争议产业政策——中国应加快产业政策的转型

    当前，中国实施的产业政策具有比较强烈的干预市场、管制市场与替代市场的特征，这些产业政策大多效果不佳，由此带来的不良政策效应却日趋突出。
    《财经》杂志编辑/许瑶
    长期以来，产业政策以各种理由广泛存在于中国经济各领域中。进入21世纪，中国政府运用产业政策手段对于微观经济活动的干预明显加强。自2000年以来，中国的产业政策几乎涵盖所有产业，更多地表现为对产业内特定企业、特定技术、特定产品的选择性扶持以及对产业组织形态的调控。2009年，中国陆续颁布实施十大重点产业调整与振兴规划，与之配套的实施细则多达160余项，涉及到产业活动的各个方面。
    重点产业调整振兴规划及其实施细则的颁布实施，意味着金融危机以后政府政策部门进一步强化了产业政策的运用。从政策的实施手段上来看，目录指导、市场准入、项目审批与核准、供地审批、贷款的行政核准、强制性清理（淘汰落后产能）等行政性直接干预措施进一步被强化，对微观经济的干预更为广泛、细致和直接，从而体现出强烈的直接干预市场、限制市场竞争和以政府选择代替市场机制的管制性特征和浓厚的计划经济色彩，属于典型的选择性产业政策。
    然而，这种限制市场、干预市场与替代市场的产业政策模式，无论在理论依据还是具体实施效果的认识上都面临严峻的挑战和质疑。中国迫切需要加快产业政策模式的转型。
    一、中国产业政策具有浓厚的计划经济色彩
    2000年以来，中国政府强化了产业政策的运用，颁布了的一系列产业政策，政策调整的对象几乎涵盖了国民经济中全部大类行业，政策的内容也更为细化，针对单个行业而制定的产业政策数量显著增加，政策措施也更为具体，对市场的直接干预明显加强。
    中国的产业政策一直以来就具有强烈直接干预市场与浓厚的计划性色彩，对于微观市场的直接干预措施是产业政策最为重要的手段。2003年以来，随着政府对企业微观经济活动的行政干预，在“宏观调控”的名义下明显加强，“宏观调控要以行政调控为主”成为正式的指导方针。抑制部分行业的盲目投资、产能过剩是产业政策的重要内容，同时也是“宏观调控”政策的重要组成部分，在抑制产能过剩的产业政策中行政直接干预微观市场的措施被明显强化，这种趋势同时也体现在随后制定的产业发展政策、产业结构调整政策和重点产业调整振兴规划中。
    2003年，政府发布的《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》、《关于制止电解铝行业违规建设盲目投资的若干意见》和《关于防止水泥行业盲目投资加快结构调整的若干意见》，这三个意见显著强化了这三个行业的项目审批和行业准入制度，并要求国土部门、银行严格按照产业政策、行业准入和项目审批加强供地和信贷管理，对违规审批的项目进行强制性清理；《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》甚至直接规定“国家和各地原则上不再批准新建钢铁联合企业和独立炼铁厂、炼钢厂项目”。随后颁布的《钢铁产业发展政策》和《汽车产业发展政策》中，行业准入和投资核准、审批的规定更为严格也更为细化，直接干预市场的措施显著加强。2006年以来，一系列抑制部分行业产能过剩、促进产能过剩行业产业结构调整的一系列政策中，行业准入和投资核准、审批进一步加强，“行政调控”被进一步强化。
    重点产业调整振兴规划延续了直接干预微观市场的特征。《船舶产业调整和振兴规划》、《钢铁产业调整和振兴规划》、《有色金属产业调整和振兴规划》中都规定不再核准或支持单纯新建、扩建项目，《钢铁产业调整和振兴规划》和《有色金属产业调整和振兴规划》还规定所有项目必须以淘汰落后为前提。淘汰所谓落后产能也主要靠行政手段推行，《钢铁产业调整和振兴规划》和《有色金属产业调整和振兴规划》都强调的“严格实行节能减排、淘汰落后问责制”就是行政问责制，“继续实施有保有压的融资政策”实际上是强调以是否获取行政审批作为金融企业发放贷款的标准。在《抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见》中明文提出要采取必要的行政手段，实际上这一政策实施主要依赖行政手段。
