改革开放40年我国产业技术政策回顾与创新

    摘要：改革开放40年，我国产业技术体系日益完善，产业技术水平不断提升，这与国家分阶段、分重点实施了适合的产业技术政策分不开。随着市场激励不断强化与政府作用持续改善，我国产业技术政策思路逐渐由“技术引进”向“自主创新”演进。政策类别由“政府主导”向“市场导向”演进，与世界科技领先国家相比，当前我国产业层次整体偏低、核心技术匮乏、原创成果不足、关键技术自给率低，严重制约了产业转型升级与高质量发展。新时期产业技术政策创新应着手于如何形成以创新为主要引领的产业发展模式，进一步强化企业技术创新主体地位，更好发挥政府作用，加强对基础和前沿关键技术研究的支持和引导。
    关键词：产业技术政策；技术引进；技术创新；政府主导；市场导向
    基金项目：中国社会科学院创新工程项目“竞争政策理论前沿与政策走向”（SKGJCX2017－03）
    产业技术政策是产业政策体系的重要组成部分^①，是国家为促进产业发展，提升产业技术创新能力，引导产业技术进步而制定的一系列政策。产业技术政策不仅包括国家为促进技术进步而专门制定的技术政策（如《国家产业技术政策》），在产业政策、科技政策、创新政策等综合性政策文件中，也不乏出现促进技术创新、技术进步等政策内容，这些都属于产业技术政策范畴。纵观世界各国产业发展历程，无论是先发国家还是后发国家都非常重视对共性技术和关键技术的保护和支持，通过制定相关政策以促进产业技术进步，提升产业国际竞争力。
    ① 产业政策体系包含产业技术政策、产业组织政策、产业结构政策和产业布局政策4个组成部分。
    改革开放40年，随着市场激励的不断强化和政府作用的持续改善，我国产业技术水平迅速提升，在航空航天、大飞机、高铁、量子军备等领域的科技创新更是举世瞩目，这与我国在产业发展过程中制定和实施了适合的产业技术政策是分不开的。本文回顾了改革开放40年我国产业技术政策的做法与经验，梳理了产业技术政策思路和类别的演进，基于当前我国产业技术发展亟待解决的问题提出了新时期我国产业技术政策创新的着力点。本文研究力图从产业技术政策视角对推进我国产业体系现代化和高质量发展，形成以创新为引领的发展模式，实现创新驱动发展战略目标提供理论支撑。
    一、我国产业技术政策的历史回顾
    （一）改革开放初期（1978－1991年）：支持传统行业技术改造和技术引进
    改革开放初期，我国产业技术水平十分落后，1978年党的十一届三中全会重申了建国初期要把工作中心转到经济方面和技术革命方面的论断，并指出要在自力更生的基础上努力采用世界先进技术和先进设备，大力加强实现现代化所必需的科学和教育工作。党的十二大提出“四个现代化”的关键是科学技术的现代化，要积极引进一些适合我国情况的先进技术并努力加以消化和发展。党的十三大报告提出要着重推进大规模生产的产业技术和装备现代化，加速企业技术改造，开展高技术研究特别是微电子、信息、生物工程和新材料技术的研发。在这一思路下，国务院和有关部门相继制定和实施了多项政策。一是鼓励和支持企业技术改造。如1980年国家颁布了《关于加强现有工业和交通企业挖掘、革新、改造工作的暂行办法》，1982年又颁布了《关于对现有企业有重点、有步骤地进行技术改造的决定》等政策，主要从资金、物资、外汇、项目审批等方面对现有企业技术改造给予支持。二是促进技术开发与成果推广。为促进科学研究和技术开发，政府陆续制定了各类发展规划，如《1978－1985年全国科学技术发展规划纲要》和《1986－2000年科技发展规划》，确定了国家支持的重点科学技术领域和重点项目；为促进科技成果推广，政府还制定了诸多专项计划，包括1985年以科教兴农为目标的“星火”计划，1986年针对国家高技术研究的“863”计划，1988年促进研究成果商品化和产业化发展的“火炬”计划，1988年的《国家重点新产品试产计划》，1990年的《国家重点科技成果推广计划》和1991年的《国家重点新技术推广计划》等。三是加快技术引进和高技术产业发展。如“八五”计划提出要办好高新技术开发区，着力发展电子工业，推动电子技术在经济社会发展的应用，积极引进国外先进技术，并下大力消化、吸引、应用创新。国家还针对设立高新技术开发区，加快高技术产业发展出台了多项政策文件，如1991年颁布的《关于深化高新技术产业开发区改革、推进高新技术产业发展的决定》和《国家高新技术产业开发区税收政策的规定》等。总的来说，改革开放初期产业技术政策的重点主要体现在国家制定的科学技术计划、决定等文件中，政策的制定和实施仍处于探索阶段。
