制造业高质量发展的产业政策转型研究

    我国虽然将传统制造业的转型升级作为制造业高质量发展的重要内容，但政策资源主要倾斜于高新技术制造业或战略性新兴产业，对于传统制造业发展的支持相对不足。传统制造业转型升级能够为高新技术产业发展带来新的市场机会，因此，传统制造业与高新技术融合对我国制造业发展具有重要价值。
    改革开放40多年来，我国制造业高速发展并取得巨大成就。2010年中国就已经跃居成为全球第一制造业大国。2016年，我国的制造业增加值为30798.95亿美元，接近美国与日本的增长值之和。但是，我国制造业的发展仍不充分，在向高质量发展转型过程中还面临诸多问题和挑战。
    制造业高质量发展面临的主要问题
    （一）不公平竞争与竞争失序问题依然存在
    当前，我国部分行业实施严格管制准入与投资审批，对市场准入和投资的管制、对进口实行国营贸易管理和配额政策、对某些商品价格的直接管制等，加剧了市场主体之间的不平等，降低了市场效率。这些实施严格管制准入与投资审批的行业效率提升缓慢，会对下游行业的发展、整个国民经济效率的提升与健康发展带来不利影响。
    有些地方政府在制定产业政策时，出于发展本地经济、就业和财政方面的考虑，倾向本地企业。在本地企业遭遇危机时采用低价供地、税收优惠、投资补贴等手段，提供财政补贴或者减免税额等，也在一定程度上阻碍了市场的公平竞争。
    （二）制造业创新生态欠佳
    制造业创新生态欠佳，主要体现在三个方面，一是知识产权保护体系不完善。知识产权保护不力导致企业研发投入不能获得应有的创新回报，企业研发意愿、研发投入及投入能力下降，不利于企业乃至整个产业的创新发展。人才流动中的知识产权保护问题也亟待解决，不少企业通过高薪挖人的方式获取其他企业的核心技术与知识产权，严重影响企业创新与培育人才的积极性。二是制造业技术创新与扩散体系还不完备。制造业行业中共性技术研发主体缺失，研发投入不足。现有的国家制造业创新中心基本上都是多家单位合作知识产权，各自核心技术保密问题使预期效果大打折扣。技术扩散主体也相对缺乏，核心技术过于依托“精英”科研院所，科技成果转移功能不突出、覆盖面小，难以满足制造业企业需求。三是忽略先进实用性技术的开发、应用和推广。目前，我国制造业企业技术能力处于工业2.0、3.0和4.0并行的状态，广大制造业企业尤其是传统制造业企业在技术升级过程中对成熟的先进技术不了解，企业自身的技术与管理能力也相对不足。
    （三）对传统制造业发展、传统制造业与高新技术产业协同发展的重要性认识不足
    我国虽然将传统制造业的转型升级作为制造业高质量发展的重要内容，但政策资源主要倾斜于高新技术制造业或战略性新兴产业，对于传统制造业发展的支持相对不足。传统制造业在现阶段及未来很长一段时间，仍然是解决大量劳动力就业的重要途径，是稳定经济增长的重要力量。我国在高新技术产业发展方面已取得长足进展，但与国际先进水平相比仍有一些差距。传统制造业转型升级能够为高新技术产业发展带来新的市场机会，因此，传统制造业与高新技术融合对我国制造业发展具有重要价值。
    促进制造业高质量发展的总体思路
    （一）高度重视传统制造业的高质量发展
    传统制造业高质量发展是巩固中国制造业全球竞争优势的重要手段。虽然我国传统制造业的成本优势正逐渐减弱，但产业链完整的优势依然存在。提升传统制造业的工艺、质量、设计与效率，巩固已有竞争优势，再通过应用先进技术升级传统产业，将其发展成先进制造业的重要组成部分。我国传统制造业的转型升级，为新一代信息技术、智能制造技术等新兴技术与先进技术的发展提供了重要的应用场景，为新兴产业的发展提供了广大的、本土化的市场需求，为我国新兴产业的发展与追赶提供了有利条件。高技术产业或战略性新兴产业的发展，也需要传统产业精密制造能力和精益加工能力作为保障，传统制造业能够为高新技术产业的发展提供重要支撑。
    （二）以功能性产业政策促进制造业高质量发展
    构建促进制造业高质量发展的功能性产业政策体系，需要注意以下几个方面：一是产业政策应与竞争政策相容。竞争政策与产业政策均是促进产业发展与竞争力提升，进而促进产业高质量发展的重要政策工具。其中，竞争政策居于基础性地位，产业政策必须服从竞争政策，遵循公平竞争的基本原则。二是促进技术创新和扩散的政策居于核心地位。创新是产业发展的源动力，是制造业结构调整、转型升级与高质量发展的关键所在，必须加快构建有利于创新发展的市场制度体系，构建完善的公共科技研发与服务体系，支持科学研究与通用技术研究。三是高度重视促进产业绿色发展，协调产业发展与环境可持续之间的矛盾，促进两者之间的协同发展。
