产业政策批判之再批判与“设计得当”的产业政策

    摘要
    以产业政策无用论和功能性产业政策主导说为代表的产业政策批判，由于混淆了产业政策理论的抽象性和一般性与产业政策实践的具体性和丰富性、面向历史的实证意义上的产业政策的合理性与面向未来的诊断意义上的产业政策的有效性之间的联系和边界，而对理论发展和实践指导形成误导。不应以中国过去产业政策的效果不显著、无效或负效应而否定产业政策本身的合理性以及未来通过改革和调整而提升中国产业政策积极效应的空间和可能性。产业政策的本质就是要通过结构性的或歧视性的措施适度干预市场结构和价格来解决市场本身不能有效解决的外部性问题、多主体协调问题和系统失败问题。中国的产业政策研究亟须超越“产业政策是否有效”的形而上讨论，在吸收和拓展国外有关产业政策最新研究成果的基础上，针对中国产业发展和产业政策实践中出现的重大问题，开展更具建设性和特定性的研究。我们理解的“设计得当”的产业政策，其政策指向应弱化特定部门和产业，而突出激励技术创新，特别是通用技术和共性技术的创新与扩散，结构性产业政策的主要政策工具应由提供货币性的补贴转向提供高质量的科技服务，政策工具的选择宜根据不同政策工具有效性的边界条件进行灵活组合，同时，在政府和企业更紧密合作的基础上提高政策制定的社会化参与，并采用政策项目的实施方式提升产业政策的精细化程度。
    关键词：结构性产业政策；功能性产业政策；“设计得当”的产业政策；产业政策制定与实施 
    

    产业政策有效性是经济学领域永恒的争论主题，几乎所有的经济学理论或实证研究成果都具有直接或间接的产业政策含义。在中国经济发展和制度变革进入新的阶段的背景下，当传统体制和发展模式下政府行为方式的合理性遭到激烈批判和反思的时候，产业政策作为政府活动的主要内容，很自然地激起中国经济学界的热烈讨论。而在这场争论中涌现出来的各种产业政策立场和观点，常常由于混淆了产业政策理论的抽象性和一般性与产业政策实践的具体性和丰富性、面向历史的实证意义上的产业政策的合理性与面向未来的诊断（prescriptive）意义上的产业政策的恰当性之间的联系和边界，而对理论发展和实践指导造成误导。本文试图在廓清相关基本理论概念和问题的基础上，对近来出现的似是而非的产业政策批判的理论逻辑进行再批判，进而唤起国内学术界朝着“设计得当”的产业政策这一更具建设性的方向，深化中国的产业政策研究。
    一、对当前学术界产业政策批判的再批判
    当前中国经济发展正面临前所未有的挑战与困难，而作为以往国民经济增长火车头的工业更是成为效率和效益恶化的重灾区。2003年以来，工业全要素生产率增速开始下降，2006年左右，工业全要素生产率出现负增长。2012年以后，全要素生产率对工业增长的贡献更是由正转负。在生产效率（增速）下降的同时，企业家直接关切的企业效益指标亦不断恶化。2009年以来，制造业企业留利和折旧基金占比持续下滑，企业经营压力持续加大。内部效率和效益的双重下滑，发达国家抑制和后发国家追赶的二元挤压，促使中国学术界和政策制定者积极思考和寻求破解中国制造业困境的出路。
    由于中国以往的产业政策涉及范围广、干预程度深，在工业内部的各种深层次问题开始集中爆发的时候，学术界有关工业发展症结的矛头也很自然地指向了政府和产业政策。例如，伍晓鹰（2015）认为，提高制造业的全要素生产率关键在于政府职能转变为“经济利益中性”的政府，从竞争性的经济活动中退出来^［1］。江飞涛等（2015）认为，强化选择性产业政策是导致2003年以后中国工业生产效率下降的主要原因，而随着中国发展阶段的转换，过去长期奉行的选择性产业政策已经不能适应中国工业发展的内外需求，政府应放弃干预市场、替代市场的选择性产业政策，转为实施增进市场功能的功能性产业政策，产业政策的重点应该放在提供制度条件、建立公平竞争市场环境等普惠性政策方面^［2］。显然，以上学者都认为，选择性的产业政策是阻碍中国制造业竞争力和生产效率提升的主要原因。另一些学者在批评中国产业政策的路上走得更远，他们不仅否定选择性产业政策，甚至认为产业政策必定失败，并进一步提出应当废止一切形式的产业政策的政策主张（张维迎，2016）^［3］。
