全球产业政策实践与研究的新进展——一个基于演化经济学视角的评述

    摘要：21世纪以来，全球范围内掀起新一轮的产业政策实践与研究热潮，许多发达国家、发展中国家都参与其中。这一轮产业政策热潮的根源可以归结为以下五个方面：（1）国际金融危机以来，发达国家亟须回归制造业。（2）发展中国家寻求产业转型升级。（3）各国应对气候变暖、生态危机等全球性挑战。（4）任务导向型科技计划的兴起。（5）针对“华盛顿共识”的集体性反思。纵观全球产业政策的兴衰史，本轮热潮的兴起并非代表政府干预主义的全然回归，各国政府是在维护市场与竞争机制的前提下，强调政府对科技创新领域的积极作用，提出“市场友好”、与竞争政策相协同的产业政策主张。为实现党的十九大报告提出的到2035年跻身创新型国家前列的战略目标，笔者认为，中国应尊重市场机制与竞争秩序，关注演化经济学中产业政策研究的新发展，制定出以知识学习、技术能力积累与创新等基本要素为核心的现代产业政策体系，来促进中国经济向创新驱动高质量发展模式转型。
    关键词：产业政策；演化经济学；“新共识”；政府干预主义
    基金项目：国家自然科学基金面上项目“中国产业政策程序与组织机制研究”（71673304）；国家自然科学基金面上项目“中国产业政策理论反思、微观机制解析与实施效果评估”（71373283）；中国经济改革研究基金会项目“中国产业政策转型研究”；清华大学产业发展与环境治理中心基金项目“产业政策向竞争政策转型研究”；中国社会科学院登峰战略优势学科（产业经济学）成果。
    一、引言
    自20世纪80年代兴起的产业政策讨论热潮之后，产业政策及产业政策研究在过去二十多年间经历了相当漫长的低谷期。进入21世纪以后，尤其是国际金融危机以后，产业政策又逐渐重新受到世界各国及世界银行等国际机构的关注，并在全球范围内掀起了新一轮的实践与研究热潮。过去三十多年产业政策的发展历程大致如下：（1）20世纪80年代至90年代初的产业政策研究热潮，主要发端于“日本模式”的成功所引发的国际比较发展学界对政府扶持性产业政策在东亚奇迹中所起作用的思考与总结，此轮思潮以发展型政府理论的形成为主要成果。（2）研究热潮持续到20世纪90年代中后期，随着亚洲金融危机的爆发，广泛采用产业政策的东亚发展型国家陷入货币危机并出现经济衰退，之后坚持推行传统产业政策的拉美国家也在20世纪末陷入了经济震荡，这似乎为主流经济学界提供了批判干预性产业政策有效性的重要依据，随后“华盛顿共识”的提出更是标志着新自由主义浪潮达到顶峰，与此同时，有关产业政策的研究一度偃旗息鼓。（3）在经历了长期的沉寂之后，直至2006年，在各种因素的促成下，世界几大经济体才又纷纷开始重新审视产业政策。例如，在2008年国际金融危机爆发之后，奥巴马政府为应对产业空心化所带来的经济停滞和就业危机，开始重提塑造本国制造业基础的理念，配套出台了一系列再工业化战略；受2008年国际金融危机和2011年东日本大地震的冲击，日本政府从2009年开始重提产业政策，通过制定综合性的新增长战略作为组合措施来重构产业与能源系统；德国从2006年开始实施高技术战略，在2010年出台的《德国2020高科技战略》中提出“德国工业4.0”概念，并配套一系列任务导向型技术计划；中国在2006年发布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》中，明确了要在2020年将国家建设成为创新型国家的目标，将自主创新的产业政策作为核心内容纳入到中国的经济发展战略中来，并在2015年公布了中国政府实施制造强国的第一个十年行动纲领——“中国制造2025”；巴西从2008年开始出台《生产发展政策》《加速增长计划》，提出有雄心的产业政策配套方案，计划走新型的工业化道路；南非在2007年推出新的国家产业政策框架，主要涉及对制造业的支持、发展知识经济、就业创造和包容性增长等各个方面，开启新的产业政策规划进程并开始每三年推出一套产业政策行动计划。
