中国产业政策的依据及其缺陷

    江飞涛，中国社会科学院工业经济研究所；
    李晓萍，中南大学商学院、金属资源战略研究院。
    原文以《直接干预市场与限制竞争：中国产业政策的取向与根本缺陷》发表于《中国工业经济》2010年第9期。
    产业政策的理论依据主要出于其有效性(可行性)和合理性的考量，在尊重市场机制的环境中，政府是否应该，以及何时对经济干预以促进何种特定类型的生产活动？政府对经济的干预满足两个前提：有足够的理由说明独立的市场不能充分有效的运行（市场失灵），同时政府在对此市场失灵进行矫正时可能产生的政府失灵带来的市场扭曲的影响较之市场失灵要小，即实施政策的收益要大于政策实施的成本。考察21世纪以来中国产业政策，其主要任务可以归结到两个主要方面：一是促进产业结构调整与产业升级，另一个是防止盲目投资与抑制部分行业的产能过剩和重复建设。本文就这两类政策的依据及其存在的问题展开讨论。
    （一）产业结构调整政策的依据与问题
    促进产业结构调整和产业升级的产业政策，一般来说其依据主要是：
    （1）科学技术研究开发上存在正外部性和高风险性及其导致这一领域的“市场失灵”，难以作为中国式产业结构政策或者中国式产业技术政策的依据。这一理论的逻辑在于：政府利用相关政策来帮助本国企业克服研发初期所需的巨额投入，如果不对其进行补贴以提供激励，企业出于研发前景的不明朗的、研发结果的不确定性及技术外溢的存在，而失去研发动力；而在相应产业政策的补贴等补偿机制和保护伞下，企业有足够激励进行研发投入，克服研发成果和市场前景的不确定性。并且，科技研究开发中存在正的外部性一直是各国对科研活动实施支持政策的重要原因，近年来随着科技在现代经济发展中所起的作用越来越重要，发达国家更加重视采用功能性产业政策促进科学技术的研究、开发。Howard Pack & Kamal Saggi（2006）指出政府应主要通过对进入企业在进行创造新知识、发现更好的生产技术方面给予补贴，给予企业更多时间和机会以发现新想法和新知识或新技术的社会价值，并通过观察市场对其他企业对新技术是否可被有价值的利用，从而实现面对不确定性环境时对知识和技术的使用自觉的纠错过程。
    而在中国的产业结构政策中，政策部门则试图从各个行业中挑选出需要重点发展的先进技术、工艺和产品进行扶植，并挑选出落后的技术、工艺和产品进行限制和淘汰，政策部门需要对上百个细分行业中众多技术、工艺和产品的前景、经济性与市场能够进行准确的判断和预测，而这是一项政府部门根本不可能完成的工作，以科技研发中的外部性为依据很难支持这些政策的合理性。
    （2）产业结构的演变规律与动态比较优势理论作为选择性产业政策的依据并不充分,且存在根本性缺陷,更不能作为中国式选择性产业政策的依据。在中国新世纪的产业结构政策中，并不表现为对于特定产业（主导产业或者新兴战略产业）的选择性扶植，而表现为对于国民经济各产业内特定技术、产品和工艺的扶植，显然这与产业结构的演变规律、动态比较优势理论这类强调选择和扶植特定产业的产业政策理论是缺乏联系的。当然，这并不意味着应根据这些理论将我们的产业政策调整为选定特定产业进行扶植、培育。所谓的产业结构的演变规律是根据发达国家历史经验的总结，后发国家面临的发展环境和条件与之存在巨大差异，后发国家很难照搬发达国家的产业结构变化；同时，这些演变规律的研究是粗线条的,产业的划分非常笼统，很难据此确定在什么具体时间应扶持何种具体产业。
    动态比较优势理论的基础是规模经济和不完全竞争，然而不少实证研究表明这个理论依据并不成立（张鹏飞，徐朝阳，2007）。Lee（1992）的研究表明，发展中国家的确存在着不完全竞争，但这主要是政府干预的结果。对于规模经济，Beason and Weinstein（1996）采用1955-1990年主要工业部门的数据计算了各行业规模效率情况，其中6个行业存在规模效率递减，另外4个行业存在并不显著的规模经济性，最为有趣的结论是日本主要工业行业产业政策扶持强度与行业规模经济性是成反比的，规模效率递减的行业反而获得更多的政策扶植。动态比较优势理论的支持者，往往以日本产业政策和产业发展作为其最为重要的事实依据，对于他们而言，Beason and Weinstein严谨、全面的计量研究颇为致命。
