“十四五”时期应大力支持北京高端制造业发展

    [内容提要]中央在倡导京津冀协同发展同时，也提出北京制造业高端化发展重大命题。从国际看，高端制造业是国际创新城市竞争制高点；从理论上说，制造业发展关乎国家竞争力，建设制造强国势在必行；从北京来看，非首都功能疏解疏解明显，建设首都的任务箭在弦上。从北京的资源禀赋和建设京津冀先进制造业集群看，发展北京高制造业具有重要意义与价值。
    [关键词]高端化；先进制造业；创新驱动；先进制造业集群；京津冀协同发展
    [基金支持]北京市十四五规划前期课题项目、中国社会科学院京津冀协同发展智库项目。
    在党的十九大报告中，习近平总书记提出，“促进我国产业迈向全球价值链中高端，培育若干世界级先进制造业集群”[1]。京津冀、长三角、粤港澳大湾区作为先进制造业发展密集度高、制造业增加值在全国占比高的“双高”区域，理应在中国建设世界级先进制造业集群的整体战略中起引领带动作用。
    战争年代，全局战争建立在局部战争之上。在经济发展战略上，整体区域战略也需要重视一城一池的谋篇布局。在京津冀协同发展中，习近平高度重视发挥北京的作用，多次考察北京并提出许多重要观点。在北京制造业发展上，习近平明确提出了“高端化、服务化、集聚化、融合化、低碳化”的方向。这意味着，在京津冀世界级先进制造业集群建设上，北京制造业高端化发展是重要一环。从理论上、实践上推动北京高端制造业发展，深化对北京高端制造业发展规律的研究，提出北京高端制造业发展的针对性措施，对于推动京津冀协同发展、建设京津冀世界级先进制造业集群具有重要意义。
    一、高端制造业是全球创新城市竞争制高点
    在西方学术界与决策圈的学术话语中，与高端制造业相联系的概念是先进制造业（Advanced Manufacture）。亚洲国家中，日本学者喜欢使用高端制造业概念。近年来，我国各地区在政策管理中经常使用的概念是：保持中高速，迈向中高端。其涵意是，寓经济增长于结构优化之中，把围绕经济增长的资源配置与制造业转型升级和高端制造业的加快发展联系在一起。西方学术界认为，高端制造业包括三大类：高端制造产品、使用先进过程与先进技术的制造业、使用先进信息技术的制造业。
    第一，全球各国竞争围绕高端制造业展开。2008年国际金融危机爆发后，美国在汲取深刻教训基础上，高度重视高端制造业发展与政策制定。美国科技委员会、能源部、国防部、经济委员会等机构，制定了若干个推动高端制造业发展的政府性文件。在《先进制造美国领先战略》（2017）中明确提出，“制造业几乎在美国所有经济部门都扮演着极其重要角色”，“由创新驱动的先进制造业包括新的制造方法、新的制造产品，是美国经济的引擎和国家安全支柱”，并要求“联邦政府、州和地方政府必须一起努力支持先进制造”。顺便指出的是，美国政府之所以对华为进行精准打击，乃因华为占据技术领先位置，削弱了美国在先进制造领域的技术霸权。与美国一样，欧洲提出“重建欧洲制造（Remaking Europe）”口号，意图打造以高端制造业为基础的“新制造”作为欧洲引擎。以色列、巴西、阿根廷等发达和发展中国家，都制定了高端制造业发展规划。
    第二，全球高端制造业竞争不可避免围绕重点城市展开。数据显示，全球最大的50个城市人口之和只占全球人口的7%，却创造了全球40%经济活动；全球40个超级城市群只占全球人口的18%，却贡献了2/3全球经济产出和超过85%的创新活动[2]。各国在发展高端制造业的政策实践中，重视发挥大城市作用。美国国防部、能源部、商务部等推动建设以大城市为基础的先进制造业创新中心，澳大利亚建立多个“先进制造增长中心”，也以大城市为基础。
    第三，城市和地方政府重视开展高端制造业发展规划。在国际上，制造强国的竞争已经从城市层面展开。以往的工业化变化中，西方国家十分强调市场的力量，也就是由市场决定制造业的发展与去留。但是，现在许多西方国家的联邦政府，在政策实施和管理中，重视城市发展对国家层面高端制造业目标实现的支撑作用。与此同时，城市政府也加强与联邦政府之间的政策衔接，重视城市层面的规划引导，在城市管理层级把政府作用与市场作用结合起来。比如，英国利物浦、澳大利亚昆士兰、美国爱荷华和宾夕法尼亚等地，都制定了高端制造业发展规划。
