雄安大学城建设的一体化政策设计

    设立雄安新区，是2017年4月党中央、国务院做出的重大决策。一年来，雄安新区建设引起国内外高度重视，并得到京津冀三地政府、大量国有和民营企业、高等院校与科研机构的积极响应。经过一年的努力，取得了一些初步成效。根据相关报道，2018年4月21 日，雄安新区发展规划正式出台。对雄安新区建什么的问题，相关规划已经给予了一定描述。在如何建设上，则还有较大的模糊性。笔者曾经在《中国发展观察》2017 年第9-10期合刊中表达了建设大学科技城的布局思路，就是把大学城与产业园区放在一体化模式下加以设计。但是，雄安新区的大学城从何而来，还需要进一步厘清。在举世关注雄安新区建设的背景下，需要加强大学城建设的政策设计，以期提供实现雄安新区建设的可实施、可操作的思路与方向。
    雄安新区需要加强政策设计
    新区的发展通常都需要进行规划设计与政策设计两个环节。就大部分情况看，一般意义上的新区建设都依托于一个大城市或者特大城市，新区建设通常是由所依托的城市组织力量规划和建设而成。新区规划通常在建设之前进行，在建设中进行调整。换句话说，新区建设的通常规律是：先出规划、后有政策。以往依附于大城市的新区建设规则通常是：老城区的扩张范围有限，结构调整难度较大，或者产业园区的物流在老城区遭遇交通等障碍，必须寻求新的发展空间把部分生产要素转移出去，在新区拓展更大的规模化空间。在同一个行政区范围内进行新区建设，尽管也涉及内部利益调整，但城市政府干预的能力较强，有较多可利用的政策工具，在发展目标导向下内部不平衡性矛盾可以通过补偿、让渡等方式弥平。一旦规划确定，政策工具能够迅速跟上出台，规划目标因而具有较大的可实现性。
    但是，雄安新区有关的要素组织涉及京津冀地区，且北京、天津作为直辖市，行政级别要高于雄安和河北省，雄安新区的规划就不能就雄安论雄安、或者就河北论雄安，必须至少加入北京因素， 而北京的诸多因素还包括市属、部属等因素，则未必都由北京市说了算，这就提出了较高的政策协调要求。传统新区的建设模式，不大适合于雄安新区。雄安新区涉及北京的非首都功能疏解，假如北京疏解的非首都功能与雄安新区的建设方向不一致，则这样的疏解未必对雄安新区的建设有所帮助；另一方面，如果雄安新区需要的非首都功能北京又不愿意疏解， 症结问题如何得到解决？毕竟，雄安新区的建设涉及跨越行政区域的资源配置。政策设计不到，未来的要素流动与要素组织可能就难以实施。以往依托大城市建设新区时，需要转移的要素和建设的方向基本清晰。而在雄安新区建设中，鉴于北京需要疏导的功能不大清晰，规划工作与政策设计工作就变得困难。
    当然，至少到目前为止，关于北京与雄安新区建设之间的关系有两个方面的表达，中央提出要重视非首都功能疏解，北京一直表态加以支持；中央政策没有确立的，北京也表态把支持雄安新区建设作为自己分内之事。可以说，北京支持雄安新区发展是实心实意甚至全心全意的。但即使这样，如果没有对应的政策设计，通过行政命令的发展支撑就难免带有较大的人为性， 而且在执行与实现过程中过多地依赖行政干预，长期执行起来还是难以顺畅。
    在发展支撑和要素转移基础不确定的情况下，近期不少学者强调发挥市场机制的作用促进雄安新区建设。但市场机制就能自动解决创新资源与要素对雄安新区建设的支撑作用？什么样的市场机制能够实现雄安新区的建设目标？ 笔者对此表示怀疑。如果仅凭市场机制能够在雄安新区实现目标，也一定会在其他地区实现目标。笔者认为，党的十八届三中全会提出，要更好发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，仍应作为雄安新区建设的基本遵循。更好发挥政府作用，应该体现在对雄安新区建设好的政策设计上，提供政策引导市场和市场干预。
    雄安新区发展需要研究型大学支撑