    值得注意的是，新一轮研究热潮的兴起，既有发展中国家的参与，也有发达国家的参与，既有东亚追赶型国家的参与，也有欧美领先国家的参与，是一次辐射范围相当广的全球性产业政策研究热潮。而兴起的根源中既有各国为应对全人类共同挑战而采取行动的普适因素，也有处于不同经济发展阶段的国家为谋求自身发展所采取的战略性行为等特殊原因。那么，与过去相比，新一轮的产业政策热潮究竟有哪些新的变化？围绕产业政策的实践与研究会在全球范围内再度兴起的根源是什么？而这对中国当下以及未来的产业政策规划又有哪些新的启示？下文将围绕这些问题逐一展开讨论。
    二、新一轮产业政策热潮在全球范围内兴起的根源透视
    新一轮产业政策的兴起明显覆盖范围更加广泛，既有北方国家的引领，又有南方国家的参与，而随着近年来全球化程度的加深，其实施背景也更为复杂。笔者认为，促使本轮热潮兴起的根源更为多元化，其中，既有特殊的原因存在，又有共性的原因在起作用，具体可以归结为以下五个方面：
    （一）发达国家受到国际金融危机冲击，亟须制造业回归
    20世纪80年代，随着英国首相撒切尔夫人和美国总统里根上台执政，以英美为代表的发达国家为医治20世纪70年代凯恩斯主义或国家干预主义所导致的前所未有的经济滞胀局面，在官方层面，纷纷宣称放弃国家干预主义，选择走新自由主义道路。这阵新自由主义风潮一直持续到20世纪末，才由于“华盛顿共识”在解决转型经济上的失败而日渐式微。自此，发达国家开始重新关注产业政策的新进展，并予以贯彻实施。
    美国建国初期的第一任财政部长汉密尔顿于1791年向国会提交了《关于制造业的报告》，这之后，他的工业建国之路思想便成为美国学派发展的理论基础，而他本人也成为该学派的先驱[1]。在美国学派理论体系的影响下，美国政府构建了以制造业为基础的美国体系，从而彻底摆脱了来自英国的经济控制，并且逐步崛起成为新的世界霸主。在经济史学家看来，美国在建国的头200年间，制定的产业政策在制造经济繁荣方面发挥了相当重要的作用。20世纪80年代经济全球化进程步入新阶段，垂直分工深入到产品内部，制造业产业链上的不同环节被分布在不同的国家，世界制造、任务贸易和中间产品贸易等新的生产和贸易方式亦不断涌现。一方面，制造业全球化趋势促使美国企业开始将制造业的劳动密集型环节向劳动力成本低下的发展中国家转移，而只将附加值高的设计和服务环节留在国内；另一方面，宽松的市场监管和经济政策加速了美国国内的各种生产要素向金融、保险、房地产交易等虚拟经济领域集聚。这种脱实向虚的趋势为美国在日后经济危机中暴露出的产业空心化和过度金融化困境埋下了伏笔。2006年次贷危机的爆发迅速辐射全美，促使美国政府意识到只有尽快回归实体经济，才能应对危机后的复苏重任以及来自全球化的经济冲击。奥巴马政府在2009年、2011年和2015年接连出台了《国家创新战略——推动可持续增长和高质量就业》《国家创新战略——确保美国的经济增长与繁荣》《国家创新战略》三个战略，围绕高质量就业和经济增长等目标来强调构建美国创新生态系统的重要性，并强调始终坚持制造业在创新经济中的重要地位。尤其是在2012年美国特别出台了《先进制造业国家战略计划》，明确提出要创建国家制造业创新网络的目标，通过推行以振兴制造业为核心的再工业化战略来确保美国在第三次工业革命中的领导者地位，以契合危机后美国所面临的“制造业危机”“产业革命”两大时代议题。2017年1月，特朗普总统更是大刀阔斧地践行他在竞选期间打出的“制造业回流美国”旗号，制定由贸易保护、基础设施大建设（内部改善）和美元霸权这三大政策组成的“特朗普新政”，号召将制造业基地迁回美国，把就业机会留给本国人民，推行购买国货政策，加快推进制造业回归美国的步伐。