    （二）全面改革时期（1992－2001年）：加强应用研究促进高新技术开发和成果转化
    通过改革开放初期的政策实施，尽管交通运输、能源、原材料、机械电子等工业行业的技术改造取得了一定成效，但整体来看大多数行业的产业技术装备水平仍然十分落后。同时，由于当时发展目标主要放在经济建设上，用于科学研究和技术开发的资金相对匮乏。据统计，当时我国Ｒ＆D经费投入强度不足1%，处于世界最低水平，致使国家出台的大多科学研究规划只停留在政策制定层面，政策的实施效果并不理想，科学研究与技术开发基本上还未走出实验室，产业化水平很低。在这一背景下，为了提高我国产业技术装备水平，提升产业国际竞争力，党的十四大、十五大报告分别强调科技工作要面向经济建设，制定中长期科学发展规划，在开发研究、高新技术及其产业化、基础研究这三个方面合理配置力量。按照这一发展思路，国家先后制定了一系列的政策措施，其中最具代表性的是1994年颁布的《90年代国家产业政策纲要》（简称《纲要》）。作为我国第一部正式和系统的产业政策，《纲要》就20世纪90年代产业技术发展方向专门提出了纲领性意见，并将机械电子、石油化工、汽车制造和建筑业作为国家大力扶持的支柱产业之一，规定从财力、物力上支持支柱产业的技术开发。针对科学技术开发，这一时期的产业技术政策内容不仅涵盖对应用技术开发和推广的支持，还逐渐加大了对基础研究的关注，指出要瞄准世界科技前沿，在基因组学、信息科学、纳米科学、生态科学、地球科学和空间科学等方面重点攻关。针对高新技术及其产业发展，这一时期国家将电子信息、生物工程、新材料、新能源、先进制造、海洋、航空航天等领域研发列为重点项目予以政策支持。1999年颁布的《中共中央、国务院关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》（简称《决定》）对高新技术产业的自主创新和高新科技成果产业化提出了要求；同年财政部根据该《决定》对高新技术产业给予了很多优惠政策，以鼓励高新技术产业的自主创新和高新科技成果产业化；1996国家颁布了《科学技术成果转化法》，正式从法律上对科学技术成果转化的有关问题予以规范。总的来说，这一时期，我国政府逐渐意识到科技在推动经济发展中的重大作用，明显加大了对产业技术政策的重视，政策的制定也逐步趋于规范化、多样化。
    （三）深化改革时期（2002－2011年）：加强自主创新和前沿技术开发
    21世纪以来，随着工业化、城市化的加速推进，经济总量持续壮大，我国步入工业化中期阶段，年均经济增长率高达10%以上，创造了世界奇迹。而这一时期的高速经济增长却是以重工业化为特征，即第二产业中重工业占比过高，而高技术和高加工等技术密集型产业的比重过低且规模较小［1］。重工业发展主要依靠高投资和高资本积累推动，以资源、能源消耗、环境污染为代价，增长方式极为粗放且不具有可持续性。基于此，党的十六大、十七大报告均强调要坚持以信息化带动工业化、以工业化促进信息化，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子［2］。这是党在对改革开放20多年发展经验总结的基础上提出的重大产业发展战略，在较长时期内指导着我国产业技术政策的制定与实施。