    总体上看，目前国内产业政策无用论观点的主要理论基础是奥地利学派的经济学思想。如张维迎（2016）在论证产业政策无用时提出，因为“人类未知的局限和激励机制的扭曲，意味着产业政策注定会失败，产业政策只会阻碍创新，不可能激励创新。企业家跟着政府产业走，那不可能是创新的企业家。对于中国企业家来说，他们需要的是自由公平的法制环境，而不是什么产业政策的扶持”^［3］。我们对产业政策无用论的批评是，这种抽象的理论演绎由于抹杀了现实世界中产业政策具体形态的丰富性和动态性，而出现理论推演看似严谨但政策主张却与现实世界相距甚远的现象。
    首先，具有高成长性的更加复杂的战略性产业是不是可以识别，很大程度上取决于一国的发展阶段。选择性产业政策的有效性受到发展阶段的调节，并不存在绝对无效的选择性产业政策。当后发国家处于工业化初期和中期阶段，其产业结构尚不完整，而资本又相对稀缺，有限的资本和公共政策资源如何在不同的产业和领域间配置成为影响该国经济增长绩效的重要因素。此时，政府必须选择特定的战略性产业并通过产业政策引导生产要素向这些产业集中。而库兹涅茨和钱纳里等经济学家所揭示的先行工业化国家产业结构演进的一般规律，为后发国家的产业结构调整提供了较为明确的对标和参照。也正因此，“根据任何合理的（经济学）标准，无论是韩国20世纪60年代的鼓励出口政策，还是70年代有针对性的重工业刺激政策，都非常成功”（Perkins，2013）^［4］。而中国选择性产业政策负面效应越来越严重的一个主要原因也正是如此——在中国产业结构日臻完备、技术水平日益接近技术前沿的时期，政府仍然大范围地、深度干预要素在产业之间的配置。可见，在给定政府具有发展导向的前提下，选择性产业政策在多大程度上有效，取决于该国的发展阶段。随着一国产业结构的日臻完备和技术水平向全球技术前沿的拓展，选择性产业政策的有效性会下降，但并不存在绝对无效的选择性产业政策。
    其次，产业政策无用论忽视了产业政策实践的动态发展，其政策引申已经不符合最新的产业政策实践。产业政策无用论严厉地批判政府作为决策主体来“选择”战略性产业。诚然，政府的选择能力可能低于企业家，然而，这样的论据却并不能推演出产业政策无用的观点。虽然，以往发达工业国家的优先领域选择、包括长期以来中国产业政策中优先领域的选择确实主要由政府来执行，然而，近年来，西方发达工业国家产业政策涉及的优先领域选择恰恰是由企业家、技术专家和科学家共同完成的，政府并不是优先领域选择的决策者，而仅发挥协调和组织的作用（贺俊等，2015）^［5］。在奥地利学派的研究传统中，由于强调市场的动态性和不确定性特征，进而强调企业家和企业家精神的重要性，因此，政府和产业政策的主要作用不是选择胜者，而是创造环境促进企业多样化的探索和企业家精神的焕发（Rodrik，2007）^［6］。因此，奥地利学派只是强调政府应当发挥不同的作用，却并没有完全否定政府和产业政策的作用。产业政策无用论在提出政策主张的时候，显然陷入了“或者政府，或者市场”的简单二分法，而根据本国文化传统或制度特征不断强化政府和企业在产业政策制定或实施过程中的密切合作，恰恰是近年来发达工业国家产业政策实践的主题。也正是在这个意义上，本文更愿意使用“结构性产业政策”而不是“选择性产业政策”一词来表达产业政策的歧视性特征，因为选择性产业政策存在暗含了政府必定作为优先发展领域选择主体的误导，而结构性产业政策仅强调在特定的时期和竞争情境下产业政策资源的配置应当有优序和重点。