    在国际金融危机中饱受重创的英国同样意识到，长期的去工业化和金融自由化给本国制造业发展和就业带来了极大的负面影响。“历史上的英国自1840年工业革命基本完成之后，便开始向世界大力推销自由贸易政策，初衷在于想将其他国家都纳入到为英国服务的‘工业品销售市场和原材料来源地’的版图之中，使它们成为经济上的‘殖民地’。然而可惜的是，英国却因原本以劝说落后国家实行自由贸易为目的的诱导政策被过度实践，最终导致其世界工业力量领导权旁落并被美国所超越”[2]。自此英国的制造业开始走向衰落，至20世纪80年代撒切尔夫人执政时期，宽松的经济和金融管制使英国加速走上金融自由化道路。演化经济学家马祖卡托表示，早在本轮危机爆发之前的数十年内，“英国的金融市场就已经逐渐与实体经济处于‘脱钩’状态，在这期间，金融不仅不为创新服务，而且更糟的是，创新开始反过来为金融服务，以至于损害了创新和经济增长”[3]。针对这种情况，英国国会议员兼英国商务、创新与技术部大学与科学事务大臣威利茨呼吁英国政府，应该从以往的经历中吸取两类经验教训，以重新定位管理经济的方式。一类在于通过这次危机认识到实体经济的重要性，而另一类在于透过自由主义理论去考察美国的现实实践。他表示，美国政府对创新的积极作用要比欧洲多很多，因此，威利茨强调，“不要按美国所说的去做，而应该按照美国所做过的去做”[3]。英国商务大臣Cable[4]也发表了类似的看法，他认为，全球一体化的加深使得英国遭遇来自发展中国家的追赶威胁，英国需要以技术为导向的领先型产业战略，而这些都是美国所做过的。
    同为发达国家的日本，在受到2008年国际金融危机以及2011年东日本大地震的双重冲击之后，经济大幅衰退，工业和能源系统疲软乏力，这促使日本政府开始考虑回归以制造业为重心的产业政策，重新调整经济战略方针。历史上的日本，自第二次世界大战后到20世纪80年代中期，曾经采取过多种形式的产业、贸易和竞争政策，例如，出口补贴、提供研发投入和垄断管制等，这些措施有效地帮助日本在战后快速实现经济复苏和工业体系的建设。随着1989年日本泡沫经济的破灭，市场持续低迷，经济发展基本停滞，日本政府不得不将大部分精力投入到经济重振中来，开始选择减少对原始创新和基础研究的投入，并在20世纪90年代中期明确将放松管制定为日本大政方针的主旋律，主张大幅削减产业政策支持力度。这一时期的日本经产省（METI）出台了第三个五年科技计划，其重心在于推动日本从“硬”经济向“软”经济转型，即更多地依靠服务业和数字化技术服务等[5]。这之后日本制造业比重的下降和金融自由化的发展致使其在2008年国际金融危机中遭遇重创，日本政府经过对危机的反思，在2009年出台了“新增长战略”——一个综合性的产业政策配套方案，开始走上了引导制造业回归以重构国家经济体系的道路。
    （二）发展中国家陷入新国际分工陷阱，寻求经济结构的转型升级
    20世纪80年代，经济全球化进程加快，由发达国家跨国公司主导的新国际分工格局日益发展成熟。在新的国际分工格局下，产品内分工取代产业间分工成为国家间贸易分工的主要模式，垂直分工深入到产品生产链内部，中间产品贸易比重逐渐上升，这种经济全球化所带来的全球贸易体系一体化和生产体系非一体化成为世界经济发展的主要趋势。参与新国际分工的发展中国家从价值链低端融入“全球公司”所掌握的全球价值链并受其支配，在过去的三十多年间，即使是工业制成品和服务产品的贸易条件，发展中国家亦呈现出长期恶化的趋势。“经济发展的出路在于工业化”这一传统意义上对发展中国家具有普适性的经济发展战略，已不再成立[2]。在这一背景下，发展中国家急需新型的产业政策，帮助本国摆脱新国际分工下的低端锁定和发展困境，实现经济结构的转型升级。
