国有资本运营公司改革进展与深化方向

    摘要：推动国有资本运营公司改革是深化国资国企改革的重要内容和战略举措，是新发展阶段推动国有经济布局优化和结构调整、促进经济高质量发展的必然要求和重要手段。自党的十八届三中全会以来，国有资本运营公司改革取得积极进展与显著成效，顶层设计逐步清晰，改革试点稳步推进，但也存在认知理解亟需清晰深化、身份角色仍存错位越位现象、功能定位不准与发挥不充分、组织模式未能匹配性转型、体制机制有待深度转变、资本运营能力亟需增强等问题。未来推动国有资本运营公司改革深化与迈向高质量发展应将实现资本增值表现优异、平台功能表现优越、业务创新协同、专业能力突出、风险防控得当、治理有效高效、机制灵活适配作为重点方向，并从归位归真三个角色、筑牢筑实三大基础、做新做活三大模式、聚集聚合三类要素等方面全方位予以推进。在此基础上，还需要动态完善顶层设计、创造有利环境和条件、制定完善支持性的配套政策，形成对推动国有资本运营公司改革深化与迈向高质量发展的政策引导和支撑。
    关键词：国有资本运营公司；国有资本投资公司；国有资本；国有企业
    基金项目：国家社会科学基金重大项目“国企混合所有制改革的实现路径选择研究”（20&ZD073）；国家社会科学基金重点项目“面向世界一流的国有经济‘五力’评价与提升研究”（20AGL003）；中国社会科学院国有经济智库2020-2021重点课题“国有资本运营公司研究”（09-00-001）。
    推动国有资本运营公司改革是深化国资国企改革的重要内容和战略举措，是新发展阶段推动国有经济布局优化和结构调整、促进经济高质量发展的必然要求和重要手段。自《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“组建若干国有资本运营公司”以来，国家层面和地方层面都对国有资本运营公司开展了多种形式的实践探索，国有资本运营公司改革取得重要进展，但也表现出一些突出问题，亟需在深入推进中予以解决。着眼于未来，应当要进一步深化国有资本运营公司改革，充分发挥、释放国有资本运营公司在微观层面和宏观层面的积极功能作用，推动国有资本运营公司迈向高质量发展。
    一、国有资本运营公司改革取得的进展与成效
    随着新一轮国资国企改革的深入推进，围绕国有资本运营公司的系列探索逐步展开，国家和地方从顶层设计、政策出台、试点实践、专题研究等多个方面推动国有资本运营公司改革不断前进。无论是作为一个群体还是特定个体，国有资本运营公司改革总体进展顺利，取得较为显著成效，为进一步迈向高质量发展打下良好基础。
    （一）国有资本运营公司改革的顶层设计逐步清晰
    国家对国有资本运营公司改革的顶层设计是一个逐步清晰、逐步深化的过程，采取的是稳步推进、不断迭代的方法，既反映在国家对改革进行系统部署中的相关要求中，也有专门性的国有资本运营公司推进文件，提出了系列的方向要求和针对性的操作指导（如表1所示）。特别是，2018年7月印发的《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（国发〔2018〕23号），对推进国有资本运营公司改革试点做出全面系统部署，既提出了改革试点的指导思想、试点目标、基本原则等方向性和原则性要求，又对功能定位、组建方式、授权机制、治理结构、运行模式、监督与约束机制等改革试点内容进行操作性指引，同时还对改革试点的实施步骤、配套政策、组织实施等落实要求予以明确。
    表1 国家层面针对国有资本运营公司改革的政策要求
    
    资料来源：根据相应的政策文件整理。
    在国家对推进国有资本运营公司改革的总体部署下，各个地方也结合当地实际，针对国有资本运营公司改革先后开展了顶层设计。早在2015年6月，山东省就专门印发了《省委办公厅省政府办公厅关于建立国有资本投资运营公司的意见（试行）》（鲁办发〔2015〕21号），明确了建立国有资本投资运营公司的主要目标、基本原则和改建条件，提出改建国有资本投资运营公司的工作重点、支持保障措施和实施步骤。2016年5月，山西省政府也发布了《关于开展国有资本投资运营公司试点工作的实施细则》，但内容主要是关于选择山西焦煤集团有限公司改组国有资本投资公司的相关试点工作部署。在《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（国发〔2018〕23号）印发以后，广西、内蒙古、安徽、辽宁、广东、河北、福建、青海、重庆、江西、甘肃、黑龙江、陕西、宁夏、四川、湖北、浙江、天津、湖南等19个省、自治区、直辖市正式公布了国有资本投资、运营公司（以下简称“两类公司”）改革试点实施方案。比如，2019年7月《重庆市人民政府关于印发重庆市国有资本投资、运营公司改革试点实施方案的通知》（渝府发〔2019〕20号）下发，对重庆市加快推进“两类公司”改革试点工作做出系统部署，明确了试点内容、组织实施、政策支持和组织保障。此外，厦门、芜湖、淮南、丹东、阜新、廊坊等地市也出台了本地的“两类公司”试点实施方案，形成对本市推进国有资本运营公司改革的顶层设计。
