国家石油公司改革的逻辑起点

    导语：在“成品油断供”，“油价跟涨不跟跌”，乃至“油品升级”等问题上，石油央企几乎都成为“千夫所指”。因此，无论从理论还是现实看，石油央企改革已经成为我国油气体制改革不容回避的内容。在有关石油央企改革的讨论中，“拆分”与“合并”石油央企是其中两种有代表性的观点。
    

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    笔者曾在经济观察报刊文提出，我国石油天然气体制改革应围绕三大关系进行体制机制重构：一是围绕政府与市场的关系，构建市场主导的油气资源配置体制；二是围绕国家石油公司与政府的关系，完善政企治理和收入分配机制；三是围绕油气资源收入与国民福利的关系，构建油气收入的国民分享机制。其中，国家石油公司处于三大关系的交汇点，是我国石油天然气体制的重要组成部分。
    多年来，以中石油和中石化为代表的国家石油公司，即俗称的“石油央企”因垄断而引发的各种问题广为社会诟病。在“成品油断供”，“油价跟涨不跟跌”，乃至“油品升级”等问题上，石油央企几乎都成为“千夫所指”。因此，无论从理论还是现实看，石油央企改革已经成为我国油气体制改革不容回避的内容。在有关石油央企改革的讨论中，“拆分”与“合并”石油央企是其中两种有代表性的观点，并引起媒体的广泛关注和讨论。
    然而，笔者认为，拆分和合并作为重构市场结构的一种手段，并不能真正解决我国石油天然气中石油央企带来的问题。如果有关石油央企改革的讨论关注的重点集中在“如何拆分”或“合并”，而对“我国究竟需要什么样的国家石油公司？”等基本问题不做探讨，那么新一轮国家石油公司改革的效果，可能不会像想象中那样乐观。
    