根据新型工业化道路要求，这一时期国家产业技术政策明显加强了对产业技术升级的关注，先后制定了一系列促进技术创新的政策规划，如2006年全国科技大会提出加快自主创新，建设创新型国家战略，并颁布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006－2020年）》，将生物技术、信息技术、新材料技术、先进制造业技术、先进能源技术、海洋技术、激光技术、空天技术等列为未来15年重点发展的前沿技术，从学科发展、科学前沿、面向国家重大战略需求、重大科学研究计划四个方面对基础研究进行了部署，并强化了财税、政府采购、金融等政策对前沿技术的支持。2009年，国家又颁布了《国家产业技术政策》，作为一部专门就产业技术发展制定的纲领性文件，该政策在指导产业技术发展方向、促进产业技术进步方面提出了多项要求，包括充分发挥企业创新主体作用，构建和完善技术创新体系及技术标准体系，实施知识产权战略，强化技术引进消化再创新，实施创新人才战略等。2011年国务院办公厅颁布的《关于进一步支持企业技术创新的通知》进一步提出了加强企业技术创新能力建设、完善公共技术创新服务体系、加大新技术新产品应用推广的支持力度、引导科技创新人才向企业集聚等具体政策措施。
    （四）全面深化改革时期（2012年至今）：深化科技体制改革实施创新驱动发展战略
    这一时期，以党的十八大召开为标志，我国进入全面深化改革时期。党的十八大报告强调科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置，并提出要实施创新驱动发展战略，深化科技体制改革，建设国家创新体系，实施国家科技专项，突破重大技术瓶颈。为深入推进党的十八大对创新驱动发展作出的战略部署，这一时期的产业技术政策主要从体制机制上改善创新环境，并强化了政策的落实和实施。一是深化科技体制改革，建设国家创新体系。2012年国家颁布了《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》，针对如何让企业真正成为技术创新主体、完善科技支撑战略性新兴产业发展和传统产业升级的机制等问题提出了纲领性意见。2015年又颁布了《深化科技体制改革实施方案》，围绕10个领域提出了32项改革举措，共143条具体政策措施，例如在建立技术创新市场导向机制方面指出建立企业主导的产业技术创新机制、完善对中小微企业创新支持方式、健全产学研用协同创新机制等；在科研机构改革方面指出加快科研院所分类改革、完善高等学校科研体系、推动新型研发机构发展等；在科技成果转化机制方面指出加快科技成果使用及处置收益管理改革、完善技术转移机制等；在建立科技金融方面强化资本市场对技术创新的支持、拓宽技术创新间接融资渠道等。二是落实创新驱动发展战略。2015年国家颁布了《中共中央、国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》，2016年又颁布了《国家创新驱动发展战略纲要》。作为创新驱动发展战略的顶层设计和系统谋划，《国家创新驱动发展纲要》明确了未来30年创新驱动发展的目标、方向和重点任务，特别是对产业技术体系进行了系统部署，具体明确了10个重点领域的技术发展方向，包括新一代信息网络技术、智能绿色制造技术、现代农业技术、现代能源技术、生态环保技术、海洋和空间先进适用技术、智慧城市和数字社会技术、健康技术、现代服务技术及引领产业变革的颠覆性技术。2016年国家颁布了《“十三五”国家科技创新规划》，进一步明确了“十三五”期间工业和信息化领域技术创新能力发展的目标和主要任务，对如何提升产业技术创新能力，促进工业转型与升级指明了政策方向。
    二、40年来我国产业技术政策思路与政策类别的演进
    （一）产业技术政策思路由“技术引进”向“自主创新”演进