    中国自20世纪80年代至20世纪末，改革开放程度加深，进入到面向全球的开放阶段，开始大力推行外向型经济，并以加工贸易的形式参与到由发达国家跨国公司主导的全球生产体系中去，在实现经济快速增长的同时也获得了初级的国际分工地位。2001年，中国正式加入世界贸易组织，继续加快对外开放的步伐，更加积极地想要通过嵌入全球价值链参与到发达国家主导的全球生产体系中。但是伴随着全球生产的一系列新趋势出现，中国在国际分工中的矛盾日益加剧，在自主性、收益性和可持续性方面都面临着巨大的挑战。即使是在战略性新兴产业、资本密集型和知识密集型的资本品工业中也出现了产品生产环节上的价值链分解，部门内部进一步分解成具有报酬递增特征的高创新率、高水平进入壁垒、高附加值、高工资和高就业率的高质量生产活动以及报酬递减的低创新率、低水平进入壁垒、低附加值、低工资和低就业率的低质量生产活动。中国也因要从事产品生产的低端环节，而长期受到掌握垄断技术的外资压制，核心部件和技术长年依赖进口，因此，一度成为发达国家的高端产品组装和中低端产品加工基地[2]。作为发展中大国的中国，如果不能在本国建立独立自主的高端价值链，就无法从根本上扭转工业制成品和服务产品贸易条件恶化的趋势，并最终实现强国富民的战略目标。这种在新国际分工格局下中国产业转型升级所面临的困境，促使中国尽快探索出一条新的经济发展道路。在2006年中国公布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》中，明确了要在2020年将中国建设成为创新型国家的目标，并正式将自主创新的产业政策作为核心内容纳入到中国经济发展的战略中来，这说明中国政府已经在产业政策层面对建立独立自主的高端价值链做了初步的政策设计，而最新的“中国制造2025”行动纲领，更是国家意志在这方面的体现。
    处于发展中水平的巴西，作为拉美地区的主要国家，也陷入了新国际分工格局下的产业升级困境。自20世纪80年代以来，包括巴西在内的拉美国家放弃了原来对钢、石化和可再生能源等部门发展的支持以及包括采取从价税等贸易保护手段在内的各种政府主导型计划，又恢复了以往依靠外国资本推动的“出口低端产品并进口高端产品”的外向型经济发展模式，从而失去了对处在价值链高端的经济主导部门的控制权，也因此，巴西等拉美国家彻底沦为发达国家的原材料产地和出口商品市场，在自由贸易困境中徘徊不前[6]。直到2003年卢拉总统上台，巴西政府才开始推行一套新的政策组合方案——《产业、政策与外贸政策》。2008年，卢拉政府又继续出台了《生产发展政策》《加速增长计划》，其中，提出了包括促进技术投资与创新、重构产业体系并支持本国中小企业发展、升级和多样化产品出口等措施在内的具有长远战略眼光的产业政策方案，旨在帮助本国摆脱生产与贸易结构中的价值链低端锁定，并实现国家经济结构的转型升级[5]。
    南非作为新兴的南方国家经历了1995—2007年的自由放任时期之后，也面临着经济结构的转型升级压力。于是在2007年推出了新的国家发展政策框架，其中，明确了四个主要的工业化目标：（1）给予高附加值的制造业以强大的支持。（2）努力向知识经济转型。（3）通过发展劳动密集型制造业来创造就业。（4）注重对边缘地区的工业化开发。此外，南非在2007年、2010年和2013年分别出台了三次为期三年的产业政策行动计划，其中，规定了政策干预主要集中在八个领域：政府采购、竞争政策、创新与技术、经济技能、经济特区、区域一体化、贸易政策发展和产业金融化。可见，南非政府相当重视区域价值链的构建以及高附加值产品的出口，希望通过加强对本国制造业的政策扶持，依托南南合作的区域价值链来寻求产业转型升级的机遇[5]。