    （二）中央企业国有资本运营公司改革试点稳步推进
    鉴于国有资本运营公司是一个新生事物，国家采取以试点的方式探索国有资本运营公司改革，并按照“分级组织、分类推进、稳妥开展”和“成熟一个推动一个，运行一个成功一个”的要求，稳步推进国有资本运营公司改革试点。在中央企业层面，2016年中国国新控股有限责任公司（以下简称“中国国新”）和中国诚通控股集团有限公司（以下简称“中国诚通”）被确定为两家中央企业国有资本运营公司试点企业，两家企业围绕着“试模式、试体制、试机制”开展了诸多探索尝试，取得了积极效果。首先，“试模式”不断推进，国有资本运营公司运行模式逐渐成型。中国国新和中国诚通在改组组建后，都按照国有资本运营公司的要求对组织架构、业务布局、运营体系进行了相应的调整优化，基本上形成了“精干总部+专业平台+持股企业”三层架构，打造了基金投资、股权运作、资产经营（管理）、金融服务为主、具有国有资本运营公司特色的业务格局，构建了“融投管退”的资本运营体系。中国国新探索形成了“资本+人才+技术”轻资产运营模式[1]，中国诚通则创新提出资产经营2.0模式。其次，“试体制”稳步实施，针对国有资本运营公司的授权放权取得进展。根据国务院国资委印发的《国务院国资委授权放权清单（2019年版）》，两家中央企业国有资本运营公司除了可以享有一般性中央企业的21项授权放权事项、综合改革试点企业的4项授权放权事项外，还可以与国有资本投资公司一道享受6项特殊的授权放权事项。第三，“试机制”逐步深化，中国特色现代企业制度建设取得突破。中国国新和中国诚通都按照构建全面构建国有资本运营新体制新机制的要求，不断完善治理结构和治理机制，提升治理能力，深入推进三项制度改革，构建构建市场化选人用人机制和激励约束机制，建立差异化的分类管控模式，形成市场化的体制机制和灵活高效的管理体系[1]。最后，功能作用日益彰显，国有资本运营公司的价值性持续提升。中国国新和中国诚通坚持服务国家战略导向的投资驱动，通过发起设立中国国有资本风险投资基金、国企改革“双百行动”发展基金、中国国有企业结构调整基金、中国国有企业混合所有制改革基金等，推动国有经济布局优化和结构调整，促进产业转型升级，对深化国资国企改革起到重要推动作用。
    表2 两家中央企业国有资本运营公司改革试点比较
    
    资料来源：根据中国国新和中国诚通的公开资料整理。
    （三）地方国有资本运营公司改革试点迈入快车道
    自2014年开展“两类公司”改革试点以来，各省、自治区、直辖市都积极推进地方国有资本运营公司的组建和探索，国有资本运营公司的改革试点范围不断扩大，特别是在《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（国发〔2018〕23号）发布以后，各地对国有资本运营公司的改革试点迈入快车道。从各地组建的国有资本运营公司形态来看，既有纯粹型的国有资本运营公司，即国有资本投资、运营公司分开设立，又有混合型的国有资本运营公司，即国有资本投资运营公司。据不完全统计，截至2021年8月底，省、自治区、直辖市层面的纯粹国有资本运营公司达到32家，混合型国有资本运营公司达到18家，除了黑龙江省之外，其他省、自治区、直辖市均组建了纯粹型或混合型国有资本运营公司（如表3所示）。在计划单列市中，宁波、厦门、深圳均开展了纯粹型国有资本运营公司改革试点，青岛则选择4家企业开展混合型国有资本运营公司改革试点。此外，一些地方在地市、区县层面也组建了国有资本运营公司，如在地市层面，2019年重庆市万州区国资委新设成立重庆三峡国有资本运营集团有限公司；在区县层面，2017年浙江省丽水市云和县政府将云和县云和国有资产经营有限公司变更为云和县国有资本运营有限公司，2019年安徽省宿州市灵璧县政府新设成立灵璧县国有资本运营集团有限公司。从组建方式来看，地方国有资本运营公司绝大多数采用改组组建的方式，50家中有42家通过改组组建，其中以直接改组为主，合并改组和吸收改组较少。一些地方也采取新设方式组建国有资本运营公司，如2020年8月河北省政府批复《河南国有资本运营集团有限公司组建方案》，由河北省国资委出资的7家竞争类省管企业股权和1家省管企业股权转让收入出资新设组建。从授权模式来看，绝大数多数地方采取的是地方国有资产监管机构向国有资本运营公司授予出资人职责的间接授权模式，只有极少地方探索政府对国有资本运营公司的直接授权模式，如2020年山西省国资委将出资人管资本职责全部授权山西省国有资本运营有限公司，赋予国有资本运营公司相对完整的出资人职责，且在授权范围内明确的事项，省国资委和国有资本运营公司各自对省委省政府负责，形成“品字架构”。