一、石油央企的第一轮“拆分合并”及其后果

    当前我国的石油天然气体制基本架构脱胎于1998年行业重组和体制改革。这次改革正是围绕石油央企的拆分重组而展开的。1998年之前，我国先后成立了四家“国家石油公司”，分别是：1982年成立的中国海洋石油总公司负责海上石油勘探和对外合作；1983年成立的中国石油化工总公司对我国中央所属炼油、石化和化纤企业的产供销、人财物、内外贸实行统一管理；1988年撤销石油部，成立中国石油天然气总公司对我国石油天然气上游业务进行统一管理和调控；1997年成立的中国新星石油有限责任公司。这四家国家石油公司中，除新星石油公司是“全牌照”企业独立法人外，其余三家公司的经营范围分别是限定在“路上油气勘探开发”、“石油加工”和“海上油气勘探开发”的专业公司，并且是承担了一定行业管理职能的“行政公司”。
    1998年7月，我国石油天然气行业启动了以国家石油公司拆分合并为主要内容的体制改革和产业重组。体制方面，主要是撤销化工部，化工部、中国石油天然气总公司、中国石油化工总公司的政府职能合并，组建隶属于国家经贸委的国家石油和化学工业局。产业方面，则是将化工部和两个总公司下属企业资产重新划分，成立两个特大全产业链石油石化集团公司——中国石油天然气集团公司和中国石油化工集团公司。两大集团公司基本上以黄河为界，南北分治，黄河以北的所有的油田、炼油厂归中石油集团，黄河以南归中石化集团。2000年3月，油气勘探能力较强的新星石油公司整体并入中石化集团。加上原有功能和地位不变的中国海洋石油总公司，我国石油天然气行业形成了南北分治、三足鼎立的垄断格局。其中，中石油和中石化在油气勘探、开采、炼油、销售和进出口所有环节拥有区域垄断权，中海油则只有海洋石油勘探开发环节的垄断权。
    1998年我国的这次大规模的石油企业拆分、合并与重组，其背景是为了整顿20世纪90年代以来油气行业乱开滥采、成本油走私等混乱现象，但其主导思想则是要打造具有竞争力的“大型国企”，以应对加入WTO后的国际竞争压力。为了加快这一进程，中央有关部委先后于1999年和2001年制定，并以“国办”名义发布了“38号文”和“72号问文”，明确将国产原油和进口原油销售、原油加工、成品油批和零售权统一到中石油和中石化两家企业手中，即使是中海油，当时也只有海上油气勘探开采权。
    拆分、合并加上政策的保护壁垒使中石油和中石化两家企业迅速实现“规模巨变”。2002年和2009年在全球财富500强中位次，中石油从第81位提升到第13位，同期营业收入增加4.4倍，利润增加2倍；中石化从第86位提升到第9位，同期营业收入增加5.1倍，利润增加6.6倍。然而，国家石油公司竞争力提升速度远远落后于规模扩张。以中石油为例，2008年，公司总资产仅为中石油87%的埃克森美孚石油公司，其利润总收入和利润分别是中石油的2.4倍和4.4倍；从人均利润看，埃克森美孚约为565707美元/人，中石油为6168美元/人，前者是后者的91.7倍。
    或许有人会说，国家石油公司要承担非经济职能，不能以商业利益最大化为目标。从近十多年来为社会广为诟病的“成品油断供”、“油品质量和标准升级”问题看，我国石油央企在“稳定供应”和“环境质量”两个非经济目标方面的表现是不如人意的。从现实情况看，“商业目标”和“非商业目标”的混淆不清已成我国石油央企在回应社会的质疑运用自如的“太极推手”：你和它谈社会责任，它说我是追求利益的企业；你说它成本高效率低，它说我要还有社会责任。
    综上所述，我国第一次国家石油公司的拆分合并的后果与改革之初的目标基本是背道而驰的。由于政策赋予“两桶油”在石油石化行业全产业链的垄断控制权，给石油石化行业，以及社会经济带来大量“负外部成本”。在这种产业和政策架构中，“两桶油”一方面享受着行政垄断带来的高额垄断利润，一方面享受着“政策亏损”的政府补贴。两桶油以外，没有原油采购权和成品油销售权的地方和民营企业本质上相当于“两桶油”的加工车间。因此，通常情况下，国内油品市场也只有在两桶油的垄断利润（非竞争利润）得到满足前提下合作（共谋）得以实现“繁荣”和“稳定”。
    