    （三）各国应对全人类共同面临的全球性难题
    进入21世纪，处于不同经济发展水平的国家在应对当前人类共同面临的世界性难题时，逐渐统一战线，开始将一些宏大的社会挑战纳入到新的产业政策框架中来。全球变暖、生态破坏与粮食危机等诸多新世纪人类难题开始逐渐进入到各个国家和联盟组织的政策视野中来，并被越来越多的政府和机构设定为长远的战略目标。Aghion等[7]在总结当前产业政策实践的新趋势时表示，在气候变化的全球背景下，如果没有政府在绿色生产和绿色创新上实施积极的政策干预，全球变暖的情况不仅会继续加剧，而且还将会在全球范围内产生负外部性。为了应对气候变暖，越来越多的政府意识到，需要通过政府干预去进行一场绿色创新革命，以解决环境外部性和知识外部性等问题，克服对传统技术的路径依赖。政府应该引导如何开发新的清洁技术，尤其要在政策设计中将这一意向突出，并将其列为一个中长期的目标去实现。奥巴马政府在2009年出台的《国家创新战略——推动可持续增长和高质量就业》中提出，要促进国家在优先领域中取得突破，运用科学与技术解决21世纪的重大挑战，而这些领域中就包括要“推动一场清洁能源的革命”。这一重点也在2011年美国出台的《国家创新战略——确保美国的经济增长与繁荣》中再次被强调，并补充提出要加速推进生物技术、纳米技术和先进制造业的发展。2015年美国推出的最新版《国家创新战略》中，又进一步将“推动清洁能源开发，提高能源效率”列为国家优先突破的领域，主张通过绿色革命来应对全球变暖等重大挑战。除了气候变暖这样的生态问题以外，近年来粮食危机所引发的农业问题也成为多国所面临的社会挑战，这促使一些国家进行农业制度创新，例如，美国构建赠地学院体系、墨西哥设立特殊服务办公室进行农业基金运作、菲律宾国际稻米研究机构研发出第一批高产多品种稻米等[8]。这些由政府主导的产业政策在成功提高粮食产量的同时，也引发了一场全球性的农业绿色革命，是以社会挑战为导向的产业政策在尝试解决人类难题方面的一大突破。
    （四）任务导向型计划的大范围兴起
    美国作为一个领先型的技术创新强国，一直都是世界各国试图借鉴和模仿的对象。经济史学家发现，虽然美国在表面上是小政府和自由市场的倡导者，但是它在过去几十年间却一直在技术创新方面实施大规模的公共投资计划，从互联网到生物技术，再到页岩气的开发，这些投资都是在任务导向型计划的推动下进行的[9]。然而，美国政府对本国科技创新发展的积极作用却通常被忽视。历史上，肯尼迪政府曾经在1961年启动了阿波罗登月计划，历时8年将宇航员成功送上月球，基础科学研发投资也借助卫星和登月计划从1958年的1.27亿美元增加到了1964年的5.64亿美元，实现了从20%—40%的增长。但是，自20世纪70年代中期开始，在共和党保守势力的影响下，像阿波罗计划这样的任务导向型计划在过去几十年间并未被大力宣传。可见，美国政府在任务导向型计划中的积极作用受政治舆论的引导，被刻意隐藏了[10]。另外，在实践行动上，美国自此以后的政府支持手段变得更为隐蔽和多样化，例如，美国国防部高级研究计划局始终打着“国家安全”而不是“经济表现”的旗号直接从事创新活动。
    直到近些年，任务导向型计划在全球范围内逐渐兴起，主要表现为各国政府对国防、太空、农业、医疗保健、能源和工业技术等领域进行大规模的任务导向型计划科技项目投资。韩国、美国、英国、法国、加拿大、日本和德国在2003—2004年的任务导向型计划研发支出占公共研发支出的比重都超过了60%[9]。2008年国际经济危机后，迫于经济复苏的压力，各国纷纷开始重新探讨究竟怎样的产业政策才能确保和鼓励本国的技术创新进步。一些演化经济学者揭示，美国政府在过去几十年间制定的创新政策都是以关乎人类挑战或国家竞争等重大任务为导向的，而这些任务导向型创新政策又都与产业的战略发展密切相关[9]。仍需指出的是，这些任务导向型科技计划的核心是推动相关领域基础研究、基础技术与通用技术的突破与扩散。