    与产业政策无用论基于基本相同的理论基础、但政策主张却相对温和的一种学术观点认为，产业政策虽然可以保留，但产业政策应当以所谓的具有普惠性质的功能性产业政策为主，而不应当以选择性产业政策为主（江飞涛等，2014；2015）^{［7］［2］}。我们称这种观点为“功能性产业政策主导说”。功能性产业政策主导说除了像产业政策无用论那样将奥地利学派的基本教义作为主要的理论依据外，还常常引用芝加哥学派对政府干预的批判作为理论佐证。但我们认为，这些学者在运用政府失败理论否定结构性产业政策合理性时，存在片面夸大和过度引申的倾向。芝加哥学派有关产业政策的基本主张是，政府在矫正市场失败的同时自身也存在政府失败，最终从社会福利最大化的角度看是否需要产业政策的干预取决于政府成本和市场成本的权衡。政府失败不是否定产业政策的充分条件，改革和完善产业政策的主要目的就是要降低政策制定和实施的交易成本。除了将奥地利学派和芝加哥学派作为理论基础外，功能性产业政策主导说在分析中国产业政策的具体问题时，还常常基于以下论据：一是中国既往的选择性产业政策基本是无效的；二是影响中国产业发展绩效的主要因素是市场经济基本制度的建设，而不是选择性的产业政策。我们仍然不能接受由这些论据就推演出功能性产业政策主导的地方在于：
    首先，不应以中国过去产业政策的效果不显著、无效或负效应而否定产业政策本身的合理性，以及未来通过调整优化产业政策增强产业政策对产业发展积极影响的空间和可能性。诚然，中国产业政策确实在政策设计、政策工具选择、政策制定、实施和评估机制等等方面都存在诸多不足。例如，科技政策和产业化政策交叉重叠，政策资源没能有效促进科学研究、技术创新和产业化、商业化的有效衔接；产业政策的制定和设计、实施缺乏社会化的参与和监督，产业政策治理体系缺乏效率；政策工具过度依赖税收优惠、财政补贴和土地价格补贴等补贴性政策，产业基金、全生命周期管理等更加市场化的、组合式的产业政策工具运用少；产业政策资源更多导向技术开发和生产性投资，对于基础研究、原始创新和新技术扩散应用的投入太少；政府过度使用补贴性的产业政策，有利于企业能力提升的公共服务体系建设严重滞后，等等。所有这些问题最终都表现为产业政策对产业发展的支撑促进作用微弱，甚至形成了负面影响。造成以往中国产业政策科学性和有效性低的原因，一是传统计划经济体制的惯性，政府在本该市场发挥作用的领域继续干预甚至主导资源配置，降低了市场经济本身的资源配置效率，政府审批和扭曲要素价格导致的过度进入和产能过剩是这方面因素的典型表现；二是由于政策制定和实施者存在利益扭曲，出现设租和寻租行为，诱使企业进行大量的非生产性的投资，政企合谋和企业机会主义行为严重；三是任何一国的产业政策都是在不断试错过程中的“干中学”和“用中学”，中国的经济环境、产业规模、市场结构和企业竞争行为变化快、问题多，政府不可避免的有限理性和有限能力都会制约产业政策的科学性和有效性，因而现实中不少产业政策从政策框架设计到产业政策工具选择都存在违背经济学和公共管理基本规律的现象。虽然中国产业政策在制定和实施的科学性和有效性方面确实存在问题，在中国制造业发展方式亟待转变的情况下，中国的产业政策也确实需要根据变化了的情况及时进行调整和改革。然而，且不论事实上仍然存在不少高质量的研究发现中国过去部分产业政策起到了促进生产效率和竞争力提升的效果（Aghion等，2012），即便承认中国既往的结构性产业政策确实存在严重的问题，也不能得出结构性产业政策本身是不合理的结论，中国以往的选择性产业政策存在问题引申的政策推论应当是，通过制度建设提高政府制定“好”的产业政策的激励相容性，同时在总结经验教训和加强产业政策研究的基础上，提高政府制定“好”的产业政策的能力，而不是否定结构性产业政策本身。