    二、制造业发展关乎国家竞争力
    推动北京制造业高端化发展，需要厘清一些必要的理论问题。在要不要发展制造业问题上，中央已经明确，北京制造业要发展；在北京制造业要发展什么问题上，明确了高端化方向。问题在于，北京要不要发展制造业十分重要吗？对此问题有必要加以回答。
    事实上，在北京要不要发展制造业问题上，学术界甚至于一些新闻界都曾积极参与，有过不同看法。比如，有一种观点认为，制造业是夕阳产业，没有前景，必将被淘汰；还有学者认为，我国已进入后工业化阶段，工业化阶段的产业不应该得到重视；有一种观点认为，城市发展必将遵从制造业比例下降、服务业比例上升规律，大都市制造业比例下降势在必然；另有学者认为，制造业属于污染严重的产业，应该加以淘汰或者转移。应该说，这些观点与看法多少都有些偏颇。
    首先，制造业不是夕阳产业，是随着技术创新和工业化浪潮推动而产生的核心产业和关键产业，制造业发展与国计民生关联重大。党的十八大以后，习近平总书记一再强调建设制造强国。现代制造业都与国家竞争力息息相关，都不是夕阳产业，也极少随时间变化而消逝，这也是美国与欧洲强调“再工业化”的重要原因。在人类工业化进程中，制造业的产品迭代更新不断发生，但是产业淘汰却较少出现。举例来说，冷兵器时代，骑兵的作用无可比拟，马镫、军刀等生产就是一个重要产业。现代战争已经能够通过图上作业远程轰炸，马镫、军刀已经不具备战争价值，但是，导弹、炮弹、发射架等依然需要使用钢铁产品。军刀、马镫可能消失，但钢铁产业不会消失，并在时代变迁中不断验证自身价值。正因如此，大部分学者明确表示，没有夕阳的产业，只有夕阳的产品。
    在制造业与服务业的关系上，人们看到，制造业与服务业产品的价格变动不一样，服务业发展在一定程度上是建立在服务的数量型增长而不是建立在价格上升的基础上。西方一些国家与城市的管理者，因为过度操作高杠杆等政策工具，导致土地、房产等生产要素价格上涨，劳动力成本也不断上升，造成竞争压力下制造业被高成本社会挤出，使得国家或者城市竞争力被削弱。为此，国内学术界提出，应该防止出现产业结构的早熟现象[3]。研究制造业国别变化的学者往往注意到，制造业在一些城市、区域甚至国家出现减退趋势，但在另一些区域、另一些城市甚至另一些国家出现制造业的集中和兴起之势。凡是制造业趋于集中和得到发展的城市或者国家，经济竞争力就明显提升；而制造业比重下降、服务业比重下降的城市或者国家，经济竞争力就明显削弱。要建设制造强国，就必须把政策重点放在支持和发展制造业上，抵制去工业化、空心化倾向，形成从国家到区域层面建设制造强国、制造强省、制造强市的广泛行动[4]。
    对于中国工业化的判断，学术界认识不尽相同。但主流学术观点是，中国只是进入工业化后期，工业化还没有完成[5]。这种观点，与国家建设制造强国战略和《中国制造2025》相呼应。针对经济发展阶段问题，西方学术界以往进行过较多探讨。经济学家罗斯托提出，经济发展阶段包括传统社会阶段、准备起飞阶段、起飞阶段、走向成熟阶段、大众消费阶段、跨越大众消费阶段。按照他的划分模式，过了“走向成熟阶段”，就意味着跨越工业化阶段。社会学家丹尼尔·贝尔发表的《后工业化社会的来临》[6]著作提出，西方社会已经从商品生产转向服务生产，进入后工业化社会。经济学家波特在研究竞争优势中，区分了生产要素推动阶段、投资推动阶段、创新推动阶段、财富推动阶段。一般认为，财富推动阶段是跨越工业化以后的阶段。但在美国金融危机以后，后工业化社会阶段的说法在西方几近销声匿迹，理论界和决策界对后工业化社会概念冷若冰霜。在欧美各主要国家中，都不遗余力地倡导“再工业化”，深挖再工业化的学术内涵，并在政策实施中支持跨国公司撤回本土。学术层面以“再”替“后”，后工业化早就风光不再，显示出“再工业化”比“后工业化”更符合国家战略需求。同时也显示，西方各国对跨越工业化后的国家竞争力缺乏自信甚至于产生危机感，从而对“后工业化社会”极力扬弃。笔者认为，在国家倡导制造强国建设的背景下，一些学者拾人牙慧，捡起西方国家早已放弃的“后工业化阶段”，将其应用于当代中国，倡导中国走后工业化道路，更多地是追求学术新奇。但若由此产生鼓励“去工业化”倾向的理论导向，则不利于制造强国建设。
