    尽管如此，也不能否认对完善价格机制发挥了积极作用的产业政策措施。参加日本产业政策合作研究项目的学者基本上认为，限制贸易以保护和扶植国内产业的政策、设立以产业结构审议会为首的各种政府审议会和研究会、制订长期经济计划、提出社会经济发展设想等，都发挥了对私营企业的活动有效地传达有价值的信息的作用，是应当加以肯定的。下面归纳一下《日本的产业政策》一书对这两种类型政策的结论。
    通过限制贸易对国内产业实行保护的政策，大体可分为两种，如该书第三部分已详细说明的，一种政策是保护和扶植以幼稚产业为主、没有政府干预就难以自立（具有装备价值）的产业，另一种政策是培养与国外寡头垄断（或垄断）企业竞争的能力。
    第一种政策的例子不胜枚举。书中的第五章证实，机床、汽车以及许多工业部门，都是依靠政府的关税及贸易限制而发展起来的（也可以参照第十章、第十一章、第十五章）。而且，当实行贸易自由化时，推迟特定产业自由化的消极政策，可以说在确保这些产业有充足的时间确立自己的竞争优势方面是有效的。至关重要的是，尽管对外国实行贸易限制筑起了一道防范外部竞争压力的屏障，但在国内，仍然存在着数个企业之间的竞争。战后日本保护国内企业的历史表明，对于发展中国家来说，为了使贸易限制政策有效，应当尽量维持国内市场上众多企业并存的局面，而且必须重视为这些企业创造出能有效开展竞争的环境。如前所述，日本政府所实行的干预，主要表现在抑制数个企业之间的相互竞争上。在这种意义上，值得注意的是，限制贸易的成功，与其说是贯彻政策意图的结果，不如说更为主要的是依赖于民间企业的活力。
    培养与国外垄断企业竞争能力的政策，其典型事例是第十二章论述的电子计算机工业，其中包括胶片和集成电路等部门。也许可以说对这些部门的保护和扶持在经济上取得了某种程度的成功。但是，这些政策容易引起与发达国家之间的紧张关系，从这个意义上说，它还是有问题的（第五章）。
    作者们认为，尽管对日本产业政策进行定量分析是非常困难的事，却可以肯定它的实施是很有成效的，这是因为通过设置各种审议会、提出设想而后制订并公布经济计划等形成了一种收集、处理、传达信息的机制。不言而喻，这些组织和计划本身并没有被作为政策手段。它只是制定其他政策手段并为之立法所必需的政治手段而已。尽管如此，事后至少各个企业还可以通过这些审议会，了解其他产业或企业的未来趋势，从而对前景做出明确的预判；根据各种政府计划，能够了解政府对经济的预测，对政府将来可能采取的政策做出推断，这些都可以有效地完善价格机制，尤其是弥补信息方面的局限性（第八章）。还需要进一步指出的是，由于许多民间企业的人士参加了审议会，若政府对产业活动的干预倾向与市场经济的发展方向不同，就可以期待审议会对此发挥“制动器”的作用。60年代的审议会，可以说大体上发挥了这种功能。
    第四章对财政投资贷款、租税特别措施、公共金融机构发放低息贷款等被视为改变产业之间资源配置的各种政策，进行了详细的定量分析。这些分析表明，除了有限的时期和一定的工业部门以外，这些利用财政刺激的产业政策（至少在数量上）并未达到令人满意的程度。与对农林水产业的补贴和贷款总额相比，用于制造业部门的资源可以说是很有限的。尽管如此，对于某一时期的某种产业来说，很难忽视这些财政刺激所发挥的作用。其中尤为重要的是，复兴时期对钢铁工业的贷款，在造船工业夺得50％的世界市场以前对造船工业、海运业的补贴，为建立汽车等工业的发展环境而对公路、港口等社会基础设施的投资以及对中小企业的援助等（关于上述各方面，也可参见第十章、第十一章、第十五章、第十六章）。尽管事实上这些补贴和租税优惠措施是行政干预的杠杆，但正如第十九章所指出的那样，它不同于对农业的补贴，不是任意的“瓜分钱财”，而是遵循低息贷款和租税特别措施的大体规定实行的。这无论是从政策的公正性方面，抑或是从减轻对价格机制的破坏方面，都可以给予肯定。而特别折旧措施等租税特别措施和低息贷款，也会通过促进设备投资给供应方面带来影响。不过，虽然以第十五章为主的研究，试图利用事实证明这方面的效果，但并未获得有说服力的结论。
    依靠资金诱导的产业政策，也是技术开发方面的主要政策手段。然而，如第六章和第七章所详细阐述的，在战后日本，政府对技术开发的援助只限于资金方面，对民间企业出于私人动机的技术开发，只给予了很有限的影响。毋宁说，应予肯定的政府技术政策，是信息沟通和组织方面的政策，电子计算机和集成电路等研究开发组合可以说是典型的例子。
    70年代以后，产业政策的主要目的之一，是调整和援助因石油冲击而丧失了相对优势的衰退产业。第五编着重概述了这些政策的实际情况，正如在纺织工业方面的贸易政策和炼铝部门中所看到的，日本的调整援助政策大多较为有效地利用了市场机制，而且在劳动政策和地区政策等许多方面具有自己的特点。不过，正如第十一章中所强调的那样，这些政策，特别是政府基于对反萧条卡特尔、收购设备等进行直接干预的政策，都给经济、政治和行政带来了消极影响。与此相反，有关衰退产业劳动力再配置的各种政策和各种地区性政策，与日本的雇佣习惯等相结合，可以说大体上是有效的（参看第十三章）。
    最后，谈一下作为传统产业政策的产业改组、产业合理化政策等直接控制性政策。第十七章论述了以行政指导为主要政策手段的生产、价格和投资调整，或采取反萧条卡特尔促使经济好转等共同行动的政策；第十八章论述了合并和改组政策。正如序章中多次指出的，这种产业内部调整政策的指导思想，就是“排除过度竞争”，然而，如第八章中指出的，“过度竞争”这一概念，虽然以前遭到过批判，但从理论上也有应当肯定之处。不过，参加产业政策合作研究项目的学者一致认为，从给价格机制的作用带来各种不利影响这个角度看，不应以存在过度竞争为由实行直接干预政策。而且，小宫隆太郎等人的研究表明，这些直接干预政策并没有达到既定目标（参看第十七章）。
    本文摘编自1988年出版的《日本的产业政策》一书