    对于选择性产业政策的支持者来说（同样以所谓的日本产业政策成功经验作为最重要的事实依据），Beason and Weinstein于1996年发表在《The Review of Economics and Statistics 》的这篇研究论文同样是致命的，他们详细了整理1955年至1990年日本产业政策对主要工业部门支持力度的数据，严格地分析了产业政策对这些部门发展速度以及生产率的影响，其计量结果表明：工业本部门的增长率与四种产业政策手段的相关系数都是负的，产业政策不但没有起到促进相关产业部门快速发展的作用，还产生了负面影响；日本各工业部门生产率的进步只有7%左右能够被产业政策解释；对电气、通用机械以及交通运输机械等行业而言，产业政策与生产率之间甚至是负向的相关关系，日本产业政策对于日本各主要工业部门生产率并没有显著的影响。迈克·波特（2000）对日本的主要行业的产业政策与国际竞争力进行了系统全面地研究，其研究表明具有比较强国际竞争力的产业受产业政策的影响比较小，产业政策干预越多的行业反而越没有国际竞争力。
    从理论上来说,选择性产业政策的倡导者必须回答两个问题,第一个问题是政策部门为何能比(不受妨碍)市场具有更多知识以挑选“正确”的产业进行扶持,第二个问题是即便政府部门如何保证只对“正确”的产业进行扶持培育，第一个问题涉及到知识和经济计算问题，第二个问题涉及到公共选择中的激励问题（Powell，2005）与腐败问题。实际上，政府无法“正确”选择应该发展和不应发展的产业、应该开发和不应该开发的技术等，因为“正确”选择所获取的知识只有在市场的竞争过程中才能产生和获得，其中分散的私人的信息是不能加总的、统计和用于经济计算的^[1]。我国的选择性产业政策更多地表现为对各产业内特定技术、产品、工艺、特定企业和产业组织形态的选择和扶持,这种产业政策面临更加复杂和困难的知识问题，更不可能进行正确的选择；这种产业政策模式赋予政策部门过多直接干预市场与分配资源的权力，这种模式下，政策部门更加难以避免强大利益集团的游说与影响，也更加难以避免政策部门把产业政策作为谋求自身利益的手段。
    （3）规模经济与有效竞争理论作为产业组织政策的依据是并不充分的,试图通过限制进入、限制竞争、扶持大企业的方式推动集中进而提高市场效率的政策，在很大程度上是与有效竞争理论相违背的，是对有效竞争理论的误读。在钢铁、汽车等行业中，产业组织结构的优化是中国的产业结构调整政策中的一项重要内容。在这些行业，所谓产业组织结构的优化主要指的是培育大规模企业和提高市场集中度，这类政策多以实现所谓的规模经济和有效竞争为依据。这类政策多强调中国的企业相对于国外大企业相比，企业规模过小，不能充分利用规模经济，并认为中国企业相对于国外大企业竞争力上的差距主要是因为中国企业规模过小。日本学者鹤田俊正在《日本的产业政策》一书中就曾指出：与别国比较企业规模的大小，完全没有什么经济学意义；企业规模，应该是在社会分工广泛发展的过程中，适应市场的性质而确定的。鹤田俊正还进一步指出，忽视市场的特殊性一味追求扩大企业规模，反而有可能出现大规模企业缺乏经济效益的现象。由于发展阶段不同、生产体系不同、资源禀赋差异不同，相同的产业中中国企业和欧美企业生产曲线并不一样，加上企业制度不同、管理水平上的差异，克服X-非效率的程度也不一样，都会使不同国家在最优生产规模上存在巨大的差异，中国企业相对较小并不一定处于劣势。从政策本身来看，虽然一再强调钢铁、汽车行业存在显著的规模经济性，但是政策部门从未对两个行业的实际规模经济情况进行全面深入的实际研究，而从近年来出现的一些实证文献来看，并不存在所谓的显著规模经济性：焦国华、江飞涛（2007）、焦国华（2009）和刘其安（2009）的通过严谨的实证研究表明，中国钢铁工业企业不存在明显的规模经济效应；何元贵（2009）的博士论文采用多种方法对汽车工业企业的规模经济性进行严谨的实证研究，其研究表明中国汽车工业并不存在明显的规模经济性。