    在中央提出的目标中，雄安新区要打造绿色生态宜居新城区、创新驱动发展引领区、协调发展示范区、开放发展先行区，努力打造贯彻落实新发展理念的创新发展示范区。其中，创新发展最重要。因为，其他发展只需要通过要素流动或者政府花费就可以实现，而创新发展更多地体现要素增值和价值创造，是最能体现发展成果的建设目标。与此相关联，在中央确定的七项任务中，发展高端高新产业的任务也最为艰巨。
    创新发展要通过发展高端高新产业来实现，而高端高新产业发展需要创新作为支撑。雄安新区建设，创新是核心之核心。深圳起初定位于引进技术发展高新技术产业，但是实际上却按照市场规律走了“三来一补”发展劳动力密集型产业——发展资本密集型产业—— 发展高新技术产业的多个阶段。高新技术产业在一开始既无支持条件，也不可能成为外资投入的选择。但深圳一直依托其特区地位和优厚条件吸引来自全国的创新技术与人才，不断进行产业升级与渐进式技术创新，成为以企业为主体建设创新型城市的典型。而雄安新区缺乏创新型企业的基础，在供过于求的新背景下，不可能把深圳模式在雄安异地再走一遍。
    中关村模式是依托大专院校与科研机构建设起来的，高新技术产业发展在全国具有领先地位，是产学研结合型区域创新的典范。北京拥有丰富的科技教育资源，把其中的一部分创新资源转移到雄安进行再集中和再转化，则是比较现实可行的选择。
    这就决定了，雄安新区起步发展的合理模式是中关村化而不是深圳化。事实上，雄安新区的出现， 与京津冀协同发展尤其是北京的非首都功能疏解联系在一起。在北京的城市性质与功能通过京津冀协同发展规划予以再确认之后，雄安新区横空出世需要在京津冀协同发展背景下，对雄安新区的性质与功能进行确认。由于北京功能定位有全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，雄安新区发展定位创新驱动发展引领区、创新发展示范区，北京的“科技创新中心”与雄安新区的“创新发展新区”之间究竟是竞争关系还是互补关系？不久前还有新闻不时提起雄安新区超越北京，也有人在两会期间询问是否要把北京大学迁移到雄安，这具有可行性还是不大现实？ 此类问题值得探讨。
    众所周知，京津冀协同发展规划把北京定位为全国科技创新中心，而中关村是全国首个国家自主创新示范区，吸纳来自中国科学院、北京大学与清华大学等机构的技术成果与创新型人才，并对全国科技创新中心起重要支撑作用。区域创新体系的研究表明，区域创新效率与区域创新生态有很大关系， 创新性商业活动的繁荣根植于创新机构的有效支撑中。把斯坦福大学移出硅谷，等于挖硅谷的根。同理，雄安新区的发展不是把中关村迁移到雄安或者肢解中关村，也不是把中国科学院、北京大学、清华大学等创新型大学或者研发机构由北京迁到雄安。
    由此，还可进一步界定北京全国科技创新中心与雄安创新发展示范区的建设方向。笔者认为，北京对全国具有重要而全面的引领作用，应是综合性、完整性、全面性的科技创新中心，是首屈一指的全国科技创新中心，也是京津冀地区最高等级的创新中心；雄安新区一定程度上是北京创新功能的延伸与异地转化，应该突出有限人口、有限发展目标、有限创新方向的特点， 在某些技术领域某些产业领域起先行和引领作用，成为京津冀地区面向国际技术创新前沿的桥头堡。整体上看，雄安新区应该建设成专业化技术创新中心，成为京津冀地区的次级技术创新中心。雄安新区与北京在科技创新方面，应该是互补关系而非竞争关系，是差异化发展关系而非同质化发展关系。甚至可以说，雄安新区还能对北京的全国科技创新中心起到辅助支撑作用。
    大学城是雄安新区的创新支撑基础
    在“一张白纸”的新区做规划，需要明确新区成长动力源自哪里。在依托大城市的新区做规划， 可明确知道老城区空间不足以释放发展活力，增长所需要的动力可在新空间中释放。但雄安新区如果不能确定支撑发展的新动力来自哪里的话，所做的发展规划只能算得上城市规划，而不是创新发展示范区的规划，这样的规划指导意义比较有限。寻求发展动力来自哪里，对于确定雄安新区未来发展十分重要。