    其次，不应混淆基本制度与产业政策的差别，强调制度建设的重要性，不应否定结构性产业政策存在的合理性和必要性，制度建设与结构性产业政策的应用并不冲突。主张功能性产业政策主导的学者认为，选择性的产业政策是造成中国工业生产率下滑、产能过剩等一系列问题的主要原因，应当放弃选择性产业政策思路，转而通过减少行政干预、完善竞争秩序、推进国有企业改革等功能性产业政策为产业发展创造良好的环境。我们并不否认，建立公平竞争的市场秩序、利率市场化、金融自由化、国有企业产权改革、建立非禁即入的治理机制等等改革性的措施对于促进中国经济和产业发展具有决定性意义。但是这并不意味着产业政策要以功能性的产业政策为主，产业政策本质上就是要在市场不能有效发挥作用的时候，通过人为干预税收、资金、土地、劳动等要素的价格来引导资源的配置。因此，产业政策的实质就是结构性的和歧视性的。功能性产业政策主导说提出的所谓功能性产业政策实际上是市场制度建设，而不是纯粹意义上的产业政策。市场制度建设的本质是构建一个有效的市场，而产业政策的本质是由于市场本身必然是不完美的，因此需要政府的适度的、恰当的、谨慎的干预。也正因此，张维迎（2016）将产业政策定义为出于经济发展或者其他目的，政府对私人产品领域所进行的选择性干预和歧视性对待，并特别指出，“政府公共产品投资不属于产业政策，普遍性的政策也不属于产业政策。^［3］”我们完全同意当前中国无论是传统产业调整遇到的困难，还是新兴产业发展面临的挑战，首先都是要素和产品市场的市场化程度不高导致的。但是，仅仅在制度建设方面做文章还是不够的。只要存在由外部性或协调性问题导致的市场失败，只要存在系统失败，就存在通过产业政策干预要素市场价格、弥补市场失灵和系统失灵的空间；而只要干预要素市场价格，产业政策就一定是“结构性”的，而不可能是普惠性的、功能性的。如果企业行为存在正的或负的外部性而导致企业投资不足或投资过度，如研发或污染，政府就需要运用税收或财政政策工具（补贴或罚款）来激励企业投资水平向社会最优水平收敛。如果产业发展路径存在多重均衡，如同样是技术引进，中国的轿车行业被锁定在重复引进的低水平，而高铁行业则由技术引进走向了消化吸收再创新并最终掌握了正向设计和原始创新能力，一个重要的原因是高铁行业管理部门（原铁道部和后来的铁路总公司）通过积极的产业政策引导高铁部门的各类市场主体采取一致的自主创新战略；而对于轿车行业，政府不仅没有采取协调性的措施，反而通过各种补贴加剧了重复建设和恶性竞争。激励和协调构成了产业政策最重要的经济功能，即通过结构性的政策引导产业中的企业向持续学习和创新的方向演进（Cimoli等，2009）。以上新古典经济学意义上的外部性问题和协调问题都假设了市场上已经存在了创新主体，产业政策的作用只是提供激励或协调这些主体的活动。基于演化经济学传统的系统失败理论则认为，创新主体并不总是给定存在的（Steinmueller，2010）。例如，从各国的经济发展实践看，共性技术研发机构都不可能是市场内生形成的，而必须依靠政府来组织或协调建设（Tassey，1997）^［8］，产业政策的第三个经济功能正是补充国家和部门创新体系中的结构性缺陷。因此，只要市场不能解决外部性、多主体的协调和特定情境下的创新主体缺失问题，结构性的产业政策就可以发挥作用。