    从近年来钢铁、汽车产业一系列的政策文件来看，政策部门始终认为国内企业与主要国际企业在效率上的差异很大程度上是来自于企业规模。实际上，主要国际企业都是从小规模企业经过长期提高生产效率、产品质量和产品竞争力，在不断获得和保持竞争优势的过程中成长为大规模企业的。国内政策部门和部分学界人士探讨这种政策的合理性时，往往以日本在钢铁和汽车产业实施同类政策的成功为依据，而这一依据根本站不住脚。在1970年八幡制铁和富士制铁合并为新日本制铁之前，日本钢铁企业在生产规模相对较小的情况下，就已经具有比较强的国际竞争能力，（八幡制铁和富士制铁）合并后虽然降低了出口价格，但提高了国内市场价格，扭曲了市场机制，负作用比较大（小宫隆太郎，1988）。1961年，日本通产省提出从1963年起将国内8家汽车制造厂改组为大批量车、特种车、微型车三大集团，并禁止其他企业进入汽车行业。但是，这一“集团化构想”遭到了除丰田和日产所有汽车厂家的强烈反对，本田公司更是不顾通产省的极力反对而执意进入汽车生产，随着其它新企业的加入，日本的汽车企业数目一度达到20多家，通产省“集团化构想”最后不了了之。1963年3月，通产省向国会提交一份《特定产业振兴临时措施法案》，制定在轿车、特殊钢、石油化学三个产业实行企业合并和生产专门化、集中化政策，并试图以国会立法的形式保证政策有效推行，结果引起企业界的强烈反对，三次被国会否决成为废案。日本汽车产业的成功，与其说是日本产业组织政策的成功，不如说正是由于产业组织政策失效使日本汽车产业获得了自由发展的空间，日本汽车企业在产品质量、生产效率和新产品开发上展开激烈的竞争，正是这种激烈的竞争造就了日本汽车产业的成功。需要指出的是，在产业发展阶段，日本的汽车企业和钢铁企业规模尚小时，就表现出强烈的技术改进和创新的倾向，而在中国的政策制定过程中，政策部门却将本国技术能力和创新意愿的不足归结于企业规模过小，实际上是为政策失误和被扶持大企业的无能编造规模神话（路风，2005）。
    以提高市场集中度为政策目标，其依据主要为有效竞争理论，认为分散型的市场结构是低效率的，松散型寡头垄断的市场结构才是有效率的市场结构，政策应当以形成这种集中的市场结构为目标，而实际上这是对有效竞争理论的误读。克拉克（Clark）在其1961年的著作《Competition as a Dynamic Process》提出了有效竞争（effective competition）的概念^[2]，克拉克认为有效竞争就是由“突进行动”和“追踪反应”这两个阶段构成的一个无止境的动态竞争过程，其前提是竞争因素的不完全性，其结果是实现了技术进步。克拉克认为，竞争过程中在一段可以自由竞争的时间存在垄断的市场地位是必要和合理的。克拉克的有效竞争理论实际上区分了两种完全不同的垄断现象，一种是严格意义上非效率垄断，它是由企业间相互勾结串通来协调市场行为，或者依靠独占以及行政干预等因素形成的市场权力。另一种是效率垄断，它是由于在自由竞争中少数企业创新形成的市场优先地位，它可以使创新企业获得优先利润，并在一段时间内保持垄断地位。但它不是长期不变的，随着模仿过程的普遍化，原有的垄断地位也会随之消失。竞争政策的目标不应该针对消除这种效率垄断，有效竞争理论反对干预市场结构，也从未简单认为垄断竞争就是有效的市场结构。我国产业结构优化政策实际上是扭曲有效竞争理论，将自由竞争下的效率垄断与行政干预下形成的垄断相提并论，忽略了两者本质性区别，通过行政管制、政策干预形成的垄断在动态效率和静态的配置效率上都是缺乏的。