    改革开放之前，我国政府已提出技术引进促进工业发展的政策思路，但早期的技术引进主要是通过大规模购买国外成套设备实现的，这种“重硬件、轻软件”的技术引进思路不仅耗资巨大，且难以获得完整的生产技术。面临改革开放初期我国外汇、储蓄“双缺口”制约，这种引进方式也难以持续，即使购买了成套设备，也会因工业技术基础薄弱、企业经验不足等原因无法学到其中的技术原理。在这一背景下，为促进经济发展和技术进步必须探索出一条符合当时国情的技术引进道路。1982年我国提出“以市场换技术”的战略方针，旨在通过开放国内市场，吸引外商直接投资，引导外资企业技术转移，从而换取外资企业的先进技术，并通过消化吸收最终形成自主研发能力，提高我国技术创新水平。作为促进国家产业技术进步的重大战略方针，“以市场换技术”受到了中央和地方政府及企业的高度重视，国务院及地方各部门很快颁布了相关政策文件。如1983年颁布的《关于进一步办好中外合资经营企业的报告》和《中外合资经营企业法实施条例》，1986年颁布的《关于进一步改善外商投资企业生产经营条件的通知》和《关于鼓励外商投资的规定》，1987年颁布的《关于中外合资、合作经营企业产品以产顶进办法》，以及1995年颁布的《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业指导目录》等。实际上，在与发达国家经济和技术差距巨大的情况下，国家通过“以市场换技术”战略引导外商投资，从技术外溢中进行模仿创新符合经济发展规律，在当时经济背景下具有一定的必然性和现实性。而这一方式在工业化初中期阶段技术路线既定的情况下，有效利用了我国后发优势，对短时间内加快技术进步，加速工业化进程，实现经济追赶目标具有重要意义［3］。在“以市场换技术”战略大力推进下，我国利用外资规模不断扩大，由1994年的432.1亿美元到2001年的496亿美元，再到“入世”10年后的2011年，实际利用外资已达到1177亿美元，利用外资额居全球第二位，并连续多年位居发展中国家首位［4］。与此同时，我国利用外资的质量也大大提高，更多的外资流向了我国高技术产业和知识服务业，使我国高技术产业和知识服务业迅速发展并有效带动了传统产业转型升级。
    然而，“以市场换技术”战略的实施虽有效吸引了外商投资，但外资企业愿意转让的只是标准化的技术和即将淘汰的技术，关乎企业核心竞争力的关键技术却一直保密。大量的引进外资不仅没能带来我国消化吸收经费投入的同步提升，反而使我国企业形成了对外严重的技术依赖，企业自主研发积极性被大大削弱，一些行业长期陷入“引进—落后—再引进—再落后”的恶性循坏。21世纪开始，随着经济全球化进程加快，世界制造业价值链国际分工体系逐渐形成，我国企业因技术创新能力薄弱只能依靠廉价劳动力优势以“代工厂”的身份被长期“锁定”在全球产业价值链的低端生产制造环节，产业转型升级十分艰难。同时自2001年加入WTO以来，为积极遵守WTO规则并履行“入世”承诺，我国进一步放松了对外资的准入限制，特别是逐步取消股权方面的限制［5］。大量外资企业得以通过独资或控股经营模式进入我国市场，对技术的控制更为严密，致使我国企业技术模仿难度大大提升，模仿成本也越来越高［6］。在如此严峻的形势下，如若不增强自主创新能力，我国将与发达国家之间形成持久性的技术差距，这一差距必将影响我国经济的长期发展和国际竞争力的提升。因此，我国政府开始对过去重技术引进、轻自主研发的政策思路进行反思，并在之后制定的政策中逐步加大了对自主创新的政策支持，提出国家创新体系、创新驱动发展战略、建设创新型国家等发展目标，并提出加快科技创新平台建设、促进科技金融发展等具体政策，国家（省）新型研发机构、重点实验室、工程技术研究中心、公共科技创新服务平台以及科技金融服务平台在各地陆续建设成功。此外，政府愈发意识到中小微企业在国家自主创新能力提升中的重要作用，逐步加大了对中小微企业自主创新的支持力度，如加快促进中小企业产业创新、推进大众创业万众创新、建设科技企业孵化器、众创空间等政策的实施。在相关政策的推动下，我国技术自主创新投入水平大大增加。据统计，2015年我国研发经费总量和研发人员总量已分别位居世界第二位和首位，研发经费年均增速位居世界首位，研发经费投入强度达到2.06%，已逐步接近创新型国家水平。在大量研发经费投入的基础上，我国科技创新整体实力显著增强，与发达国家的产业技术差距进一步缩小，在载人航天、探月工程、载人深潜、超级计算机、高速铁路等领域实现了重大技术突破。