    （五）针对“华盛顿共识”的集体性反思
    通过理论界对“华盛顿共识”的集体性反思，卡茨的研究作为一种代表性观点表示，那些提出“华盛顿共识”的西方主流经济学家只关心基本的宏观经济变量和普遍适用的制度，而忽视了决定市场成败的关键因素：初始的技能、技术的吸收能力、知识创造的规模报酬递增等。这种观点符合拉美经济委员会在1995年的报告中对“华盛顿共识”的批评立场，即西方主流经济学忽视了国家创新体系在国家兴衰中的重要性[11]。布洛克和张蔚[10]认为，美国国内的经济政策和它一直以来传输给世界其他地区的经济政策是严重脱节的。“华盛顿共识”不断传递的信息是其他国家应该尽可能减少对经济活动的政府干预。但是，真正的华盛顿政府却已经通过它的技术政策介入到商业经济的各个环节，对国内的支柱产业进行战略性扶持。类似地，Chang[12]也在研究中指出，“华盛顿共识”否认了政府在诸如美国、德国、英国这样的工业化国家发展中所扮演的积极角色，因此，它在发展问题上是有缺陷的。拉美的教训已经让许多发展中国家意识到它们需要的不是普遍适用的制度，而是应该采取符合本国国情，能够抓住创新机会窗口的产业政策来实现工业化追赶目标。特别是在国际金融危机之后，世界各国先后推行抵御危机影响、努力实现经济复苏的现代产业政策，在国际上逐渐形成了一种替代“华盛顿共识”，与演化经济学发展密切相关的“新共识”[13]。这种“新共识”以企业能力建设和产业政策为核心内容，主张围绕技术、学习和知识等基本创新要素来设计一国的战略性政策方案。
    三、演化经济学中产业政策研究的新进展
    自20世纪80—90年代以来，演化经济学在国际学界得到了迅速发展，一种以演化经济学核心思想与观点一致的“新共识”也正在逐渐形成，这是一种以能力建设和产业政策为核心而发展的“新共识”[13]。最近十几年，演化经济学的研究范围得到了扩展，正越来越多地尝试以现实问题为导向来进行理论创新和发现。特别是在新一轮国际金融危机爆发之后，演化经济学便开始致力于在资源、环境、生态、循环经济和人类社会可持续发展等重大问题上作出广泛的政策贡献。
    在过去的三十多年中，经济理论界对产业政策问题的争论进程可以分为以下三个阶段：第一阶段从20世纪80年代到90年代中期，产业政策的争论被研究发展型国家的学者主导；第二阶段从1998年亚洲金融危机爆发到2006年的沉寂，在这个时期主流学界对产业政策多持负面评价；第三阶段从2007年至今，演化经济学拓展了现代产业政策研究的视野。
    根据演化经济学家Soete[14]的研究，随着20世纪70年代和20世纪90年代高新技术产业的飞速发展，创新政策已逐渐成为产业政策研究的核心内容。特别是在过去几十年间，以模仿为目的的技术转移已经完成了向以创新为核心的技术变迁的范式转型[15]。产业政策的概念和范围既有了更新也有了趋同，最重要的三点突破包括：（1）创新政策逐渐成为新兴产业政策的核心。（2）产业政策逐渐倾向于将促进学习、知识供应、技术升级作为政策的主要内容，主张走创新驱动型经济发展道路。（3）产业政策重点从静态的资源配置转向动态的资源创造。Soete[14]认为，最初的产业政策概念指的是那些旨在加强国内产业部门效率、规模和国际竞争力的结构性政策，这些部门具备国家冠军的要素，能够在自力更生的基础上带来国家经济的增长和发展。