    中国产业政策较强干预微观经济的特征，还体现在政策部门在一些行业实施限制竞争的政策，即：保护和扶持在位的大型企业（尤其是中央企业），限制中小企业对在位大企业市场地位的挑战和竞争。实施这类政策往往以“充分利用规模经济，打造具有国际竞争力的大型企业集团；提高市场集中度，避免过度竞争”为理由。这类政策的做法有：制定有利于在位大型企业的行业发展规划；制定有利于大型企业发展和限制中小企业发展的项目审批或核准条件；制定有利于在位大型企业的准入条件或严格限制新企业进入；在项目审批和核准过程中照顾大企业的利益、优先核准大型企业集团的投资项目，对中小企业的项目进行限制。在钢铁产业和汽车工业的产业政策中，限制竞争的特征尤为突出。
    以汽车产业为例，汽车产业政策为多家大型企业提供了严格的保护，竞争很大程度上受到限制。在《汽车产业发展政策》中第五章准入管理规定，建立统一的道路机动车辆生产企业和产品的准入管理制度，国家发展改革委联合国家质检总局对道路机动性车辆进行强制性认证，并发布《道路机动车辆生产企业及产品公告》，不在名录中的企业不得生产、销售机动车辆。这种名录管理制度赋予国家发展改革委对汽车行业准入有最后的决定权，并不是符合准入规定的企业和产品就能进入公告目录，而是必须得到国家发展改革委的批准和支持。
    《汽车产业发展政策》第十章第四十五条的规定使大型汽车企业集团在获得项目审批上具有很强的特权，第四十六条的规定，为潜在进入者进入汽车行业设定非常高的进入壁垒，也为非轿车类汽车企业进入轿车行业设立了非常高的进入壁垒。在汽车工业相关产业政策体系下，新的企业进入几乎不可能，不同产品类型汽车生产企业进入不同产品领域开展竞争的行为也几乎被禁止。
    在汽车产业政策体系中，合资企业成立的审批也是一项重要内容，特别是在乘用车领域。由于国内在技术和车型开发上与发达国家存在巨大差异，与国外先进企业合资权以及合资车型的多寡、合作的广度和深度，在很大程度上决定了国内汽车企业的市场份额和发展空间。国家在合资审批过程中，几乎是一面倒地倾向于其重点扶持的大型企业集团，规模略小的汽车企业无论在获得合资审批的机会上还是合资的范围上都受到极大地限制。
    中国产业政策的第二个特征是试图以政府的判断、选择来代替市场机制。中国产业政策中的这种选择性并不显著表现为对具体产业的选择和扶持，而是更多地表现为对各产业内特定技术、产品和工艺的选择和扶持。《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录（2000年修订）》和《产业结构调整指导目录（2005年本）》的鼓励类目录几乎涵盖了所有的大类产业，分别详细列出了526种和539种鼓励发展的产品、技术和工艺。
    1999年、2001年、2004年和2007年4个版本的《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南》中，包括10个方面130项高技术产业化重点领域，其中的每一个领域又列出十余项具体产品或者技术，涵盖面亦非常宽泛，几乎涉及到国民经济所有二位数产业，对产品和技术的选择性扶持也非常具体。《产业结构调整指导目录（2005年本）》中限制类、淘汰类的目录对于具体产品和技术的规定也非常具体，都是直接提及具体工艺、技术、产品与规模。以上指导目录和指南并不是只具有指导意义，而是与财政补贴、税收减免、土地优惠、金融信贷支持紧密联系的。《国家高技术产业发展项目暂行规定》第八条就规定，“国家发展改革委根据《国家高技术产业发展规划》、《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南》、《产业结构调整指导目录》、《国家产业技术政策》及其他相关专项规划和相关产业政策，发布国家高技术项目公告或通知，明确国家支持的重点领域、重点任务、实施时间，以及安排国家补贴资金的方式和标准。”《促进产业调整暂行规定》第十二条规定，“《产业结构调整指导目录》是引导投资方向，政府管理投资项目，制定和实施财税、信贷、土地、进出口等政策的重要依据。”这类指导目录、指南或者规划，成为政府制定投资审批与管理、财税、信贷、土地等政策的依据后，与其说是引导投资方向，不如说是在很大程度上选择了投资的方向，实际上是以政府对于产品、技术和工艺的选择，来替代市场竞争过程中对于产品、技术和工艺的选择。