    表3 省级层面开展国有资本运营公司试点与组建情况
    
    资料来源：根据各省（自治区、直辖市）国资委网站、相关改革文件、各公司网站、天眼查和媒体公开报道整理。
    除了试点与组建公司数量增加外，地方国有资本运营公司的纵向探索也在逐步深化，取得明显成效。首先，部分试点企业逐步成长成型为国有资本运营公司。上海国盛、重庆渝富、四川发展、广东恒健等一些较早开展国有资本运营公司改革试点的企业，经过“试模式、试体制、试机制”，通过改革创新，国有资本运营公司已经初步成型。在此基础上，部分企业正在深化改革试点，努力打造国有资本运营公司升级版。比如，2020年3月重庆市政府批复了《重庆渝富控股集团深化国有资本运营公司改革试点方案》，重庆渝富在经过5年多的国有资本运营公司改革试点之后，继续从完善组织与治理、融资体系、投资布局、出资企业价值管理、市场化经营机制、党的建设等六个方面深化改革试点。其次，部分试点企业围绕功能定位逐步创新和丰富国有资本运营方式。一些试点企业着眼于服务地方经济社会发展战略落地的功能定位，从业务布局、投资方式、融资工具等多个方面进行创新优化。比如，上海国盛围绕“国有资本运营、重大产业投资、基金战略配置”三大基础功能，采取股权注入、资本运作、收益投资等运作模式开展资本运营，以市场化方式参与战略性、基础性、长期性的产业投资，灵活运用股权转让、资产置换、兼并重组、资产证券化、企业改制等多种方式开展资产管理，着力打造以对接落实国家战略和上海重大战略任务为功能的千亿级“基金集群”，利用境外多层次资本市场开展海外业务。最后，部分试点企业在体制机制改革上不断深化和创新。一些试点企业从构建与市场化国有资本运作专业平台相适应的体制机制要求出发，在授权放权、治理结构、管理模式、经营机制、激励约束机制等方面的改革和创取得积极效果。比如，四川发展突出国有资本运营公司特点，持续深化“三项制度”改革，包括推行竞争上岗，打破干部在本部部门和直接出资企业之间流动的“玻璃墙”，搬掉阻碍管理人员能上能下的“铁交椅”，搭建优秀人才得到充分展示的“竞赛场”；建立淘汰机制，突出岗位选择“柔性”，打破员工“一岗定终身”，突出考核管理“刚性”，建立人岗不匹配、业绩不达标员工淘汰解聘机制；实施契约管理，以企业经济效益和发展质量为核心，对出资企业加大业绩类指标考核，建立年度与周期相结合的综合考核评价体系。
    二、国有资本运营公司改革面临的困难与问题
    尽管国有资本运营公司改革试点取得了积极进展和初步成效，但改革试点尚未完全达到目标，改革试点中也暴露出一些问题和瓶颈，相当程度上制约了国有资本运营公司的持续健康发展，亟需在未来深化改革中予以破解。
    （一）认知理解亟需清晰深化
    尽管开展“两类公司”改革试点已经七年多，但无论是政府部门（尤其是地方政府）、企业界还是学术界，目前对国有资本运营公司的认识和理解都还不够深入，对国有资本运营公司“是什么”以及“为什么”出现和存在，都存在诸多认识上的困惑。特别是，国有资本运营公司与国有资本投资公司的异同问题在理论上和实践中一直未能形成认知共识，甚至没能得到真正的清晰认识。从理论研究来看，一些学者从多个维度对国有资本运营公司与国有资本投资公司的差别进行了识别，如辛宇从目标定位、设立形式、持股特征、实施方式、效果要求等维度对“两类公司”进行了区分[2]，中国国新控股有限责任公司编委会从经营目标、功能定位、布局领域、运作方式、管控模式等方面比较了“两类公司”的差别[1]。然而，也有一些学者认为“两类公司”之间并非具有泾渭分明的区别，如辛宇认为“两类公司”的战略性产业投资业务和财务性金融投资业务可以相互转化，此时它们之间的区别就会变得不明显甚至模糊[2]，徐文进认为投资和运营是企业的两大基本行为，“融投管退”各个环节并不泾渭分明，难以生硬割裂，“两类公司”只是侧重点不同而已[3]。从试点实践来看，中央企业“两类公司”改革试点采取的是严格区分国有资本运营公司与国有资本投资公司，地方层面则出现严格区别、不区分、混合存在等多种情况。
    （二）身份角色仍存错位越位现象