    （二）产业技术政策类别由“政府主导”向“市场导向”演进
    自1978年改革开放开始，我国便开启经济体制改革。40年来，我国经济体制经历了“计划经济”到“社会主义有计划的商品经济”再到“社会主义市场经济体制”的过渡。伴随着社会主义市场经济体制的确立和发展，市场在资源调配中的作用逐渐增强，经历了“计划为主、市场为辅”到“基础性作用”再到“决定性作用”的转变。这一转变过程中，政府和市场的关系及对资源配置的作用边界发生了很大变化，产业技术政策的实施理念和政策类别也随之改变。在工业化初中期阶段，我国社会主义市场经济体制还不完善，市场制度还不成熟，市场信号也经常存在扭曲，因此政府在创新资源配置中一直占据着主导地位，决定了我国产业发展的重点技术方向和技术路线。当时我国经济发展水平和产业技术水平都与发达国家存在很大差距，国家将经济追赶确定为我国经济发展和技术进步的主要目标。在追赶阶段的技术路线是固定的，完全可以借鉴发达国家技术进步的成功经验，制定出符合我国国情的技术发展路线。因此可以说，在工业化初中期阶段，我国政府不仅承担着建立和完善新经济体制的改革任务，还承担着追赶发达国家经济的战略任务，通过制定和实施“政府主导”型技术政策，制定各种技术发展规划，对符合我国技术进步方向的重点技术项目予以支持，有助于加快推进我国工业化工程，实现经济追赶目标。
    经过多年经济高速增长，我国步入工业化后期阶段，产业发展已在多个领域成功实现经济追赶，产业整体技术水平大大提升，与发达国家的技术差距逐步缩小。随着世界技术环境愈发复杂，市场不确定性大大增加，即使发达国家也难以制定确定的技术发展路线，我国“后发”国家优势正逐步丧失。同时，随着社会主义市场经济体制的逐步完善，市场资源配置作用日益增强，技术创新主体、技术进步方式都发生了根本性改变，若继续采取“政府主导”型技术政策指导产业技术进步和企业技术创新活动，则会产生诸多问题。实际上，受计划经济体制下行政管制惯性思维影响，“政府主导”型技术政策在实施中，政府往往手伸得过长，管得过宽，市场作用被大大限制，结果却事与愿违，例如政府确定的产业方向和技术路线不符合市场需求最后造成巨大损失［4］，政府大力扶持发展的光伏产业最终却导致光伏产能过剩，对新能源汽车的补贴却造成大量“骗补”现象。相反，在那些没有政府过度干预，市场作用得以充分发挥的领域，却焕发出巨大的创新活力，如以华为为代表的民营科技企业。
    基于此，我国意识到必须转变政府过度行政化的资源配置方式，产业技术政策的制定和实施应充分发挥市场在资源配置中的作用，遵循市场机制推动技术创新［7］，产业技术政策类别应逐渐由“政府主导”向“市场导向”转变。“市场导向”型政策的核心是发挥市场对技术研发方向、技术路线选择、要素价格、各类创新要素配置的导向作用。“市场导向”型政策中，政府不应代替市场主导创新资源的配置，而应将重点放在如何制定出有利于技术创新的普适性政策，目的是消除不利于创新的各种体制机制障碍，推动技术、人才等创新要素向企业聚集，激发全社会的创新积极性。例如，政府应加快推进科技基础设施建设，包括组织建设共性技术研发机构，推进技术标准的培育和形成，协调组织工程数据库建设；建立健全知识产权保护机制，完善知识产权执法体制，为科技服务机构发展提供良好的政策环境［8］。在“市场导向”型政策的推动下，政府逐渐减少了直接行政干预的政策手段，在一些竞争性领域逐步取消了对具体产品和技术项目的特惠支持。现存的行政手段也在一定程度上减少了政府强制性和主观随意性，政策的透明度和稳定性也有所增强。各部门综合借助财税、金融、法律等工具对企业技术创新，高新技术产业发展等进行引导。
    三、新时期我国产业技术政策创新的着力点
    （一）形成以创新为主要引领和支撑的经济体系和发展模式