    在我国的产业政策中，以政府选择代替市场机制的特征还表现在对产业组织结构、生产企业及企业规模的选择上。制止盲目投资、抑制产能过剩、去产能的产业政策中，则是以政府对市场供需状况的判断以及对未来供需形势变化的预测来判断某个行业是否存在盲目投资或者产能过剩，并以政府的判断和预测为依据制定相应的行业产能及产能投资控制措施、控制目标，这实际上是以政府的判断和控制来代替市场的协调机制。这些都具有强烈的计划经济色彩。
    二、应谨慎看待干预市场型产业政策的作用
    长期以来，国内部分学者及政府部门，过度夸大日本、韩国等东亚经济体产业政策的作用，认为东亚经济体的成功，政府主导产业发展的产业政策模式是关键，将产业政策鼓吹成了“神话”。然而，大量研究指出东亚的产业政策并不是东亚产业发展的主要原因。
    克鲁格曼则认为，东亚经济发展的主要原因在于政府积极推动人力资本投资和提升，而并非亚洲政府在提升特定产业和技术方面的做法；事实上，亚洲政府根本不知道自己在做什么。金善雄等同样质疑东亚直接干预市场的政策模式，虽然他们承认东亚政府发展人力资源、推动开放和支持出口促进了经济发展，但是他们进一步指出政府通过实施产业政策以试图达到对挑选的特点产业进行扶植，不仅没有成功而且毫无价值。今井贤一认为，对于日本而言，产业的发展虽然处于政府的压力之下，但基本上是遵循市场机制才得以发展的。产业政策只是从侧面支援了以市场机制为基础的充满活力的经济发展。“外国对日本产业政策的实际状况和效果普遍存在着评价偏高的倾向。”
    一些研究甚至表明，干预市场型的产业政策不但不是推动产业发展的主要原因，还导致不良的政策后果。伊藤元重认为至少从学术界的立场来看，对产业政策存在的意义似乎持否定性的看法比较多。竹内高宏、迈克.波特，对日本在国际上成功的产业和失败的产业进行了详细比较后，也认为日本成功的产业大多没有产业政策的支持，而失败的产业恰恰是产业政策管束过多、特别是限制竞争较多的部门。彼森和温斯坦的实证研究亦表明日本的产业政策实质上带来显著的负面影响。
    从理论上看，政府作为面临严重信息约束的政策制定者，选择的最优产业（最应该发展的产业）往往是并不具有比较优势的部门，并可能最终放弃具有“真正”的比较优势并最应该发展的产业。在实际的经济运行中，政府作为市场参与者，受有限信息和有限理性的约束，并非旨在解决问题的完全中立的机构，而是具有特定利益和动因的内在参与者，产业政策制定过程中存在诸如标准确定困难、政府设租偏好、政策实施手段困难及其政策实施效果难以判断等困难。具体而言：现实经济中，由于受有限信息与有效理性的制约，政府推行产业政策的能力受到限制；政府受自身动因的驱使而进行干预，诱发政府自身和企业的不当行为，如设租和寻租行为；政府失灵同样广泛存在，市场低效率的存在并不意味着对政府干预的必然需要。许多时候，正是政府对产业活动的不当干预，损害了市场机制作用的正常发挥，从而导致了所谓的市场失灵。
    中国强政府干预产业政策的实施效果令人严重质疑。江小涓指出中国实施政府干预型产业政策的效果多不理想，许多行业高速发展的过程，就是不断突破有关部门预测、脱离其规划、摆脱其干预的过程，如果政府的干预大部分得以实现，这些行业的发展就会被进一步延迟。李平、简泽和江飞涛采用企业微观数据表明，直接干预市场与限制竞争的产业政策使得钢铁、汽车、石化、船舶等重要行业优胜劣汰机制难以发挥作用，并严重阻碍这些行业效率的进一步提高。刘世锦、江飞涛等人亦指出中国干预型的产业政策效果并不理想，并导致了不良的政策效应，并各自提出了相应的理论依据和经验研究依据。对于中国产业政策实施效果的质疑，可以总结为以下几点：
    （1）采取广泛干预微观经济的产业政策，带来较为严重寻租和腐败行为，加剧收入分配的不平衡，并降低整体经济体系的活力。对微观经济的广泛干预，极大地扩大了行政力量配置资源的能力和手段，强化了中国寻租活动的制度基础，寻租规模亦不断扩大，腐败现象更加严重。规模巨大的租金总量显著加剧了中国社会的贫富差距，大量租金的存在还扭曲了企业的行为，诱导企业经营者将更多的精力配置于寻租活动，相应地减少了适应市场、降低成本、提高产品质量、开发新产品等方面的努力，进而降低了整体经济体系的微观活力。