    组建国有资本运营公司的一个重要功能是要在以管资本为主的国有资产管理体制中发挥其“隔离层和屏障”作用[4]，这意味着“国有资产监管机构——国有资本运营公司——国有企业”三级体系要真正有效运转，需要国有资产监管机构和国有资本运营公司转变原来在“国有资产监管机构——国有企业”两级体系中的身份。然而，从国有资本运营公司改革试点实践来看，政府或国有资产监管机构身份转换不到位、国有资本运营公司身份转换不到位的现象仍然存在。对于前者，主要是一些地方政府或国有资产监管机构未能改变传统的“管企业”思维，尚没有将自身的身份认知转换到国有资本运营公司的出资人或股东角色，对于二者之间的出资关系和授权关系认识不到位。身份认知转换不到位引致的结果是一些地方政府或国有资产监管机构对国有资本运营公司授权放权不到位，表现为不愿、不敢、不全、不真、不善授权放权。目前国家和地方对国有资本运营公司采取的几乎都是间接授权模式，虽然各级国有资产监管机构都相继发布了授权放权清单、监管权责清单，但对国有资本运营公司的监管依据仍然沿袭原来的监管制度，在投资、资产交易、工资总额管理等方面的授权仍不充分[5]。一些新组建的地方国有资本运营公司存在被架空的现象，国有资产监管机构对于划入国有资本运营公司的企业或股权，并未将完整的股东权利授予国有资本运营公司，而是穿透国有资本运营公司对这些企业直接行使股东权利[6]。对于后者，主要是一些国有资本运营公司对自身与所出资企业的关系认知不到位，沿袭以往的行政化思维或传统的母子公司关系认知，没能转换到投资与被投资的出资人或股东角色。身份认知转换不到位的结果是国有资本运营公司对所出资企业的授权放权力度不足、界面不清晰，进而引发管控错位，既存在对所出资企业管理过多过细的越位现象，也出现了股权管理中权责不清、行为不规范、管理不到位的缺位现象，甚至还要承担一些对所出资企业法定之外的“连带”责任[7]。
    （三）功能定位不准与发挥不充分
    功能定位既是认知理解国有资本运营公司的重要维度，更是决定国有资本运营公司发展方向、运营模式和业务布局的重要因素。从各地改革试点来看，一些地方国有资本运营公司功能转向和作用发挥尚不到位，与国有资本运营公司应然的功能要求和政策要求存在差距。功能转向不到位主要表现在四个方面：首先是定位不清不准。部分国有资本运营公司和地方国有资产监管机构，对于国资资本运营公司应当承担哪些功能、应当发挥哪些作用缺乏清晰认识，对于国有资本运营公司的运行规律把握不到位，结果是实践中对国有资本运营公司的定位不科学和不准确，甚至出现明显偏颇。典型的是部分地方国有资本运营公司在功能定位、业务范围和资源整合方面，与国有资本投资公司、其他国有资产管理公司以及投融资、金融控股、持股平台公司之间出现一定同质化和交叉重叠现象。一些地方将“两类公司”合二为一地设立为国有资本投资运营公司，也有对“两类公司”功能定位区分不够的嫌疑。其次是难以有效把握和平衡好宏观与微观、基础与衍生功能的关系。国有资本运营公司兼具资本运营的一般特点和运营对象国有资本的特殊要求，相应的功能定位必然是既在微观上考虑国有资本运营公司对于实现“国有资本运营”本身需要达到目标的作用，又要在宏观上分析国有资本运营公司在国家或地方经济社会发展中需要承担的角色功能，既要满足一般资本运营的基础功能，又要符合国有资本特殊功能所引致的衍生功能要求。现实中，部分地方国有资本运营公司对于功能性任务与市场化效益、“公转”和“自转”处理不当[8]，出现过度偏向某一方面功能，从而引发对另一方面功能的偏离。第三是规模实力难以满足功能定位的需要。许多地方赋予国有资本运营公司的功能定位范围较宽、要求较高，但就其资产规模而言，很难达到实现功能定位的要求。即便是两家中央企业国有资本运营公司，其资本实力与所承担的协助推进国家重大战略等重要任务相比，也存在明显差距。最后是实际功能发挥未能达到预期效果。部分国有资本运营公司对于地方的国资国企重大改革和整合重组参与度不高，承担的任务不多，对优化调整地方国有资本布局的作用尚未充分发挥，作为“隔离层”的功能并未完全显现[9]。
    （四）组织模式未能匹配性转型