    众所周知，支撑区域创新的力量通常来自三个方面：创新型企业、创新型大学、创新型研究院所，即通常所谓的产学研。对于雄安新区来说，创新型企业不可能平地起高楼，来自北京的创新性研究院所转移要么大规模不可行、要么小规模难以支撑，高大上的大学迁移到雄安也不可行。剩下的就是处于二线或者三线的大学。如果北京放行、雄安新区接受，从北京南迁到雄安就可实现。
    在我们看来，选择北京迁建大学的标准可确定为以下几点：第一， 创新人才供给和创新成果供给在中关村自主创新示范区中不排前列，比如，两类指标都排在中关村第10名以后；第二，大学没有进入“双一流”大学名单，或者可以扩展到只有一个学科进入“双一流”名单； 第三，理工科。文科院校通常生产精神产品，理工科院校生产科学产品和技术诀窍，供给公共科技知识与服务，可以成为创新的源头。基于以上三个标准选定的院校如果迁移，对北京全国科技创新的地位没有影响，但有益于雄安新区的建设。
    当然，迁建的不只是北京的院校，河北省的相关院校如果需要提升，也可以迁建到雄安新区中实现转型升级。
    这里笔者还建议，从实现国家目标和雄安新区建设目标的高度， 可由工信部与教育部根据国家制造强国建设的需要，新建数个前沿性研究型大学，弥补我国某些高端制造业领域前沿研发人才和高技能人才的不足，为我国在某些高端制造领域缩小与欧美国家的差距奠定高等教育和创新基础。
    除了国家投资建设外，民办高水平研究型大学也有在雄安新区新建的必要。有西湖大学作为经典案例：企业支持、教授自主管理和确定研究方向，开辟了研究型大学建设的创新实践。紧追西湖大学脚步，在雄安新区设立研究型民办大学，有巨大的发展空间。
    不仅如此，雄安新区还可成为内地与香港的大学、中国与国际知名大学合作办学的新平台。
    韩信点兵，多多益善。如果有一批大学集聚于雄安新区，就可以构成大学集群，形成规模化人才培养、研究与创新成果转化影响。单个大学也许长时间都无法与斯坦福竞争，但是，一群具有专业化发展方向、能够各展其长的大学，在雄安新区用数十年的时间追赶呢？
    行政命令迁移高校的方式并不可取
    但以简单行政命令的方式把北京的院校迁移到雄安，存在着一些难以估量的负面效应。
    首先，直接把北京的院校变成雄安的院校，将会直接给北京市民带来福利损失，就是子女升学变得困难， 引发一定的社会矛盾。众所周知，在京的91所院校中，对北京学生在高考升学上有政策照顾、网开一面的成分，北京市的学生升学率也相对较高。不过，这种有不公平竞争的因素一旦突然取消，则可能造成北京高中生上大学的比例降低，给北京市政府管理带来一定社会压力。
    其次，把北京的院校转移到雄安，也存在着财政投入学校能力的差别。由于我国各地经济发展基础不同，各地在对高等院校的投入上存在较大的差异。北京市与河北省之间的差距比较明显。假如一个北京的大学校长承诺把学校由北京迁移到雄安，则意味着学校及每个教师平均获得政府财政支持额度大幅度降低，从而使自己在学校成为众矢之的，学校领导层在进行迁移决策时必须考虑到这种无谓风险。既然学校由北京迁到雄安出现财力净损失，这种自主迁移的动力几乎不存在。与此同时，河北省没有动力弥补北京与雄安之间高等教育投入缺口，这会造成河北省内教育投入资源极端不平衡。而雄安新区自身，则在建立之初没有这样的财力基础。新区起步初期财政支出较大但财源基础薄弱，高等教育投入规模较大，且带有一定的公共性和连续性，雄安新区财政难以支持。
    再次，许多大学老师可能会选择不去雄安。比如，北京的各类会议、各类期刊、各类图书阅览与购置场所、各类学术交流条件要远远好于雄安，这些基础在雄安起步之初会比较缺乏。在个人晋升、个人创造得到承认等方面差异性不明显的情况下，大学教师选择到雄安发展的动力较弱。