    制造业发展过程必然会涉及污染问题，但过度夸大制造业污染也不正确。制造业产生大小不等的环境污染，是由行业性质与行业发展规律决定的。制造业本身就是把自然物质加工转化为各种不同产品的行业。在加工转化过程中，需要重塑或者改变原料的物理与化学形态，必然使用大量能量，通过生产设备和工艺流程加工转化，在产生规模化产品的同时产生一定的废弃物排放。但是，各地政府及企业越来越重视优化设备与工艺路线，以尽可能少的原料与能源消耗产生出更精致与高效率的产品。而且，现代产业园区和制造业企业越来越重视废弃物循环利用，通过循环经济模式，促进废弃物再利用。不仅如此，并非所有制造业企业都会产生明显环境污染。高端制造业往往技术密集度较高，带有资源消耗少，环境污染小，经济效益高的特点，符合新型工业化发展方向。
    三、北京非首都功能疏解导向目标已经基本达到
    在京津冀协同发展中，中央提出的一个重要任务是，对北京的非首都功能进行疏解。经过几年的努力，这项工作取得了重大进展。2015-2018年，北京关停退出制造业企业3989家，不符合首都功能定位的一大批企业迁移到异地安家落户。除了制造业企业外，还有一些批发市场、物流基地、部分教育医疗功能、部分行政事业服务机构、一些金融后台业务转移到外地。
    第一，大量企业移出城市，尤其是大量的工业企业转移到津冀其他地区，通过转移升级办法在异地发展，成为拉动地方经济增长的力量，减少了京津冀地区北京产业过于密集、另一些城市缺乏产业支撑和带动的弊端，有利于企业移入地城市的经济增长和就业创造。
    第二，大量的企业转移出去，降低了城市的资源与环境压力。尤其是，工业企业在生产过程中需要大量的能源电力输入以加工增值，带来能源的规模化消耗。根据绿色和平组织和“雾霾预测”（Air Visual）报告，北京已经不在亚洲污染最严重的100个城市榜单之列，政策疏解的正外部效应十分突出。
    第三，大量企业转移出去以后，带来了相应的物流、人流转移到其他地区，对于大城市来说，减少了物流与人口过于集中的问题，一定程度减少了城市拥堵现象。在现代城市经济学中，城市发展具有规模经济，可以实现有效的资源配置。但是，在各国的城市化中，人们也注意到，城市资源与要素的过度集中也会带来负效应，就是城市过于拥堵，这又带来城市效率降低的问题。因而，现代城市发展强调追求适度的规模化发展。应该说，北京非首都功能的疏解、交通运输基础设施建设、北京市城市副中心的建设，使北京市的空间布局更加合理，空间舒适性大大增加。
    第四，为新产业的发展腾出了宝贵空间。在北京，战略性新兴产业、高新技术产业发展很快，新产业、新企业、新业态不断涌现，需要有增量空间加以承载。一些传统制造业、服务业和物流企业的迁出，为新企业土地需求腾出了宝贵发展空间，有助于高端制造业增量扩张。
    北京市非首都功能的疏解，与首都发展定位有一定偏差的制造业企业迁移出去，是建设北京和发展北京的必要步骤。但这一过程不可能无限期进行下去，不存在无休止的疏解规律。更重要的是，适度疏解的正面作用应该充分肯定，从政府官员到普通百姓也都积极支持。也要看到，大规模疏解过程难免出现负面作用甚至消极影响。疏解工作涉及到资源、资本、设备跨地区转移，对北京市意味着生产总值、财政收入流失和就业机会减少，在树政绩、做表率、争进步的分层管理体系中，对政府官员发展经济的积极性有一定挫伤。甚至于，一些民众已经形成惯性思维，把制造业误解为落后产能、传统模式、污染源头。
    无论从国家层面还是城市层面，北京都有必要推动从规模化疏解向精准疏解方向转变，从集中疏解向末位疏解方向转变。以习近平为核心的党中央明确了北京市四个中心定位：“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”。制造业尤其是高端制造业的发展，是检验国家科技创新中心的试金石。但先进端制造业的发展，也需要其他制造业加以配套和支撑。在群策群力实现北京主体功能的目标导向下，前一阶段积极推动的非首都功能疏解主要工作已经完成，未来可不再作为北京市政府管理部门的重点任务。