    国有资本运营公司作为国有资本市场化运作的专业平台，其组织模式和运营模式都区别于传统的产业集团公司和其他的国有资产管理公司，改组组建的国有资本运营公司只有进行匹配性的组织转型，才可能取得成功。然而，国有资本运营公司改革试点存在不同程度的“翻牌”现象[6]，一些改组组建尤其是直接改组形成的国有资本运营公司，虽然名义上被称作“国有资本运营公司”，但在组织模式上却没能按照专业从事国有资本运作的要求及时转型，或者组织模式转变与国有资本运营公司的功能定位不相匹配，“形不似神不是”“形似神不是”的现象都存在。首先，业务结构与业务布局转变不到位。一些改组组建的国有资本运营公司，其业务构成除了专业的资本运作类业务外，还保留了实业经营，与国有资本运营公司“不从事具体生产经营活动”的要求不相符。比如，中国诚通在基金投资、资产经营、资本运作、股权管理等资本运营业务之外，还涉及综合物流服务、生产资料贸易、林浆纸生产和开发及利用、海外业务和其他业务等实业经营。特别是，一些地方国有资本运营公司实业经营所占比重还较大，如宁夏国运业务板块包括重大项目板块、公用事业板块、产业投资板块、金融服务板块，前两者占据主要比重。部分地方国有资本运营公司仍然采用过去资产经营的方式推进业务结构和资本布局调整[6]，没有真正建立国有资本专业化运作的模式和体系。其次，公司治理结构与机制建设不到位。虽然国有资本运营公司按照要求普遍建立了由党组织、董事会、监事会（或监事）、经理层构成的法人治理结构，但一些试点企业董事会建设还不健全，外部董事、专业委员会难以适应国有资本专业化运营的需要，科学的董事会决策程序未能有效形成或执行。部分国有资本运营公司还存在党组织与董事会、经理层之间权责边界不清晰的问题，党组织、董事会、监事会（或监事）、经理层没能实现“各自其位”、协调运转、有效制衡。最后，组织结构调整不到位。一些改组组建的地方国有资本运营公司，并没有按照新的功能定位、新的业务布局、新的商业模式对原有的组织结构进行实质性调整与变革，只是简单的“小修小补”，难以为开展专业的国有资本运营提供有力的组织支撑。
    （五）体制机制有待深度转变
    尽管“试体制”“试机制”是国有资本运营公司改革试点的重要内容，一些国有资本运营公司在体制机制改革上取得积极进展，但也有部分国有资本运营公司机制转变尚不到位，离真正的市场化经营机制仍有差距，对国有资本运营公司的发展活力形成制约。从内部来看，一些国有资本运营公司在推进三项制度改革上未能取得实质性进展，制度锁定和路径依赖现象依然存在，三项制度的刚性问题并没有得到根本性解决。许多试点企业领导人身份转换渠道不畅通，中层管理人员向上成长通道受阻。部分国有资本运营公司对职业经理人的身份定位不够清晰，存在市场化选聘不充分导致职业经理人引入难、体制内外身份差异导致企业内部平衡难、体制机制不完善导致职业经理人留用难、约束机制不到位导致职业经理人追责难等“四难”现象[10]。激励约束体系与国有资本运营公司的类金融企业特点不相适应，薪酬体系和激励手段难以满足国有资本运营公司对市场化的高层次专业人才引进需要，职业经理人激励约束受到工资总额和企业经营状况限制，对职业经理人和高层次专业人才的参与积极性产生消极影响。从外部来看，一方面是国有资本运营公司与一般国有企业在运营标的、运营模式、运营目标上有本质区别，传统国有企业的绩效考核难以适应国有资本运营公司的特殊性，但目前针对国有资本运营公司的专门性绩效考核评价机制尚未建立，无法有效引导和激励国有资本运营公司发挥功能作用；另一方面是国有资本运营具有固有的不确定性，但针对国有资本运营公司特点的容错纠错机制尚不健全，容易导致国有资本运营公司对需要较大投入和较高风险项目的相应制度安排不足，不利于国有资本运营的创新活动和潜力挖掘。
    （六）资本运营能力亟需增强
    国有资本运营公司的类金融公司特点和“隔离层”角色决定其能力要求与传统产业集团公司差别明显，更加强调资本运营的专业化能力和履行出资人职责的股权管理能力。然而，许多地方国有资本运营公司由产业集团公司或国有资产管理公司改组组建而来，或者通过划转若干国有企业股权予以组建的，因此往往拥有较好的产业经营或者资产管理能力，但却在资本运营的专业化能力和履行出资人职责的股权管理能力方面普遍存在不足。而且，一些地方国有资本运营公司囿于能力的“核心刚性”，由原来的产业经营或者资产管理能力向市场化的投融资、资本运营能力转化较慢，资本运作、股权管理、基金投资、金融服务的能力亟需增强。此外，国有资本运营公司从事的金融和类金融业务决定，其对风险管理和风险防控的能力有更高要求，且其风险管理和风险防控的模式、体系、方式、方法等都与传统产业集团公司有显著区别，但许多地方国有资本运营公司对于资本运营的风险管理、风险防控缺乏必要的能力，难以有效应对日益加剧的外部风险挑战和不断积累加大的经营风险。进一步来看，制约国有资本运营公司能力转化的三个方面重要因素包括：首先是国有资本运营公司对于资本运营核心能力构建所需的产业、管理、金融人才普遍不足，懂产业、通金融、善管理的领军人才和行业经营更是短缺。其次是在当前金融监管部门持续采取控风险、强监管策略的背景下，国有资本运营公司获取银行、证券、保险、信托、基金、融资租赁等关键性金融牌照的难度很大，金融服务工具和手段有限，制约了国有资本运营公司的金融服务功能。最后是国有资本运营公司所出资企业的改革还远未到位[6]，一些划入国有资本运营公司的国有企业，尤其是机关和事业单位脱钩移交的国有企业，面临较多的历史遗留问题需要处理，不良资产剥离和股权多元化或混合所有制改革任务较重，股权管理的基础和条件较为薄弱。部分地方国有资本运营公司所设立的基金管理、股权投资平台公司刚刚起步，外派董监事队伍严重不足，专职外派董监事缺口较大，“管资本”的能力受到限制。