    经过40年的改革开放，我国经济发展取得了巨大成就，国际地位显著提升。从纵向比较看，我国产业技术体系不断完善，产业技术结构不断优化，产业技术水平不断提升。但从横向比较看，我国产业整体层次仍然偏低，产业技术结构和技术水平与世界技术领先国家仍有较大差距，特别是在新时期国内国际环境发生深刻变化的背景下，这一差距从长期看必将影响我国经济的可持续发展和国际竞争地位的提升。从国内环境看，当前我国人口红利逐渐消失，要素成本优势不再，资源环境约束日益趋紧，这些原因都使得过去依靠大量要素投入并以环境污染为代价的传统产业发展模式难以为继，向创新驱动产业发展模式转变迫在眉睫［9］。从国际形势看，当前世界正处在新一轮科技革命和产业革命孕育期，颠覆性技术不断涌现，产业化进程加速推进，新的产业组织形态和商业模式层出不穷［10］。新一轮科技革命和产业革命以互联网、大数据、物联网、云计算、人工智能、数字制造、传感技术、工业机器人等为基础性特征，技术创新是其根本驱动力，世界各国都在纷纷抢占未来产业制高点，我国更要抓住这一重大战略机遇，加快技术创新驱动产业升级。此外，我国经济还面临着中高端产业向发达国家回流和中低端产业向周边国家分流“两头挤压”的严峻挑战，制造业等传统产业在国际竞争上的优势正逐渐减弱，迫切需要通过技术创新培育新的竞争优势。
    综上所述，在我国经济由要素和投资驱动转向创新驱动的发展要求下，技术创新已成为未来参与国际竞争、提升国际分工地位、转变经济发展方式、调整经济结构的重要路径。党的十九大报告提出“创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑”，并提出“要着力加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系”。报告将创新驱动发展战略列为全面建成小康社会的“七大战略”之一，并把跻身创新型国家前列作为基本实现社会主义现代化的战略目标。产业创新是实施创新驱动发展战略和建设创新型国家的核心内容，能否实现以创新引领产业转型升级，决定着我国这两大战略目标能否如期顺利实现。因此，新时期我国产业发展方式必须从过去单纯追求规模扩张向高质量发展转变，从过去低成本加工制造向通过技术创新实现产业深化转变［11］。为此，产业技术政策的创新应着手于如何形成以创新为主要引领和支撑的经济体系和发展模式。
    （二）进一步强化企业技术创新主体地位，全面提升企业创新能力
    企业是科技和经济紧密结合的重要力量，提升企业自主创新能力是实施创新战略的突破口。党的十九大报告指出要“建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系”。可见要形成以创新为主要引领和支撑的经济体系和发展模式，就必须充分认识并强化企业在技术创新中的主体地位。
    首先，要进一步强化企业创新决策的主体地位。国家在制定产业技术政策时一直以来都是由政府来指定重点技术方向和技术路线，而企业却很少能够参与政策的制定。实际上，随着市场制度的日益完善，企业作为市场经济活动的主体，比政府更加了解市场的创新需求，更能积极适应市场环境变化，从而正确做出创新决策。未来产业技术政策的制定和实施应更加关注企业创新决策的主体地位，更多吸纳和鼓励重点企业参与国家科技项目决策，并扶持和培养一批龙头企业，引导龙头企业组织实施产业目标明确的国家重大科技项目，中小企业广泛参与，使企业真正引领技术创新的发展方向，主导产业链技术创新的全过程。
    其次，要进一步强化企业研发主体地位。从我国研发经费来源看，近10年我国企业研发投入占全社会研发投入的比重一直处于70%以上，说明企业研发情况很大程度上决定了国家整体的研发投入和科技创新水平。因此未来要进一步鼓励和引导企业持续加大研发投入，落实研发费用税前加计扣除政策，引导企业的研发活动向高水平应用研究发展；支持企业建设高水平的研发中心，加强规划引导，积极制定重点实验室、工程研究中心、工程实验室、企业技术中心等专项工程；鼓励企业在海外设立、兼并和收购研发机构，同时鼓励国外企业在中国建立研发机构，促进技术创新成果的国际间转移转化；支持科研机构转制并发展为科技型企业，促进科技人才特别是高端技术人才向企业流动和集聚。