    以提高市场集中度为目标的政策，实际上将市场结构与产业绩效简单对应起来。市场是一个争胜竞争的动态过程，在这一过程中各种因素之间相互制约、相互作用构成了一个不可分的经济系统，它是不断发展和变化的，将市场结构与市场结果简单联系是不合适的。只要不存在政府人为设置的进入壁垒与限制竞争，争胜竞争过程中内生的市场结构就是由效率的。此外，与发达国家比较市场集中度来判断我国某一产业市场结构是否合理的做法也是值得商榷的，发达国家的大部分产业是通过长期竞争形成目前的市场结构。而改革开放后，我国许多产业都重新迎来了高速发展周期，低集中度和集中度不断降低是这一发展阶段的重要特征。各国市场规模不同、采用技术上的差异等都会造成同一产业市场集中度在不同国家存在很大的差异。以发达国家的市场结构作为产业组织政策的目标和依据都是非常不合适的。
    （4）用熊彼特假说来作为“以限制竞争、限制进入造就大企业和推动集中的方式来促进技术创新”政策的依据，完全是对熊彼特创新理论的误读。在前文中已经提到，中国产业政策的一个重要特征是通过限制竞争、保护政策部门选择的特定在位企业，以打造大规模企业、提高集中度，这项政策将熊彼特假说作为其重要的理论依据。熊彼特（Schumpeter，1912，中文版,1990）提出“企业规模的增加，创新相应增长；创新随着市场的集中而增加”的假说。其后，熊彼特（Schumpeter,1942，中文版，1999）在《资本主义、社会主义和民主》一书中，更加强调了大企业对创新起到的关键性作用，认为大企业在研发费用的投入、研发风险的承担、对创新成果所得的控制力等方面具有小企业无法企及的优势。中国产业政策部门据此认为，通过限制竞争的方式培育大企业可以促进产业的技术创新。
    然而熊彼特假说从提出起，就引起了广泛的争论。Arrow（1962）对竞争和垄断这两种不同市场结构下创新激励问题所采用的模型分析，证明了竞争性市场结构比垄断的市场结构具有更强的创新动力。熊彼特假说和阿罗模型两种截然相反观点之间的争论持续半个世纪，后续的理论研究和实证研究各有支持者。这些理论研究基于不同的理论模型和假定条件，而实证研究结论又依赖于数据样本、计量方法以及创新和市场结构的衡量指标，因而市场结构与创新之间的关系均不能用一个简单化的结论来回答（吴延兵，2007）。因而，熊彼特假说作为限制竞争性产业组织政策的理论依据是并不坚实的。
    需要进一步指出的是，熊彼特假说中隐含了一个重要前提：那就是其假说中的市场是自由进入的市场，不存在行政性进入壁垒；其中的大企业和垄断市场结构是内生的，垄断企业的规模和市场地位是其在之前的自由竞争中不断创新和提高效率的结果（其在实现程序创新方面的经验积累优势正是来源于此）。也只有在这样的前提下，熊彼特才会认为，垄断受到的竞争压力一点也不少，而且垄断本身就成为竞争的来源和方式。也只有在这一重要前提下，“垄断地位，特别是制造业中一般地不能高枕无忧。由于垄断地位能够设法挣得，所以只有用警惕和精力才能保持它（熊彼特，1999：170-171）。”熊彼特（1999）一再指出，大企业大力推动技术进步的基本原因就在于为了保持自身地位不被侵占而不得不采取的行动，即大企业推动技术进步和创新的动力很大部分来源于市场竞争的压力。熊彼特所提到的市场竞争，不只包括市场内的竞争(competition in the market)，还包括围绕进入市场而展开的竞争(competitionfor the market)。熊彼特强调后一种竞争在（内生）垄断市场中的重要作用，认为正是这种竞争迫使垄断企业不断创新，“这种竞争不但在它存在时其作用，而且在它还仅仅是一种永远存在的威胁时也起作用（熊彼特，1999：149）”。熊彼特的创新理论中实际上是严格区分了内生的效率垄断和行政性的垄断，即便在熊彼特看来,行政性垄断严重抑制竞争和创新,并导致市场低效率。