    四、发展高端制造业符合北京的资源禀赋
    在确定北京发展应该发展制造业后，接下来的问题是，为何北京更适合于发展高端制造业。
    首先，制造强国建设需要把高端制造业配置在优势资源比较集中的城市。从国际范围看，高端制造业是工业化最新成果，或者工业工程复杂程度较高的产物。全球范围来看，高端制造业通常集中分布在创新能力较强、资本优势富集的发达国家，或者后起的新兴工业化国家。环顾全球，大部分普通发展中国家无缘高端制造业，或者发展高端制造业成果微不足道。依此视角看，在建设制造强国中，也必然形成少数高端制造业集中发展的城市和大多数一般制造业集中发展的城市，如同金字塔一样分布。少数城市高端制造业集中发展程度，决定了制造强国建设高度；大多数城市一般制造业发展的规模，则决定了制造大国建设的程度。制造强国首先必须以大多数城市制造业的发展，塑造制造强国建设的基石；少数城市高端制造业的发展水平，决定了国家在全球竞争中的影响力甚至控制力。在我国北方地区，像北京这样集中了大量优势资源、创新技术、资本充裕、人才集中的城市绝无仅有，属于带有少数城市性质与特点的城市。在城市和区域分工中，北京把高端制造业作为发展方向应该不会有什么疑义。
    其次，城市高端制造业的发展，与城市创新能力相匹配，已经成为现代城市发展的基本规律。研究发现，制造业比服务业更能吸纳技术专利，更易于成为高技术高收益部门；而服务业的技术专利吸收能力较低，也更易吸收受教育程度较低的劳动力。美国麻省理工学院Mercedes Delgado和Karen G.Mills在2017年研究发现，制造业表现出的STEM（科学、技术、工程、数学）投入强度可达9.5%，而服务业表现出的STEM（科学、技术、工程、数学）投入强度只有5.2%。在北京这样一个科学、技术、工程、数学等各类人才都极为丰富、创新成果众多的城市，发展高端制造业更有利于吸纳和利用科技创新要素。相反，对那些科技创新资源短缺、创新成果较少的城市，发展服务业更符合资源配置规律。北京全国科学创新水平最高的城市，中国科学院每年发表的包含科学、数学类论文居于全球第一；北京也是全国技术创新成果位于前列的城市。2019年，北京一批企业和高校如京东方、清华大学、北京大学、小米科技等申请PCT技术专利在国际具有领先地位。根据2019年10月份北京市科委提供的数据，过去5年来，北京全国科技创新中心建设取得重大进展。2018年，北京研究与试验发展经费投入强度达6.17%，居全国之首，是全国平均水平的2.8倍。
    第三，北京在高端制造创新发展已经做出一定努力，证明了创新驱动高端制造业发展的活力所在。首都强大的创新功能，有助于创新成果向制造业高端化转化。2019年，北京市地区生产总值增长到6.1%，但规模以上工业中高技术制造业增加值增长达到9.9%。在高端制造业的具体行业中，医药制造业产值同比增长6.2%，计算机、通信和其他电子设备制造业增长9.9%，专用设备制造业增长8.5%。全国科技创新中心发挥作用，还由企业数量的增长表现出来。根据北京市科委提供的数据，2018年，北京市全员劳动生产率达24.4万元/人，是全国平均水平的2倍以上。全国约三分之一的创业投资额、技术合同成交额、国家科学技术奖项发生在北京。2014年，北京日均新设科技型企业146家，2018年这一指标增加到199家。
    第四，北京高端制造业发展的成果也在阻击新冠肺炎中得到证明。湖北抗击新冠肺炎取得明显成效，除了“封城”、隔离等常规减少接触和扩散的措施外，科技力量在建设医疗平台和治病救人方面发挥了重要作用。根据有关报道，北京有企业负责应急医院的防渗、防水、防护工程建设，企业用高科技手段“锁住”医院污水，短时间完成了火神山医院32500平方米防渗工程和雷神山医院45000平方米防渗工程。北京市医疗机构承担研发任务的成果“清肺排毒汤”，在治疗轻症乃至重症患者中有效率很高，证明了传统中医中药在应对重大卫生突发事件中的神奇功效。北京市生产呼吸机、诊断试剂等医疗产品的企业，也在抗击新冠肺炎中表现不俗。
    五、发展北京高端制造业是建设京津冀先进制造业集群重要内容