    而由于外部性、多重均衡和系统失败问题在新兴技术和新兴产业领域表现得尤为突出，因此，在实践中，结构性产业政策业已成为迄今发达工业国家促进新兴产业发展的通行做法。即便是在被公认为市场化程度最高的美国，在促进新经济发展方面政府也不是无所作为，而是积极采取一系列结构性的措施来催化和加速新经济的发展。例如，金融危机以后，美国的《先进制造业国家战略计划》确定了柔性电子制造、生物制造和生物信息学、增材制造等作为美国着力推进的先进制造技术，美国政府提出建立国家制造业创新网络计划，由联邦政府出资10亿美元在10年内创建15个制造业创新研究所。德国《2020高技术战略》提出要确立德国在生物技术、纳米技术等技术领域的领先地位，并确定了五大重点需求领域作为新兴产业培育的重点。德国为了推进“工业4.0”、日本为了弥补3D打印领域的短板，政府都采取了积极的补贴和税收优惠政策。德国的《2020高技术战略》提出，政府将投资2亿欧元，在10~15年的时间里建设数字信息物理系统。2014年，日本经济产业省把3D打印机列为优先政策扶持对象，计划当年就投资45亿日元，实施名为“以3D造型技术为核心的产品制造革命”的大规模研究开发项目。而韩国新近颁布的《2016年度工作推进计划》也明确政府将加大对生物、低碳、无人驾驶等战略性新兴产业的支持力度（贺俊，2016）^［9］。
    总之，强调制度性改革对中国经济的重要性，强调既往中国产业政策存在的缺陷和不足，不能否定产业政策本身的合理性。产业政策的本质就是要通过结构性的措施适度干预市场价格来解决市场本身不能有效解决的外部性问题、多主体协调问题和系统失败问题。结构性产业政策无用论同计划经济思维一样，会对中国产业转型发展造成严重的危害。在对中国目前的产业政策进行客观的反思和批判的基础上，我们提出的政策建议不是废止结构性产业政策，而是优化和调整产业政策，使之能够更加有效地支撑中国的产业转型发展。
    二、“设计得当”的产业政策与更具建设性的产业政策研究
    虽然产业政策无用论和功能性产业政策主导说对中国产业政策批判值得引起产业管理部门的深刻反思，并必将对未来结构性产业政策的使用范围和力度保持高度的谨慎，但是，产业政策无用论和功能性产业政策主导说否定产业政策、否定结构性产业政策的政策主张同样是缺乏理论依据和事实支撑的。在中国整体上仍然处于赶超阶段、相当数量的产业仍处于较低发展水平的时期，我们主张学术界坚持更具“建设性”的产业政策研究。我们认为，由Aghion教授提出、在国内“张林产业政策论战”背景下被吴敬琏先生再次强调的“设计得当”的产业政策思维（吴敬琏，2016）^［10］，既体现了国外产业政策研究的最新发展，也反映了发达工业国家产业政策实践的基本趋势，是未来深化中国产业政策研究和优化产业政策实践的正确方向。中国的产业政策研究应当超越产业政策是否有效的形而上讨论，在吸收和拓展近年来由Aghion、Stiglitz、Rodrik等经济学家基于新增长理论、信息经济学等分析工具发展起来的最新产业政策研究成果，针对中国产业发展和产业政策制定、实施中存在的重大现实问题，就创新激励不足、新兴产业的创新主体协调、共性技术供给不足等特定的问题开展深入的理论和实证分析。根据我们对产业政策最新研究成果的掌握，以及对中国产业政策实践的理解，我们认为，未来“设计得当”的产业政策应当针对中国产业政策设计、实施方面存在的现实问题，从以下四个方面推进改革和优化。