二、拆分合并不能解决石油央企带来的问题

    随着我国油气产业的上述利益格局的固化，加上监管部门在破除行政垄断方面的无所作为，我国油气央企垄断利益最大化和社会利益的矛盾日益突出，并且难以调和。这一点，从油气央企和政府环保部门就油品质量标准升级之间的拉锯中得到充分体现。
    当然，在外部压力下，我国油气央企垄断的利益格局也开始逐渐地、缓慢地发生了一些细微的变化。主要是表现在，我国为落实加入WTO放开原油和成品油批发、零售市场的承诺，2006年12月，商务部颁布了《原油市场管理办法》和《成品油市场管理办法》。此后，国家商务部门根据这两个办法批准一批国有和非国有企业进入原油进口和成品油批发市场。这次原油进口和成品油批发市场的有限放开，有自己炼油厂的中海油和中化集团等央企受益最大。它们可以进口原油交由自己的炼油厂加工，然后批发成品油。其他获得原油进口权的地方国企和民企，进口的原油仍让要交给中石油和中石化处置，而获得成品油批发权的地方国企和民企因无法获得原油，同样无油可批。因此，这种仅仅使少数央企获益的“分肥”式市场开放，不可能解决国家石油公司大而不强，效率低下的问题，同时石油央企“一手拿高额垄断利润”，“一手拿财政补贴”状况没有丝毫改变。
    2013年下半年，伴随“中石油反腐”风暴的推进，媒体和一些产业界人士开始就“拆分中石油”的可能性进行分析，甚至提出了拆分中石油的“四种方案”：一是将中石油上游业务剥离成立专门的国家石油公司；二是将中石油管道拆分出来独立成为公司；三是借鉴美国标准石油公司拆分经验将中石油按照区域拆分为区域性公司；四将中石油按照产业链各环节拆分为独立的勘探、管道、炼油和销售公司。有趣的是，有关“拆分”的讨论话音刚落，有关石油央企“合并”的消息又被媒体炒了起来。据2015年2月《华尔街日报》的一篇报道指出，中国的央企管理部门正在考虑大型国有企业之间的合并，目的是减少冗员和项目，减少浪费，创建可以与埃克森美孚匹敌的国家爱冠军公司。报道称，合并方案正在研究之中，其中一个方案涉及中石油和中石化合并，另一个方案包括合并中海油和中化集团。
    笔者不打算对这些拆分和合并方案一一点评，只想强调指出，对于石油央企改革，以及实现央企管理部门一直孜孜以求的“央企做强”目标，拆分或合并都不是解决问题的有效手段。事实上，在数年前的电信改革中，周其仁教授就清楚地指出，打破垄断，提高国企竞争力的关键不在于拆分，而在于真正实现市场的有效准入。巴西国家石油公司从20世纪90年代失去行政垄断地位后，面对真正的国内国际市场竞争，勘探技术水平和企业竞争力得到很大提升。到2010年，其在国内的油气市场的份额重新回到90%以上。这种通过市场竞争获得的“垄断地位”与依靠行政权力庇护获得的“垄断地位”的竞争力含义是截然不同的。
    总之，国内外经验，以及我国的实践已经充分表明，拆分或合并作为一种重构产业结构的手段，如果不配合政策和体制改革，让市场在油气资源配置中真正发挥决定作用，不仅无法解决我国油气产业因油气央企垄断所带来的问题，而且通过拆分或合并来增强国家石油公司竞争力的目的也难以实现。
    

三、国家石油公司新一轮改革的逻辑起点

    回顾20世纪90年代末以来我国油气央企，即国家石油公司改革历史，以及围绕国家石油公司改革产生的争论，可以发现，各方对于国家石油公司改革的分歧一直很大。政府（和国资主管部门）推进国家石油公司改革核心目标一直没变，那就是要打造可以与国际石油巨头竞争和匹敌的中国国家石油公司。不同阶段的拆分、合并，都是为了实现这一目的。但事实证明，靠抑制国内竞争和牺牲国内效率的方式，十五年来我们也没有培育出国家石油公司足以与跨国石油公司匹敌的竞争力。部分学者、地方油气企业和民企希望通过拆分方式打破垄断，获得市场准入机会。消费者希望引入竞争降低油价。而具有行政垄断地位的油气央企则抱怨政府（国资委）干预太多，决策不灵活，不利于企业经营，希望进一步改革获得更大的经营“自主权”。
    这些反映不同利益诉求的分歧和争论难以调和是很正常的。真正值得注意的是，我国国家石油公司改革过去十五年来的推进结果是：表面反映的是政府主导及其诉求（企业做强），其实实现的是央企的垄断利益最大化（大而不强）。新一轮国家石油公司改革如果依然局限在“合并方案”上做文章，在破除导致国家石油公司患上“软骨病”的行政垄断方面继续无所作为，恐怕走不出“大而不强”的轮回。
    要防止这一尴尬局面的出现，需要主导国家石油公司改革的政府有关部门能够跳出利益纠葛的局限，将改革的重点从“拆分合并”问题转移到“我国究竟需要什么样的国家石油公司”，以及“通过什么样的机制来确保国家石油公司的商业目标和非商业目标各得其所”等根本性问题上来，尽量避免见招拆招式的改革措施。简而言之，围绕培育真正属于“国家”和“全民共享”的国家石油公司，应成为是国家石油公司新一轮改革的逻辑起点。