但是随着高新技术产业的飞速发展，创新政策逐渐成为产业政策研究的核心问题，因而应该考虑将决定国家创新体系能否正常运作的四个基本要素（社会与人力资本、研究能力、技术与创新绩效、吸收能力）纳入到国家制度框架下的产业政策范畴之内来。Noman和Stiglitz[5]认为，通常意义上的产业政策是指那些旨在影响资源分配和累积、技术选择的公共政策措施。产业政策的重要部分应该包括那些致力于促进学习和技术升级的活动，因而现代产业政策更适合被称为学习、产业与技术（LIT）政策。成熟的产业政策以强调选择性学习与产业知识供应为特征。Cimoli等[16]将产业政策与创新政策紧密关联起来，指出产业政策的演变离不开各种各样公共政策的支持，这些政策涉及资本累积形态、贸易规则、市场结构、创新性努力、知识创造与扩散过程。因此，产业政策的关键要素应该包括对幼稚工业的保护、贸易和知识产权制度的定义、租金的分配、与宏观经济政策的一致连贯性等。Bailey等[17]发现，近年来发达国家趋向于设计一套整合的产业政策，以应对国际金融危机爆发后产业复兴、经济再平衡、助推可持续增长以及新技术和创新活动催生等多重任务。这类整合的产业政策在功能定位上逐渐超越了狭隘的弥补市场失灵目的，而转向考虑更广泛的校正市场与系统失败问题。由此，其引入系统性产业政策概念，并指出，系统性产业政策的重要特征就是要支持基础教育、培训员工和激发企业家精神、促进追赶型经济体的外商直接投资和出口，以使其逐渐与创新战略目标契合，推行产业集群政策以提高国家动态竞争力和国民收入水平。Mazzucato[18]认为，对于许多正在追求创新驱动型智慧增长的国家来说，该国长期的战略性投资和公共政策应该致力于创造和塑造市场，而不是仅仅弥补市场失灵或者校正系统失败，政府所制定的产业政策应该是通过塑造和创造新技术、新部门和新市场来推动经济结构的转型。
    基于演化经济学的最新研究，现代产业政策的概念核心包括以下三个基本要素：（1）技术：那些具有技术外溢性，能够带来报酬递增的产业活动，即“正确的产业”，是带动良性经济循环的关键。一旦从事了这样的产业活动，由此引发的技术外溢就会带动其他行业发展提高，从而带来全面的生产率提高[19]。因此，产业政策的一大目标就是需要培育具有高技术外溢的行业部门，并使之与其他行业产生互动效应，从而提升整体的经济质量。（2）学习：当今社会是一种学习型经济，即学习能力对一国经济成功具有关键意义。新的学习是经济发展的基础，这种学习只有在特定的经济活动中才能通过良性的反馈系统推动经济发展，因此，产业政策的一大功能是在以生产和学习为基础的前提下，选择那些学习和机会窗口大、具有动态熊彼特租金的特定经济活动作为竞争战略的核心[20]。（3）知识：在现代经济中，知识是最重要的战略性资源，知识经济的核心问题是资源创造，而非新古典主流的资源配置。正是“知识积累（在生产中直接表现为技术创新和技术能力的发展）和制度创新的交互作用，导致了产业结构演进的不断高级化”[21]。一国的知识分工越是细密，其产业结构也就越高级，因此，产业结构的高级化是就知识含量而言的。可见，产业政策的另一任务就是以知识和生产为基础，促进一国生产者探索、发明并累积性地、持续性地创造新的知识。
    结合演化经济学的最新理论进展，现代产业政策的定义应该拓展为，政府以技术溢出、选择性学习、知识创造为核心，通过将生产要素引向高质量经济活动部门，以创新驱动型经济发展模式带动整体经济水平提高的各项政策措施。理论层面，演化经济学框架下的现代产业政策概念内涵已经得到了进一步的拓展和延伸，而政府在现代经济活动中则发挥更为关键的作用。笔者认为，近年来演化经济学有关产业政策的研究新进展对现代产业政策的实践探索具有重要的启示意义，因此，在制定现代产业政策时，应关注、吸收和借鉴这些新的研究成果，并将其运用到未来中国的产业政策实践中。