    （2）中国在汽车、钢铁、石化等重要行业实施严格的投资审批、核准政策及市场准入政策，具有限制竞争、扶大限小的特征，对行业效率的提升产生了显著的负面影响。采用工业企业微观数据的实证研究表明，这些政策使得汽车、石化、钢铁、船舶等行业中优胜劣汰机制严重受阻，这表现在以下三个方面：在位大企业由于受政策扶持且缺乏竞争压力，生产效率偏低且改进缓慢，但市场份额却不断扩大；一些具有较高生产效率且效率改进速度较快的中小企业或新进入企业，受政策限制却难以进一步成长和扩大市场份额；由于市场竞争受限，一些低效率的企业长期存活在市场中，不能被淘汰出市场。还需要指出的是，不必要的投资审批和核准（除生态环境保护之外）还阻碍了企业对市场需求增长和结构变动做出迅速反应，给企业经营以及产品结构调整带来困难，也带来设租、寻租等一系列问题，进一步降低行业整体效率。
    （3）目录指导成为政策部门以自身的判断和选择来代替市场机制的工具，导致不良政策效果。目录指导实质上是政策部门从各个行业中挑选出需要重点发展的先进技术、工艺和产品进行扶植，并挑选出落后的技术、工艺和产品进行限制和淘汰，需要政策部门对上百个细分行业中众多技术、工艺和产品的前景、经济性与市场能够进行准确的判断和预测，而这是一项政策部门根本不可能完成的工作。目录指导政策制定和实施中往往超越我国经济发展阶段而片面追求发展高新技术产品和工艺，同时把本来具有市场需求的产能看作落后产业并加以淘汰。例如，近年来多晶硅、风电设备制造业的产能过剩问题，钢铁行业部分高端产品设备能力过剩问题；以及前些年由于限制线材、螺纹钢产能等低端产品的政策，导致建筑钢材市场供应相对短缺。目录指导应重在指导，即为企业提供关于未来市场和产业发展趋势的重要信息，应对企业加以引导而不应具有强制力。
    （4）片面强调市场集中度、企业规模，导致大量低效率重组行为。中国在重要行业实施的产业组织政策及促进兼并重组政策，均将提高市场集中度和打造大规模企业作为最为重要的政策目的，从政策诸多方面扶持大企业并限制小企业。这种政策模式导致大量地方政府主导非市场导向的兼并重组，这些重组大多效率较低。这种政策模式将市场结构与市场绩效简单对应，忽略了市场竞争过程作为一个筛选机制和发现过程，让具备效率优势的企业能够生存和发展，市场份额总从缺乏效率的企业转移到更具效率的企业，脱离开这一过程，去强调集中度、企业规模的效率是毫无意义的。对于兼并重组政策而言，应淡化集中度和企业规模目标。其最为重要的意义应在于通过构筑有利于兼并重组的制度和市场环境，改善和强化市场的优胜劣汰机制，提高市场的整体效率，为产业的转型升级提供良好的市场环境。
    （5）以干预微观经济的方式治理产能过剩存在根本缺陷，并会带来不良政策效应。长期以来，我国政策部门干预微观经济的方式治理产能过剩，但这种政策模式的成功需要政策部门能对未来市场作出准确的预测和判断，而这一点恰恰是最让人质疑的。从20世纪90年代以来许多政策文件中对钢铁工业产品市场的预测来看，均与实际情况存在巨大差异，如果这些政策中的控制目标实现，那么将会出现严重的供不应求。现阶段，我国的产能过剩问题主要是体制扭曲下地区补贴性竞争的产物，干预微观经济的政策模式，不但不能从根本上治理产能过剩，反而会导致市场协调困难、市场波动加剧等不良的政策效应。
    （6）发展战略性新兴产业政策实施中，过于注重补贴生产企业，导致部分新兴产业过度投资，并频繁遭遇国外反补贴调查和制裁。近年来，战略性新兴产业是政策扶持的重点，对于新兴产业企业的财政支持和税收优惠则是重中之重，地方政府更是采取低价供地、直接提供财政补贴等方式大力推动战略性新兴产业发展。
    然而，这种过于注重补贴生产企业的措施，直接导致多晶硅、风电设备等新兴行业出现比较严重的产能过剩，并导致太阳能电池板、风电设备等产品相继在欧、美市场遭遇“双反”调查。更为重要的是，对于生产企业和生产环节提供大量补贴还会诱发企业的寻租行为，而不是把更多的投入放在研究开发和技术工艺的改造升级上，这也会使得新兴行业企业在国际竞争中更依赖以政府补贴和低污染排放标准所带来的所谓低成本竞争力。