    最后，要进一步强化企业科研组织和成果转化的主体地位。当前我国产学研合作中高校和科研院所之间的联系较多，企业的参与度却不高。高校和科研院所虽是从事科研的专门机构，但它们距离市场较远，其多数科研成果难以满足市场需求和商业化应用。相反，企业距离市场更近，市场敏感性更强，更能把握未来技术创新方向，且企业对科研成果转化应用的需求最为迫切，拥有成果转化所必需的资金、设备和劳动力，并具有更强的市场开发和营销能力，是高校和科研院所科研成果转化的最佳实施平台。因此未来政策要更加发挥企业在产学研合作的主导力量，大力推进企业为主导的产业技术创新联盟建设，支持重点企业与高校、科研院所建立联合开发、优势互补、成果共享、风险共担的产学研用合作机制，以市场需求为导向，将高校和科研院所的创新资源集聚整合，发挥各自创新优势，共同开发具有自主知识产权的核心关键技术，形成创新产业链，促进成果转化并通过市场机制实现利益的合理分配［12］。
    （三）更好发挥政府作用，加强对基础和前沿关键技术研究的支持和引导
    党的十九大报告提出要“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，说明建立创新驱动的发展模式，强调市场主导创新资源配置，并不是要否定和替代政府的作用，而是要把握好政府干预的边界和程度，更好发挥政府在支持创新中的作用。这是因为市场机制本身存在失灵，在某些领域可能无法实现资源的有效配置。如对于外部性很强的基础研究、前沿关键技术研发，其投资大、风险高、周期长，产业化成功率却很低，一般规模的企业缺乏足够动力和资金从事研发，若完全由市场决定资源配置，则必定会因技术经验不足导致我国企业生产效率低下，难以和世界技术领先国家的企业进行竞争，因而需要政府对这些领域进行必要的支持和引导。
    党的十九大报告进一步提出“加快建设创新型国家，要瞄准世界科技前沿，强化基础研究，实现前瞻性基础研究、引领性原创成果重大突破。加强应用基础研究，拓展实施国家重大科技项目，突出关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术、颠覆性技术创新，为建设科技强国、质量强国、航天强国、网络强国、交通强国、数字中国、智慧社会提供有力支撑。”首先，对于前沿技术领域，可以说是未来高技术更新换代和新兴产业发展的重要基础，更是国家高技术创新能力的综合体现。当前世界各国政府都非常关注数据挖掘、基因疫苗、无人驾驶、量子信息技术、人工智能等新兴产业的前沿技术发展，我国政府也要加快战略布局，并综合运用税收和产业基金等政策工具引导社会资本参与新兴产业前沿技术的示范应用项目，加速前沿技术研发，缩短产业化周期，推进新兴产业不断发展壮大，最终成为推动国民经济增长的支柱产业［13］。其次，对于基础研究领域，它往往与一国原始创新能力密切相关，大量关键核心技术的背后是基础研究的长期积累。要实现我国产业关键核心技术的自主可控，就必须从基础研究发力。一是要继续加大基础研究占政府财政科技支出比重，探索实施中央和地方共同出资、共同组织国家重大基础研究任务的新机制。二是构建基础研究多元化投入机制。要继续加大高等学校、科研机构基础研究投入力度，加强中央五类财政科技计划（专项、基金），特别是国家自然科学基金对基础研究的资助力度，加快实施量子通信与量子计算机、脑科学与类脑研究等“科技创新2030—重大项目”，采取政府引导、税收优惠等方式，鼓励科学家、企业家和社会力量加大基础研究投，加快提升我国基础研究水平和原始创新能力。
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    张小筠，中国社会科学院研究生院工业经济系博士研究生，研究方向：技术创新与产业经济，本文通讯作者。