    多年来，天津、河北为北京提供了丰富的农副产品、水资源供给等资源，为北京发展提供支持；北京一般制造业对外疏解，反过来也是对津冀地区的支持。通过支持及疏解，促进了京津冀三方合作与协同发展。在建设制造强国全国实践中，积极推动北京制造业高端化发展，更有积极意义。北京目前制造业占地区生产总值的比重只有12%左右，而上海、深圳、宁波、佛山等南方城市的同一指标分别为26%、35%、48%、58%，也低于全球制造业在GDP中占比（16%）平均值，显示创新驱动北京制造业高端化发展的潜力还没有充分发挥，也证明了北京市制造业高端化发展的意义与价值。更好推进北京高端制造业发展，有利于发挥北京的资源禀赋，提升制造业影响力，推动北京在京津冀乃至北方更大范围发挥引领作用。
    推动北京高端制造业发展，可更好地发挥北京比较优势。在京津冀地区乃至北方，北京中央企业多、跨国总部多、金融机构多、科研院所多、科研成果多、人才资源多，把这些优势资源叠加重组，有助于在北京推动高端制造业发展。如果北京高端制造业发展不够，出现高端制造业的首都塌陷，反而是极不正常的。
    推动北京高端制造业发展，可促进京津冀地区产业分工。在京津冀地区，各个城市和区域所蕴含的资源与要素不同，北京适合于发展电子信息、高端装备制造、生物医药等产业；天津适合于发展先进化工、航空航天、高端装备制造等产业；河北应该积极发展钢铁、建材、化工、机械等类产业，同时为京津地区的产业发展提供配套。在各尽所能、各展其长的合作发展中，实现合理分工、协调发展。
    推动北京高端制造业发展，有助于京津冀地区建设先进制造业集群。在京津冀地区的城市中，京津两市实力最强，又都是直辖市，适合于共同朝高端制造业方向努力，但可以在资源配置与在发展方向上略显差异化；雄安新区是中央确定和发展新区，未来将建设包括雄安大学在内的高水平科技教育机构，也将为雄安高端制造业的发展奠定基础。石家庄、唐山在河北省经济实力较强，但科技资源或者其他资源禀赋长短不一，应根据自身优势尽其所能发展高端制造业。在北京、天津、雄安引领下，有石家庄、唐山等一批城市追随，京津冀先进制造业集群就可形成坚实基础。推动北京高端制造业发展，有助于从需求端提升对科技创新的需求，而北京科技创新能力的提升，则有利于天津、河北高端制造业的发展。根据有关方面提供的数据，2014年至2018年，北京输出到天津、河北的技术合同成交额累计超过780亿元，年均增速高达30%。
    推动北京高端制造业发展，必须把首都自身发展和京津冀协同发展结合起来。建设京津冀先进制造业集群，既要注重发挥各地的比较优势，发挥各地的创造性与积极性；同时又要加强城市合作、产业分工与政策协调。根据改革开放的历史经验，要十分重视营造有利于高端制造业崛起、先进制造业集群蓬勃发展的有利环境，为此必须统一认识，在贯彻落实中央关于京津冀协同发展的重大战略决策步调一致，杜绝上有政策、下有对策、一城一策、不讲国策的行政行为。尤其是，要瞄准世界级先进制造业集群建设这一总目标不动摇，防范利益集团自行其是，抬高高端制造业发展成本，导致有利于建设和发展高端制造业的优质资源与要素流失，造成产业结构不适当早熟。因而有必要指出，泡沫经济趋势不改，会损害乃至颠覆京津冀先进制造业集群建设大局。
    参考文献
    [1]习近平，决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[N]，人民日报，2017-10-19.
    [2]帕拉格康纳，超级版图——全球供应链、超级城市和新商业文明的崛起[M]，中信出版集团，2016.
    [3]史丹、白骏骄，产业结构早熟对经济增长的影响及其内生性解释[J]，中央财经大学学报，2019（6）.
    [4]周民良，坚持问题导向，建设制造强国[J]，创新，2013（1）.
    [5]黄群慧，中国工业化进程：阶段、特征与前景[J]，经济与管理，2013（7）.
    [6]丹尼尔·贝尔，后工业化社会的来临[M]，新华出版社，1997.
    周民良.“十四五”时期应大力支持北京高端制造业发展[J].发展研究,2020(06):23-28.