    三、推动国有资本运营公司改革深化与高质量发展的战略方向
    鉴于国有资本运营公司改革面临的困难和尚存的问题，进一步深化国有资本运营公司改革并推动国有资本运营公司迈向高质量发展成为深化国资国企改革的重要任务。这需要立足国有资本运营公司改革试点形成的良好基础，明确高质量发展的战略方向，多措并举破解尚存的问题，推动国有资本运营公司持续健康发展并有效发挥功能作用。
    （一）国有资本运营公司高质量发展的特质刻画
    进一步深化国有资本运营公司改革的着眼点是要推动国有资本运营公司迈向高质量发展，其前提和基础是回答“什么样”的国有资本运营公司是高质量发展的国有资本运营公司，或者说，国有资本运营公司高质量发展应当包括哪些元素和特质。高质量发展概念跨越宏观、中观、微观三个层面，企业高质量发展属于微观层面的概念。企业高质量发展被认为是企业追求高水平、高层次、高效率的经济价值和社会价值创造，以及塑造卓越的企业持续成长和持续价值创造素质能力的目标状态或发展范式[11]。从既有研究来看，一些学者对一般性企业高质量发展和国有企业高质量发展分别进行了特征刻画。对于前者，黄速建等从企业发展系统（动力、能力、行为、机制、绩效）、价值实现层次（价值、透明、认同）和价值对象范围（企业、利益相关方、社会）三个维度对企业高质量发展进行了“画像”，认为社会价值驱动、资源能力突出、产品服务一流、透明开放运营、管理机制有效、综合绩效卓越和社会声誉良好是企业高质量发展的七个核心特质[11]。王瑶和黄贤环认为企业高质量发展要求企业管理和治理机制完善高效、依靠创新驱动发展、资源配置效率高、产品服务优质、财务业绩突出[12]。对于后者，杨波认为国有企业高质量发展体现在九个方面，包括效益效率、自主创新、转型发展、开放发展、风险管控、节能环保、特色创新、社会效应、承担国家特殊职能[13]。肖红军从动力、效率、质量、布局、韧性、机制、声誉七个维度对国有企业高质量发展进行了刻画，认为国有企业高质量发展体现为高层次的内生型发展动力、高水平的综合性产出效率、高认可的品质型产品服务、高适配的引领型业务布局、高能动的自适应韧性组织、高契合的市场化运营机制和高认同的共益型社会声誉七个方面[14]。
    从既有研究可知，无论是一般性企业高质量发展，还是国有企业高质量发展，其刻画维度都涉及多个方面，但这些已有刻画并不完全适用于国有资本运营公司。如果说国有企业是特殊企业，那么国有资本运营公司则是特殊的国有企业，相应地，国有资本运营公司高质量发展的刻画相较一般性企业和国有企业也更具特殊性。首先，国有资本运营公司是基于特定目的而设立，国有资本运营的双重属性意味着国有资本运营公司高质量发展首要的体现为对特定目的的良好实现，即资本运营的增值目的和国有资本运作的平台功能。也就是说，国有资本运营公司高质量发展在目标层体现为“资本增值表现优异”和“平台功能表现优越”。其次，国有资本运营公司在目标层面的高水平实现需要相应的资本运营业务或资本运作方式予以落实，而国有资本运营公司以财务性持股或财务性金融投资业务为主，金融或类金融业务性质要求国有资本运营公司拥有一流的业务创新、业务组合和业务协同，同时具备突出的资本运作专业能力。金融或类金融业务性质还意味着风险管控对国有资本运营公司的重要性，通过有效的风险防控维护国有资本安全是国有资本运营公司高质量发展的必然要求。也就是说，国有资本运营公司高质量发展在执行层表现为“业务创新协同”“专业能力突出”和“风险防控得当”。最后，国有资本运营公司无论是目标层面的实现还是执行层面的落地，都需要匹配性的制度安排予以保障和支撑，核心是公司治理和运营机制。也就是说，国有资本运营公司高质量发展在保障层表现为“治理有效高效”和“机制灵活适配”。由此，国有资本运营公司高质量发展的特质由目标层、执行层和保障层三个同心圆构成，如图1所示。
    
    图1 国有资本运营公司高质量发展特质的“同心圆”模型