    促进制造业高质量发展的功能性产业政策体系
    （一）建立现代化的产业治理体系，构建公平竞争的市场环境
    首先要建立公平、开放与透明的市场准入体制。制定和调整负面清单应当开放、透明，并坚持“非禁即准、平等待遇”的基本原则。其次是企业要公平享有法律赋予的权利与义务。产业政策应满足透明、非歧视性的基本原则，让不同所有制企业在税负、社会责任要求方面得到同等对待。最后要加快建立和完善公平竞争审查机制。各级政府与相关部门应加快清理违背公平竞争基本原则、排除与限制竞争的条款。
    以法治为基础建立现代产业监管体系。法治是市场经济的基础，应转变以事前行政审批替代监管的产业治理模式，转为建立以法治为基础，以事中、事后监管为主要手段的现代产业监管体系，完善市场经济相关法律制度。
    加快建立健全知识产权保护相关法律制度，完善相应执行机制。对于一些地方政府干预司法保护本地企业，侵犯他人知识产权的行为，应严肃追责。要依靠法治建立保护知识产权的长效机制，支持建立知识产权保护实验室、存证固证系统，快速精准地采集、分析、核验、认定、存储涉案数据。
    严格保护消费者权益，加强产品质量与食品安全的监管。需加快修订完善消费者权益保护法，加大消费领域惩罚性赔款的力度，完善并严格实施举证责任倒置制度。改革完善产品质量与食品安全行业标准、国家标准的制定机制，全面提升消费品质量和食品安全标准。
    （二）构建完备科技创新与技术扩散公共服务体系，高度重视先进实用性技术在传统制造业领域的应用与扩散
    公共服务体系的经济功能主要是通过促进战略性技术、通用技术、共性技术的供给、扩散和应用，切实提升企业的技术创新能力。构建公共服务体系一要布局和建立国家实验室，并使其在治理与运作机制上相对独立。二要改革现有的制造业创新中心或工业技术研究院，采取“公私合作”的运营模式，建立高效、完善的治理机制、运营管理机制、内部激励机制，建设高水平的基础技术、共性技术公共研发平台。三要建立起覆盖面广的科技成果转移专门机构，解决“主体缺位”的问题。
    重视先进技术的开发与应用，信息技术与智能制造技术的应用要更加务实。鼓励智能制造相关制造业创新中心针对传统制造业行业、企业的具体发展情况，结合成熟的自动化技术、信息技术、智能化技术开发经济适用性技术。支持发展针对传统产业转型升级和中小微企业发展的专业技术服务、人才培训、数字化转型解决方案等服务。
    （三）培养多层次高素质人才，积极引进国际高水平人才
    构建多层次的高素质人才培养体系，支持大学、应用研究机构与企业合作，培养既懂科研又懂管理、市场的实用型创新人才。鼓励国内双一流大学适时调整学科与专业设置，培育与新兴产业、新兴技术及先进制造相适应的高素质知识型人才。同时大力发展职业教育，提升职业教育水平。支持职业技术院校在课程设置、技能培训方面与企业展开紧密合作，共同培养高素质、技能型的技术工人。积极引进全球高层次人才，创新境外人员的引进与管理机制，吸引全球高素质人才汇聚。在引进顶级人才或者领军人才时，不仅要提供有竞争力的激励机制和有力的研究经费支持，还要在科研组织管理、人事等方面给予充分的自主性，允许领军人才在体制机制上创新改革，探索新的既与国际接轨又符合中国实际的科研运作机制。
    （四）优化调整产业补贴政策，提升产业补贴的合规性与有效性
    审查清理各类违反公平竞争原则的地方补贴项目与专项资金，建立评估与退出机制。制定相应法规，控制各级政府对于企业财政补贴的规模，以及财政补贴在财政支出中所占的比重。为企业提供的财政直补资金应集中在支持研究开发与绿色环保发展领域。在补贴对象方面，直补应更多向中小企业倾斜。财政资金支持方面重点应放在支持公共科技服务体系的建设与为具有很强溢出效应的战略性技术、通用技术、共性技术的研究开发、扩散与应用。
    （五）严格生态环境保护，推动制造业绿色发展
    建立健全严格的生态环境保护法律制度，建立完善生态环境保护的公众参与制度以及民事、行政公益诉讼制度，加大对于破坏生态环境违法行为的惩处力度，支持地方政府完善生态环境保护相关地方法规。完善促进绿色发展财政与税收政策，健全资源环境价格形成机制。加强和优化绿色政府采购政策，为绿色产品和服务开拓市场。加大对节能减排与绿色生产技术研发投入，对于企业该领域的研发投入予以适度财政补贴与税收优惠，支持产学研在绿色技术方面的交流与合作。积极支持以节能环保和资源循环利用为重点的绿色服务业发展。
    本文摘自《2019中国产业发展报告——制造业高质量发展》。
    江飞涛,李晓萍.制造业高质量发展的产业政策转型研究[J].审计观察,2020(08):88-91.