    而在中国的产业政策中，试图通过严格限制进入竞争培育大企业和提高集中度来促进创新。这会使得被选定扶持的大企业既缺乏来自市场内的竞争压力，又不用面对潜在进入所形成的竞争压力，从而丧失创新的动力，并且强烈抑制中小企业和潜在进入企业的创新意愿和创新活动。限制竞争以促进创新的政策还将直接行政性垄断，导致整个产业无论在静态效率还是动态效率上都长期低下。从以上分析可以看出，以熊彼特假说作为限制竞争政策的理论依据，实际上是对熊彼特关于创新理论的刻意扭曲，是对熊彼特假说断章取义和机械的理解。
    （二）抑制产能过剩政策的依据与缺陷
    1．目前政策的依据及理论缺陷
    21世纪以来，政策部门采取以行业准入、项目的行政审批、贷款和土地的行政审批、带有强制性的目录指导、强制淘汰等直接干预手段抑制部分行业的产能过剩和重复建设问题。以“市场失灵”解释“重复建设”、“产能过剩”的理论观点，则是上述政策的主要理论依据。将“重复建设”、“产能过剩”形成机理解释成“市场失灵”主要有四种理论观点，这些理论均存在根本性的缺陷，并不能严谨合理地解释“重复建设”的形成机理（江飞涛、曹建海，2009）：
    （1）低集中度的市场结构导致产能过剩与重复建设。持这类观点的学者，多误读了贝恩（Bain，1959）、鹤田俊正（1988）关于过度竞争问题的相关论述，也误读了克拉克（Clark，1961）的有效竞争理论，在论证上缺乏严密的理论逻辑。
    （2）杨蕙馨（2000，2004）、牛桂敏（2001）等人认为，行业低进入壁垒和高退出壁垒的结构性特征导致产能过剩与重复建设。这种观点面临的理论和逻辑上的矛盾，就在于退出障碍就是一种进入障碍（Caves and Porter，1977；Gilbert，1989；Caves，1998），高的退出壁垒将会导致高的进入壁垒，低进入壁垒和高退出壁垒无法并存（李伟，2006）。
    （3）以自由进入的企业数目可能会大于社会福利最大化情况下的企业数目（即过度进入定理）解释过度竞争或重复建设（Kotaro Suzumura & Kazuharu Kiyono,1987；张军，1998；曹建海，2001；罗云辉，2004）。该定理的成立严格依赖于次可加性的成本函数和商业盗窃效应两个强假设，由于多数竞争性行业中这两个条件均不能满足，以过度进入定理解释竞争性行业的过度竞争、重复建设并不合适。
    （4）以保有过剩生产能力促进企业间的价格合谋来解释重复建设或过度竞争（植草益，2000；罗云辉，2004）。该理论的根本缺陷是忽略了过多的产能投入会带来更多的成本投入；此外，由于真实价格信息的不对称性和滞后性，而产能投资可观测性很高，保持与默契合谋时均衡产量数量的产能而不增加额外产能，相对于价格协调更有利于保持企业间合谋。
    2．从产能过剩形成机理研究的新进展看政策依据的根本性缺陷
    中国的产能过剩和重复建问题并不是市场失灵，而是有其深刻的体制背景。越来越多的研究表明，转轨体制下地方政府竞争过程中对于微观经济的不当干预是导致产能过剩和重复建设的主要原因。我国转轨体制下重复建设、产能过剩的形成机理，可以用以下三部分来表述（江飞涛，2009）：
    （1）财政分权和以考核GDP增长为核心的政府官员政治晋升体制，使得地方政府具有强烈的干预企业投资和利用各种优惠政策招商引资的动机，特别是对于具有高投入、高产出，征的行业，无论从政绩显示还是从财政、地方就业等方面考虑，各级地方政府都有非常强的动机推动这些行业的企业在本地的投资。
    （2）我国土地所有权的模糊产权问题、金融体系的软预算约束与保体制存在的严重弊端，使得为投资企业提供低价土地、减免投资企业税收等投补贴措施、帮助企业获取金融资源的措施、纵容企业污染环境的行为成为地方政府不当干预微观经济、吸引投资的主要手段。
    （3）地方政府在地区经济竞争中不当干预微观经济的行为，主要从三个方面导致企业的过度产能投资行为和行业产能过剩：①地方政府低价供地等投资补贴，会显著扭曲投资企业的投资行为，导致企业过度的产能投资行为，并进而导致行业产能过剩。②地方政府为吸引投资和固化本地资源，纵容企业污染环境，使本地高污染行业企业的生产成本严重外部化，从而导致这些企业过度的产能投资和产品生产；普遍的牺牲环境竞争资本流入的做法使得高污染行业产能过剩。③地方政府的不当干预下，企业自有投资比率过低，投资风险显著外部化，投资风险显著的外部化进而导致企业过度产能投资行为和行业产能过剩。