    倘若北京市与被转移院校的各种既有关系与渠道不变，如果迁移到雄安新区还会有新的政策资源挹注加持，则高校迁移的动力会大大增强。在北京缺乏高大上地位的大学，到雄安新区就可以大放光彩，这不是天方夜谭，具有实现的现实可能性。第一，在北京的大学都具有相对较好的人才储备。许多大院大所的博士、博士后因留京需要，最终跻身于一般院校中，即便排名位次靠后却也藏龙卧虎、人才济济。要素动员与组合的潜力在北京被低估。如果有好的体制机制与发展方向，迁到雄安新区就有大放异彩的空间。第二，北京的大学过度分散，缺乏协作，如果迁建的院校在雄安新区集中建设，可以形成集聚效应。第三，这些院校在北京被大院大所锋芒盖过，没有出头机会。在创新型政策资源争夺如课题申请中往往败于大院大所。而在雄安新区，此类大学会被推到前沿。第四，在雄安新区推进先行先试改革政策，可使此类大学在新体制机制下活力极大增强。
    在迁移中实现创新能力大幅度提升的关键，在于雄安新区需要形成具有改革能够激发创新活力的新政策。
    雄安大学城建设的政策设计要点
    雄安新区建设要取得成功， 离不开大学城的基础性支持；而大学城建设要取得突破，需要一系列政策设计。雄安新区发展的基本规则应该是，确立战略性新兴产业引领的目标，大学城要为国家战略性新兴产业的重大发展提供支撑；大学城的建设突出高端与高技术产业前沿对创新成果和人才的需求，办学思路、专业设置、科研方向、人才培养要更加聚焦；形成更加合理的激励约束机制，实行多劳多得、尊重创造、优胜劣汰的政策，鼓励学术竞争和学术创新；促进科技创新成果尽可能转化，实现创新、转化、再创新的良性循环。
    基于以上分析，雄安新区建设中的政策设计可以按照如下思路展开：
    第一，在雄安新区建设北京飞地。拿出一块地方供北京建设科技教育城，吸纳北京转移过来的大学。雄安新区建设应不求所有，但求所用。转移到雄安新区的大学与北京市政府维持隶属关系不变、招生模式不变、支持发展基础不变。这一安排，谓之区位创造。
    第二，集成相关领域权威专家意见，列举前沿新开辟科学研究专业领域，与雄安新区产业发展进行对接，供转移到雄安新区的大学做新学科建设选择。换句话说，雄安新区应该在一定程度上承担国家战略性新兴产业某些领域“技术补短”的角色，聚焦于某些专业化前沿领域的技术突破与技术转化，使得专业化的技术创新与专业化的学科建设相一致，尽可能向跨学科跨专业的复杂技术领域和国内产业科技发展不足领域延伸。这一安排， 谓之方向创造。
    第三，以优惠政策引导雄安新区院校的高水平建设。围绕战略性新兴产业方向的，赋予有迁移倾向的院校以“双一流”的政策待遇，诱导院校迁移行为。凡没有“ 一流学科”的院校，在转移到雄安新区后，可增加一个“一流学科”；凡是有一个“一流学科”的院校，转移到雄安后可再新增一个“一流学科”。由国家部委新建的大学，一开始就按照“双一流”标准进行建设。要建设好雄安新区，有必要通过政策扶持，力求把非一流大学带到一流大学行列， 并且高标准建设数个面向全球创新前沿的一流大学。这一安排， 谓之政策创造。
    第四，迁移学校要以重点一流学科为导向，对学校创新资源进行再整合，而不是进行简单学科移植或者学科复制。要按照院校整体发展和重点一流学科发展需要，对学校的教学科研资源进行优化配置， 以重点带动一般、以一般对标重点，提升院校的整体创新能力，以一流学科的创新性增量扩张带动存量学科的创新，使院校在迁移到雄安新区以后能够发生脱胎换骨的转变。这一安排，谓之能力创造。