    四、全球产业政策演变趋势及其对中国的启示
    本文选取历史与比较的视野对产业政策在全球范围内兴起的根源进行透视，认为演化经济学理论中关于政府在产业技术能力积累与创新领域的重要积极作用的阐述值得高度关注，并应将其作为产业政策核心功能纳入到现代产业政策的框架体系中来，对后进国家发展的政治经济学逻辑进行重构，并根据这个逻辑对处于不同经济发展阶段的国家进行具体的产业政策设计，高度重视产业政策在知识创新、扩散和发展中所发挥的重要作用。在全球范围内兴起的新一轮产业政策研究和实践热潮中，发达国家与发展中国家虽然起因各异，但都展现出了对产业政策复兴的极大热忱。值得注意的是，2008年国际金融危机过后，新一轮产业政策热潮的兴起并非意味着政府干预主义的全然回归，与以往不同，各国政府是在维护市场与竞争机制的前提下，强调政府在科技创新中的重要作用，提出市场机制与竞争政策相协同的产业政策主张，并且采取更为隐蔽和多样化的产业支持措施，这其中既有共性的因素存在，也有符合时空特定性的原因在起作用。随着创新政策成为现代产业政策的核心内容，各国开始愈加重视在新的产业政策框架下，强调政府对科技创新产业的积极作用，主要体现在以下四个方面：（1）注重制造业创新网络的建设，促进各创新主体之间的交流与合作，并为制造业产业发展打造完善的创新公共基础设施体系。（2）关注中小企业的创新发展，建设中小企业公共服务体系，为企业间的技术转移提供良好的平台支撑。（3）高度重视并支持基础科学研究和通用技术开发，培养人力资本以适应战略性新兴产业发展对高技能劳动力的需求。（4）欧盟各国倡导绿色生产和绿色创新，建立健全激励机制，以鼓励新能源、清洁能源和节能技术的推广。
    对于当前的中国来说，全球产业政策的兴衰史及其中的经验教训为我们提供了有益的借鉴。中国应注重发挥政府在科技创新与产业技术能力积累中的积极作用，但与此同时，更应该在尊重市场机制与竞争秩序的前提下，使产业政策与竞争政策互补协同，并为之作出更为谨慎的政策选择。在政策设计上，可以考虑加强对制造业技术创新与技术扩散环节的扶持与培育，抢抓新一轮科技革命和产业变革中的创新机会窗口，将全人类所面临的新世纪挑战融入中国的中长期任务导向型计划目标中来，吸收演化经济学中产业政策研究的新发展，制定以促进产业技术创新能力积累与提升为核心的现代产业政策体系，助推中国的科技创新与经济高质量发展。
    具体而言，现阶段中国制定产业政策应注重以下三个方面：（1）促进产业及企业技术能力与创新能力的积累与提升。加快公共科技服务体系与中小企业服务体系的建设，完善国家创新体系与制造业创新网络，支持颠覆式技术、基础技术和通用技术的研究开发，促进新兴技术与先进适用技术的推广与应用，协助小微企业提升技术能力与管理能力。（2）培养多层次高素质产业人才。完善高等教育体系，改革优化职业教育体系，培养实用型创新人才、高素质技能型技术工人以及与先进制造业相适应的高级工程师与知识型员工，完善从研发、转化、生产到管理的人才培养体系，以适应产业结构转型升级与经济发展对于高技能劳动力的需求。结合互联网、大数据、人工智能等新一代信息技术相关产业的广阔发展前景，制定系统且长期的创新人才培养方案。（3）通过绿色产业政策推动产业可持续发展。重视技术创新对绿色产业发展的引领作用，制定覆盖全领域的绿色产业发展规划，完善生态环境保护制度，改革环境保护的执法机制，协调环境保护政策与产业发展政策。完善促进绿色发展的财政与税收政策，鼓励绿色技术研发创新与推广，加大政府采购对绿色产品与服务的支持力度。
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