    从以上内容可以看出，“市场失灵”并非导致产能过剩和重复建设的根本原因，体制上的根本性弊端扭曲了地方政府和企业的行为，才是导致“产能过剩”的主要原因。因而，以行政规制手段抑制产能过剩和重复建设的政策是缺乏依据的，也不能从根本上治理“重复建设”。
    3．新兴行业发展中重复建设问题与政策反思
    2009年出台的《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》认为，在风电设备和多晶硅等新兴行业也出现了重复建设的倾向。而在此之前，产能过剩和重复建设主要出现在传统行业。从本质上看，与传统行业相同，地区竞争过程中地方政府对投资行为的干预是新兴行业产能过剩和重复建设形成的主要原因。略有不同的是，此前这两个新兴行业是政策部门扶持的行业^[3]。在中国，处于鼓励类的产业目录中，意味着更容易获得审批，意味着更容易获得地方政府廉价土地的支持，以及更容易获得地方政府在融资上的帮助。一旦技术壁垒被打破，在地方政府投资优惠政策的作用下，大量新的进入者会涌入这个新兴行业，对于这个行业的产能投资会随之激增。地方政府的优惠政策将会对企业投资产生补贴效应、成本外部化效应和风险外部化效应，扭曲企业投资行为，导致企业过度的产能投资和行业产能过剩。在这种体制下，当某个新兴行业的市场出现市场需求的扩张时，整个行业和行业中的多数企业都会对需求的扩张做出过度反应，导致行业产能远大于市场需求的扩张。
    培育新兴行业的发展一直是产业政策的一个重要目标，采取何种政策措施必须慎重考虑。对于新兴产业研究开发活动进行普遍性支持（即：不只对政府所选定企业的研究开发活动进行支持）；或者对于节能减排等绿色产品提供消费补贴，以促进新兴产业市场的形成；都是培育新兴产业的重要的手段，这些手段对于市场的干预程度相对比较低，不良效果也比较少。但是，对于生产制造环节产能投资的各种优惠手段，会在很大程度上扭曲企业的投资行为，并导致行业严重的产能过剩。这还不是问题的全部，对于产能投资环节大量的投资补贴会诱发企业的寻租行为，使得企业经营者将更多的精力和更多地资本放在追逐地方政府的低价土地等寻租行为上，而不是把更多的投入放在研究开发和技术工艺的改造升级上，这也使得新兴行业中企业在国际竞争中更依赖以政府补贴和低污染排放标准所带来的所谓低成本竞争力。
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    ^[1]关于知识和社会计算问题将在文中第四部分进行更为详细的分析。
    ^[2]国内对于有效竞争理论的探讨文献中，引用了错误的文献，认为Clark在1940发表的《Toward a Concept of Workable Competition》一文提出的“Workable Competition”为有效竞争，而实际上这个词是“可行性竞争”，该文主要论述的也是可行性竞争，在中文版《帕尔格雷夫经济学大辞典》的Clark J.M词条中明确将WorkableCompetition翻译为可行性竞争。Clark的有效竞争理论是其1961年《Competition as aDynamic Process》一书中提出的，其中明确提出了effective competition的概念，并系统论述了有效竞争理论思想。
    ^[3]《产业结构调整指导目录（2005年本）》鼓励类目录中、2004年和2007年版的《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南》中，多晶硅（太阳能电池原料）和风电设备制造均为鼓励类发展产业。
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