    （二）推动国有资本运营公司改革深化与高质量发展的七大重点方向
    从国有资本运营公司高质量发展的特质刻画可知，推动国有资本运营公司迈向高质量发展就是要达成目标层、执行层、保障层的各项标准或要求，这意味着资本增值表现优异、平台功能表现优越、业务创新协同、专业能力突出、风险防控得当、治理有效高效、机制灵活适配成为推动国有资本运营公司改革深化和迈向高质量发展的七大重点方向。
    对于目标层的两个重点方向，从资本增值表现优异来看，国有资本运营公司按照资本规律和资本市场逻辑进行资本运营，专注于如何提高资本运营水平，运用和创新资本运营手段来增强国有资本的活力、影响力和带动力[15]。推动国有资本运营公司改革深化与高质量发展必然要求实现高水平的资本运营绩效，尤其是良好的国有资本流动性、较高的国有资本运行效率和优异的国有资本保值增值率。这意味着国有资本运营公司的资本运营能够形成较高的资本回报率，并且资本回报具有可持续性。从平台功能表现优越来看，国有资本运营公司作为国有资本市场化运作的专业平台，需要承担国有资本的特殊功能，推动国有资本运营公司改革深化与高质量发展必然要求这些特殊功能得到高水平的实现。一方面，国有资本运营公司需要充分发挥推动国有资本布局优化和结构调整的流转通道功能，站在更高的战略层面进行国有资本布局，通过专业化资本运营开展国有资本统筹配置和结构调整；有效发挥服务国家战略和政策落地的杠杆撬动功能，以国有资本运营专业化引导和支持国家重大战略的落实，服务专项任务的高效实施。另一方面，国有资本运营公司作为混合所有制企业的培育优化平台，需要以管资本的方式将出资人职责履行到位，成为“积极、有限股东”，切实形成以资本为纽带的新型的投资与被投资关系。
    对于执行层的三个重点方向，从业务创新协同来看，国有资本运营公司所从事的主要是金融或类金融业务，市场化程度普遍较高，呈现出投行化趋势，金融方案创新和金融工具创新要求高。推动国有资本运营公司改革深化与高质量发展必然要求不断创新金融或类金融业务，发挥多牌照优势，打造集股权运作、资本融合、价值管理、金融改革等多种形式的业务组合。业务创新要求国有资本运营公司既要像金融或类金融机构善于开发和应用新的金融方案或金融工具，而且应当对国有资本运营的特殊投向和特殊功能做针对性的业务开发与创新。在强化业务创新和丰富运营工具的同时，还要求不同类型业务之间具有强互补性，推动多元资本运营手段的协同合作，形成业务协同效应。从专业能力突出来看，将国有资本运营职能从国有企业剥离，由类金融公司的国有资本运营公司来承担国有资本运营职能，实行国有资本运营的专业化[15]，意味着专业的资本运作能力成为国有资本运营公司最重要的核心能力。推动国有资本运营公司改革深化与高质量发展必然要求其拥有突出的核心能力，具备一流的资本运作专业能力，既体现在对“股权运作、基金投资、培育孵化、价值管理、有序进退”等不同运作方式创新和应用的专业能力，又反映在“融投管退”各个运作环节的专业性。从风险防控得当来看，风险防控是金融机构或类金融公司运营的底线要求和关键内容，也是国有资本运营公司开展国有资本运营的基本要求和重要任务。尽管如此，风险防控对国有资本安全的维护不应也不能成为国有资本运营公司业务创新和发展的阻碍。推动国有资本运营公司改革深化与高质量发展必然要求将风险防控与业务拓展同步推进，既要紧紧筑牢国有资本运营业务创新和发展中的风险防范底线，又要使得风险防控到位和得当，能够对业务创新和发展形成保驾护航作用，实现风险防控与业务创新的有效平衡。
    对于保障层的两个重点方向，从治理有效高效来看，无论是高质量发展目标层的高水平实现，还是执行层的有效落实，公司治理都是至为关键的保障。推动国有资本运营公司改革深化与高质量发展必然要求构建与之相匹配的有效高效的公司治理，形成各司其职、各负其责、有效制衡、协调运转的现代治理机制。治理有效高效要求国有资本运营公司按照中国特色现代国有企业制度的要求，规范公司治理结构，充分发挥党组织的领导作用、董事会的决策作用、监事会的监督作用、经理层的经营管理作用。如此，既保障国有资本运营公司能够依据市场规则独立从事资本运营活动，又能够有效从内部、外部和所有权三个方面对公司实施有效的监督。从机制灵活适配来看，国有资本运营公司作为在国资国企改革中诞生的新企业和“资本+智力”密集型企业[16]，其活力来源于主动求变的业务创新和灵活高效的运营机制。推动国有资本运营公司改革深化与高质量发展必然要求建立与业务市场化程度较高相适配的、灵活高效的市场化经营机制，最大限度激发公司发展的内生活力和巨大潜力。机制灵活适配的核心是要深化国有资本运营公司三项制度的市场化改革，从生产要素层面实现人力资源、企业家的市场化配置和管理灵活性，真正建立管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的市场化劳动用工和收入分配机制，形成与金融和类金融业务特点相适应的有效的市场化激励约束。