    第五，新建大学应该一开始就瞄准前沿领域。在学科建设资源优化上，应该坚持高起点高定位要求，按照“新工科”建设需要，考虑从终端产业和产品形成角度梳理教育资源配置，一体化设置专业链条。雄安新区若建设芯片产业化生产基地，并可由部委资源支持建设半导体大学，从产品终端向前推理，建设集芯片设计、芯片封装、芯片测试、芯片材料、机电设备一体化院校，在每一个方向都力争突向学科前沿，并加强学科集成，配套设置半导体管理、半导体英语等专业。同理，建设药学院可以设置制药相关的专业外，需要考虑当代国际药学院建设与医药跨国公司建设的前沿，对相关专业进行一体化设置， 并配套设置药学物理、药学化学、医药管理、医药英语等专业。高端装备类大学设置要提高高端装备的精密程度，按照精密化装备建设的要求进行专业设置。人工智能大学是在同一所大学里把所有有关人工智能的专业配齐，并提高专业化研究能力。提高细分能力，就是为了聚焦研究领域，挖掘创新深度，提高优化创新集成效果。与此同时，人工智能与高端装备制造类大学齐集雄安， 有利于这两个研究方向对芯片研究和制药研究起支撑作用。
    第六，在科研创新成效考核方面，增加专利考核分量。科学研究最终的产出方向可以为论文、产品、专利等不同类型的科技成果。转移到雄安的大专院校，应减少以科学论文作为考核目标的分量，更突出研发中的专利导向与技术应用导向。这一安排，谓之功能创造。
    第七，积极发展科技金融业。把雄安建设成一个企业家、金融家、风险投资家与科学家集中分布的区域，一旦科学家的成果具有可以转化的成分，企业家与资本家具有集成和实现科技成果转化的能力。因而，雄安新区也应该成为优秀企业家与优秀金融家的集结地。这一安排，谓之环境创造。
    第八，深化知识产权领域的改革。不仅从知识产权供给方面创造条件，还应该在知识产权应用方面积极作为，加强知识产权需求端改革，为知识产权的流动、转化、应用创造条件。要加强在雄安新区知识产权改革方面的先行先试，强化知识产权认定、标准、规范等方面的研究与政策制定，增强雄安新区对国内外专利拥有者的吸引力，使雄安新区成为国际知识产权的重要集散地和转化地， 使知识产权改革的成果惠及雄安创新发展示范区建设。这一安排，谓之终端创造。
    第九，深化人事制度改革。在一批双一流学校集中于雄安新区以后，可以面向全球招聘学科带头人与学术带头人，加强创新的绩效评估，强化优胜劣汰。这一安排，谓之贤能创造。
    在一体化政策设计中，新的创新改革机制会发挥作用。通过设计激励机制，高校迁移的可能性增大；通过“双一流”方向确定， 高水平人才可面向全球招聘；通过增设新的专业方向，形成与战略性新兴产业发展的一体化联动；通过调整优化考核方向，有利于可转化专利的创新活动开展。这些关键节点政策的设计，有利于再造一批面向全球前沿的一流学科，并力图把非一流大学建设为准一流大学到一流大学。通过多年建设后，会在雄安新区集结一批具有高水平创新能力的大学集群。而一批高水平大学持续进行前沿性创新实践形成创新能力的融合与叠加，有助于把雄安建成国际新兴的创新城市。
    要平稳实现上述目标，还需要几个方面的改革创新作保障。
    第一，增强北京对雄安新区建设管理的参与度。把一些大学迁到雄安，完全可以体现非首都功能与作用的实质性疏解。但为促进北京要素更好地流向雄安和融入雄安， 保障来自北京的创新要素在雄安更好地发挥作用，有必要把北京市政府的政策管理功能向雄安延伸，可以考虑把雄安新区作为京冀共建城市，北京可以派驻干部在雄安的科技、教育、发展部门任职或者挂职。把雄安新区定位于京冀共建新区，则是从国家层面对北京参与身份的进一步明确。
    第二， 赋予雄安新区改革创新方面较大权限。因为创新要素的形成与转化，涉及教育、产业、科技、不同地区政府合作等方面许多改革实施，不应该拘泥于现有的政策，应该加强政策创新，推出一批先行先试政策。政策创新推进必须坚持问题导向，立足于解放和发展科技生产力。
    第三，加强研究团队大学创新绩效的评估和引导。建立具有咨询、研究、建言功能的专业化研究团队，加强对院校创新效果的评价、分析、诊断，提出改进与完善的建议，不断优化产学研流程，促进创新成果生成与创新成果转化。