    三、中国应加快选择性产业政策模式向功能性产业政策模式的转变
    功能型产业政策则是“市场友好型”的产业政策，它是以“完善市场制度、补充市场不足”为特征。即在功能型产业政策中，市场居于主导地位，政府的作用是增进市场机能 、扩展市场作用范围并在公共领域补充市场的不足，让市场机制充分发挥其决定性作用。市场机制是配置资源、激励创新、推动效率提升与产业转型升级最为有效的机制，但是市场机制能否充分发挥作用取决于市场制度（或市场体系）的完善程度，并且市场机制在教育、基础科学与技术研究、环境保护等公共领域存在不足。功能型产业政策的重点放在为市场机制充分发挥其决定性作用提供完善的制度基础，强化保持市场良好运转的各项制度，建立开放、公平竞争的市场体系，培养人力资本以适应产业结构演进与经济发展对于高技能劳动力的需求，支持科学研究与技术创新等方面。功能型产业政策尤为注重促进企业创新与能力建设，特别强调通过完善有利于创新的市场制度与市场环境，构建科技信息交流与共享平台、技术转移平台、科技成果评估与交易平台、产学研合作创新平台等科技服务公共平台，对于创新活动的普遍性支持，来促进产业乃至整个国民经济的创新能力和竞争能力。
    中国产业结构调整与转型升级迫切需要实施功能型产业政策。当前中国的市场体系仍不健全，计划经济思维影响仍然存在，产业结构调整与转型升级中面临的诸多障碍（例如产能过剩、创新动力不足等），看似是“市场失灵”，实则是市场制度不健全和政府广泛干预微观经济的结果。试图通过政府对微观经济更为广泛和细致的管束来治理这种所谓的“市场失灵”只能是南辕北辙，会进一步抑制市场的活力，导致制度缺陷或“政府失灵”更加难以得到解决。面对这种所谓的“市场失灵”，产业政策要做的不是管制和替代市场，而是应当矫正与完善市场制度，促进市场主体之间自发协调机制的发展，通过市场主体持续试错、反复试验与创新实践，寻求有效的结构调整与转型升级路径。产业政策作为政府促进产业结构调整与转型升级的重要举措，不应当是政府替代市场的工具，而应当是政府增进市场功能与扩展市场作用范围的手段。
    全面深化改革迫切需要产业政策转型。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。”而当前，中国实施的产业政策具有比较强烈的干预市场、管制市场与替代市场的特征，这些产业政策大多效果不佳，由此带来的不良政策效应却日趋突出，且不符合十八届三中全会全面深化改革的战略部署。而功能型产业政策与深化经济体制改革的方向是高度一致的，并可作为深化经济体制改革的重要手段。
    构建和实施功能型产业政策，应主要包括三个方面的内容：第一，放松政府管制，退出选择性产业政策，清除（除生态环境、生产安全领域以外）所有政府对微观经济不必要的直接干预，放弃政府试图主导产业发展与资源配置方向的做法；第二，建立健全市场制度，构建统一开放、公平竞争的现代市场体系，强化保持市场良好运转的各项制度，以此约束企业不正当竞争、不公平竞争及其他不当行为，充分发挥市场的优胜劣汰机制，激励企业提升效率、根据消费者需要改进质量与功能以及企业的创新行为；第三，创新、环保等市场机制存在不足的领域，在尊重市场机制、不扭曲市场机制、不扭曲市场主体行为的基础上积极作为，补充市场机制的不足，而不是代替市场去主导资源配置。
    构筑和实施功能型产业政策，应尤为重视激励与促进创新。创新是产业发展的原动力，是产业结构调整与转型升级的关键所在，也是应对新一轮科技革命与产业变革所带来挑战的关键所在。必须加快构建有利于创新发展的市场制度体系，加快推进要素市场化改革，为新兴产业发展创造公平的竞争环境，建立健全知识产权制度，完善知识产权执法体制，为科技服务机构发展提供良好的环境与政策。在促进创新时，政府还应补充市场机制的不足，积极支持科学研究与通用技术研究，并提高公共科技投入的效率；加强国家共性技术公共研究平台、科技公共服务平台与技术转移中心的建设，构建多层次的创新人才与产业技术人才的培养体系。
    编发/王磊