    第一，产业政策资源配置的指向由特定的产业转向技术创新，对于优先发展的战略性产业，政府的作用更多是倡导和协调，而不过多动用财政补贴、税收优惠等货币性的产业政策直接干预资源配置。产业政策资源配置的标准指向新“技术”而不是新“产业”，将财政补贴、税收优惠等货币性的政策资源导向通用技术和共性技术，引导市场向创新性而不是生产性领域投资，是提高中国产业政策精准度的关键。促进传统的产业增长政策让位于产业创新政策，以创新政策为核心，统领中国的产业政策体系。自2013年中国第三产业比重超过第二产业以后，制造业对中国国民经济的主要意义正逐渐由国民经济“增长”的主要动力向国民经济“发展”的核心动力转变。相对于第三产业，制造业的独特性和重要性主要体现在其相对于第一产业和第三产业的活动和产品的复杂性方面。Hausmann等（2013）学者的实证研究表明，是制造业的复杂性而不是制造业的规模决定了一国的长期经济增长。因此，对于中国制造业和三次产业结构变动的理解，应当超越长期的二、三产业孰重孰轻之争，以推进制造业创新发展为根本目标，加快中国由制造大国向制造强国的转变，是未来中国产业政策的主基调，产业政策的基本取向应当适时从过去以促进制造业做大规模转向切实提升制造业的创新能力，特别是原始创新能力方面来。目前中国的产业政策基本指向仍然是产业或产业领域，如《中国制造2025》提出了十大重点产业领域。而反观美、日、德等国家的产业政策，其税收、财政等结构性措施，都是指向这些产业或领域的特定的技术研发环节。产业政策与产业挂钩还是与这些产业的特定技术挂钩，会产生完全不同的效果。如果是与产业挂钩，就会诱导企业扩大生产性的投资，而这也正是近年来中国光伏甚至工业机器人等新兴产业产能过剩的重要原因。林毅夫教授（2014）虽然也主张实施结构性的产业政策^［11］，但他提出的政策指向仍然是产业而不是技术和产品，这也正是我们的研究区别于他的观点的地方。随着中国产业结构的日益完备，随着国家间产业竞争形态由产业间竞争向产品内竞争和价值链竞争转变，只要我们仍然沿用传统的产业结构思维，无论是与处于技术前沿的美国对标还是与林毅夫教授主张的人均收入2倍于中国的领先国家对标，都不能为中国的产业结构调整或者新兴产业发展找到方向（贺俊等，2015）^［12］。批评结构性产业政策的学者的一个重要论据是，代表全球技术前沿的新经济的产业形态具有高度的不确定性，产业专家、技术专家和政府官员都不能事先准确判断新兴技术的发展方向。然而，虽然具体领域的新兴技术是不确定的，但通用技术和共性技术是相对清晰的。正因此，美国的产业政策不是人为选择所谓的新兴产业，而是大力发展以信息网络、新材料和生物医药为代表的通用技术和共性技术。其政策思路是，不管新兴产业如何发展和演进，其技术的源头都在通用技术，制约新兴技术产业化的障碍主要在于具有竞争前性质的共性技术供给不足。同样，德国和日本的产业政策资源也大量导向通用技术和共性技术研发（贺俊，2016）^［9］。理论分析和实践经验都告诉我们，只有将结构性产业政策及其引导的政策资源转向通用技术和共性技术，才能使中国产业发展走出“重复引进和产能过剩”的怪圈。
    第二，在产业政策工具的选择方面，弱化货币性的结构性产业政策，强化服务性的结构性产业政策。由于没有看到发达工业国家产业政策实践由货币性政策向服务性政策转变的趋势，林毅夫和张维迎教授有关产业政策的争论仅仅停留于传统货币性结构性政策的有效性问题上。而观察发达国家的工业化历程可以发现，产业政策实际上是一个动态相机调整的过程。总体上看，由于资本和技术的制约，德国、日本、韩国等国家在工业化的早期都较为广泛地运用补贴、贸易保护等结构性的产业政策积极地干预市场，以促进幼稚产业的培育发展。进入工业化后期，补贴等货币性的产业政策虽然仍然在政府功能中发挥独特的、不可替代的作用，但产业政策资源更多地导向了科技服务体系建设。与结构性产业政策主要通过财政性政策激励企业进入新兴产业和开展研发活动不同，科技服务体系的经济功能主要是通过促进战略性技术、通用技术、共性技术的供给、扩散和应用，切实提升企业的技术创新能力。积极借鉴发达国家工业化过程中产业政策制定、实施的成熟经验，在更加灵活、科学地运用和构建结构性政策组合的同时，逐步将产业政策资源导向帮扶企业提升技术创新能力和市场竞争能力的科技服务体系建设方面来，是未来中国产业政策调整优化的另一个重要内容。虽然各国科技服务体系的构成和结构不尽相同，但从美国、日本、德国、韩国等发达工业国家的成熟经验看，一国的科技服务体系主要包括科技基础设施、共性技术研发服务和技术扩散服务三个组成部分。其中，科技基础设施主要是国家实验室，其主要功能是围绕国家重大科技和产业发展使命，依靠跨学科、大协作和高强度资金支持开展战略性研究，这方面的典型代表是美国劳伦斯伯克利国家实验室、布鲁克海文国家实验室、阿贡国家实验室等以及德国的亥姆霍兹研究中心。共性技术由于既不属于典型的科学，也不属于典型的技术，因此常常成为科学向技术转化的“死亡之谷”，共性技术服务机构的功能正是解决竞争前技术，即共性技术的供给不足问题。共性技术研发机构的成功案例有德国的弗劳恩霍夫应用研究促进协会、韩国的科学技术研究院和中国台湾的台湾工业技术研究院。如果说国家实验室和共性技术研发机构的主要作用是向产业提供战略性技术和共性技术，技术扩散服务体系的作用则主要是促进已经形成的先进适用技术（主要是工艺技术）向广大企业的扩散和应用。日本政府认证的技术咨询师则是促进先进适用工艺技术向广大中小微企业扩散的专门机制，而美国则主要依托由大学、协会、科研院所共同组成的“制造业扩展合作”计划网络来促进先进适用技术的采用。与发达工业国家相比，中国在科技服务体系建设方面存在的不足主要表现在，科技服务体系的特定主体和功能缺失。例如，美国国家实验室在人事、财务和管理等方面都相对独立于大学，而中国的国家实验室则完全依托于大学和院系，导致大学和院系教授主导的国家实验室实际上成为学科建设和基础研究发展的平台，任务导向型、战略性的前沿技术研究主体在中国的创新体系中名存实无。在共性技术研发方面，2002年前后开始实施的科研院所改制使得中国国家层面的共性技术研发机构从有到无。而专业的技术扩散机构或机制在中国的产业政策体系中始终是缺失的，目前的产业政策主要聚焦于鼓励和促进前沿技术的突破，而忽视了先进适用技术在广大企业、特别是中小企业中的应用，而这正是近年来中国工业生产效率出现下降的重要原因。建议在技改政策方面，借鉴日本“技术咨询师”和澳大利亚“管理顾问”的做法，培育、认证专门的具备丰富的生产管理经验和现代工艺知识的专家队伍，为企业提供质量管理、现场管理、流程优化等方面的咨询与培训，从生产工艺而不是生产装备的层面切实提高企业制造水平。综上，独立的国家实验室建设、国家层面的共性技术研发机构、技术扩散机构和机制建设，是未来中国政府以提供服务的方式弥补市场失败和系统失败的重要内容，是产业政策资源投入的重点领域。
    第三，在货币性政策工具的设计方面，应根据不同的货币性政策措施的优缺点进行灵活组合，而不是过度依赖财政补贴或税收优惠等少数政策工具。Gallini等学者（2002）的研究表明，任何产业政策工具都不能完全解决信息不对称问题，同时也根本不存在按照社会福利标准判断绝对占优的产业政策工具。即便是功能性产业政策主导论或产业政策无用论所极力推崇的专利制度，也存在“浪费性模仿”、专利丛林和可能的滥用知识产权垄断等社会福利损失问题，而且从政治经济学的视角出发，专利审批部门的机会主义行为同样会导致“过度专利”现象。正因此，即便在法制建设最完善的美国，自专利局实行了自负盈亏的改革以来，其专利批准数量也出现了异常的快速增长（Jaffe和Lerner，2004）。因而，最优的鼓励创新的产业政策工具一定是环境特定的。例如，税收优惠可以降低政府对企业创新活动的信息要求，但税收优惠通常是与企业的研发支出挂钩，所以税收优惠会激励企业更多地把资源投向可测度的研发支出方面，从而扭曲企业的研发投资结构。补贴直接针对企业的创新价值、而不是研发支出，因此可以解决税收优惠的激励扭曲问题，但补贴政策也存在自身的不足：首先，被补贴的企业存在把补贴资金挪作他用的道德风险；其次，补贴的分配通常要借助专家评审，而即便不考虑评审专家的寻租行为，仅仅通过专家或同行评议等选择机制也不能保证遴选出最有效的创新者。可见，税收优惠和补贴都对政府的计算能力和道德水平有较高的要求，相对而言，市场化程度更高的产业基金可以一定程度上提高资金的使用效率，但产业基金的不足恰恰也在于其市场化的运营——由于参与产业基金的私人资本要求最高的投资回报，因此产业基金不能有效促进投资周期长、投资风险大的通用技术和共性技术的投资和发展。可见，每一项政策工具都有自身的优势和局限。因此，根据不同的结构性产业政策工具适用的具体情境，灵活地选择政策工具组合，有效发挥不同政策工具的互补性，而不是过度依赖财政补贴等个别政策工具，是完善中国产业政策工具体系、提高政策科学性和有效性的重要内容。货币性的结构性产业政策重在“通过适度干预价格”提升企业创新驱动发展的动力，而科技服务体系建设则旨在通过促进技术扩散和提供共性技术提升企业创新发展的能力，两者相互补充。
    第四，在产业政策的制定和实施机制方面，超越传统的“政府或企业二分法”，突出政府和企业的紧密合作，强化全社会的充分参与和监督。充分调动政策利益相关方的积极性，明确政策责任主体，制定科学的总体目标和阶段性目标，细化政策的措施和工具，提升政策制定、实施和评估的精细化，实现产业政策的精准化。在政策制定过程中，通过优势企业、典型企业、科研院所、社会性组织和各级政府广泛参与，自然科学、工程科学和社会科学（甚至人文科学）等各领域知识的广泛吸收，提高政策制定的社会化参与程度，以“政策项目”的形式提高政策实施的精细化程度，通过制定、实施和评估各个环节的科学管理来提高结构性产业政策的政策效率。目前中国产业政策在制定、实施中存在的主要问题包括：一是产业规划和政策的社会化参与度不高，政策制定要么完全由技术专家主导，政策内容缺乏对微观激励的考虑和制度性分析的支撑；要么完全由产业专家牵头，对技术和产业内在发展规律把握不准。更重要的，在规划和政策的制定过程中，缺乏来自不同专业、不同身份的社会群体的广泛争论和讨论，最后出台的政策缺乏共识基础。二是政策资源分配缺乏透明性，政策制定、政策实施和政策评估通常三位一体，缺乏独立第三方的监督、评估和约束。三是政策执行精细化程度不够，一个突出的表现是一个产业规划常常涉及大量的财政、税收、产业基金、服务体系建设等产业政策措施，而不同的产业政策措施不仅实施主体不同，实施周期也千差万别，因而很难对规划或行动计划实施管理和后期评估。而发达国家提高产业政策实施效果的通行做法是，在产业发展战略之下设置不同的配套的政策项目，每个政策项目都有明确的项目负责人、项目绩效目标以及分阶段实施的里程碑。以政策项目制的方式实施产业政策，有助于一定程度上打破部门分割和扯皮，有助于明确每项政策措施的负责人和项目的具体权利、义务，可以大大提高项目的管理效率和实施效果。
    中国要与发达工业国家和其他后发国家在国际制造业舞台上同场竞技，就不应当放弃产业政策这个设计得当、应用恰当就可以发挥积极作用的竞争“武器”。根据经济学理论和发达国家的普遍经验，推进建设性的、问题特定的产业政策研究，在政府、企业界和学界的共同努力下不断优化中国的产业政策实践，是加快实现产业转型和民族复兴的必然选择。
    

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    参考文献：
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    编发/王磊