    四、推动国有资本运营公司改革深化与高质量发展的实现策略
    着眼于推动国有资本运营公司改革深化与高质量发展的七大重点方向，结合国有资本运营公司改革中存在的突出问题和短板，未来推动国有资本运营公司改革深化与高质量发展应当系统策划、突出重点、综合施策、一企一策，从归位归真角色、筑牢筑实基础、做新做活模式、聚集聚合要素等方面全方位推进。
    （一）归位归真三个角色
    在“国有资产监管部门——国有资本运营公司——国有企业”的三级体系中，“国有资产管理部门——国有资本运营公司”要求国有资本运营公司须要成为独立市场主体，“国有资本运营公司——国有企业”意味着国有资本运营公司是所持股企业的出资人，而国有资本运营公司自身来看是专门从事国有资本运营的专业公司，这三个角色是国有资本运营公司得以有效高效运转的前提。然而，在现实中国有资本运营公司的这三个角色往往在一定程度上还实现不到位，推动国有资本运营公司改革深化与高质量发展首先应当推动这三个角色归位和真正实现。具体包括：
    一是推动授权明责到位，做真正的独立市场主体。国有资本运营公司要成为真正的独立市场主体，政府股东的授权明责到位至为关键。为此，一方面，需要优化授权经营模式。授权经营模式虽然不是国有资产管理体制的决定性因素而是技术性环节，但其对推动“政企分离”和激发国有资本运营公司的活力具有重要意义[5]。从两种授权经营模式来看，间接授权模式和直接授权模式各有利弊，目前国内的国有资本运营公司改革试点以间接授权为主，这符合当前的客观实际，但直接授权模式在发达国家也被大量采用，能够缓解间接授权的一些问题。未来对国有资本运营公司的授权经营，除了要继续深化间接授权模式改革外，可以考虑选择具备相应条件的公司开展直接授权模式探索，同时亦可以探索国有资本基金化管理的授权经营方式[5]。另一方面，应当拓展授权放权广度和深度。国家和地方国有资产监管机构都相继发布了授权放权清单、监管权责清单，并将“国有资本投资、运营公司试点企业”一并列出相同的授权放权事项。考虑到国有资本运营公司与国有资本投资公司毕竟存在差异，可以将二者不同的地方通过单独条款方式予以明确。与此同时，未来可以进一步拓展授权放权广度和深度，进一步加强对国有资本运营公司在国有资产重组整合、行政事业单位资产整合、投融资、薪酬人事等方面的授权放权[5]。特别是，要将“三个归位”要求落实到位，切实把以往延伸到子企业的管理事项归位于国有资本运营公司，对于具备条件和能力的国有资本运营公司，可以考虑在授权权事项中不再设置重要子企业的例外条款[17]。
    二是推动行权履责到位，做真格的出资人。无论是从价值创造还是责任义务，针对所出资企业做合格的、真正的出资人对于国有资本运营公司非常重要。为此，国有资本运营公司需要转变传统观念，深刻和正确认识自身与所出资企业的关系，并按照现代企业制度的规则和要求开展行权履责。国有资本运营公司应当依据《公司法》和公司章程对所出资企业行使与股份额相对应的股东权利，并以其出资额或所持股份为限承担相应的风险和有限责任，减少甚至取消对所出资企业的直接管理[18]，真正成为积极但有限的股东。进一步来看，国有资本运营公司对于所出资企业既要行权履责到位又不越位，既要与所出资企业保持“一臂之距”，又要推动所出资企业落实自身的战略意图[19]，这需要创新对所出资企业的行权履责方式。特别是，要增强向所出资企业派出专职股权董事和监事的针对性，确保派出董监事有效履职行权。
    三是推动组建转化到位，做真实的运营公司。国有资本运营公司高质量发展的前提是要回归“形神兼具”的“本真的运营公司”，这要求对国有资本运营公司的组建和转化要到位。从增量来看，对于将来需要新增加的国有资本运营公司，需要把关好组建环节，优化组建方式，通过组建到位形成真实的国有资本运营公司。如果采取改组组建方式，关键是要“改”到位，即从原来的传统国有企业形态和运作模式“改”成运营公司的新形态和新运作模式，“形”与“神”均要彻底改变；如果采用新设组建方式，关键是要“设”到位，即按照本真的国有资本运营公司形态和运作模式要求，全方位进行“设计”和“设置”，形成真实的运营公司的“形”与“神”。无论是改组方式还是新设方式，要组建生成真实的国有资本运营公司，其前提是对真实的国有资本运营公司的标准有深刻认识，因此在实践中可以制定一个界定真实的国有资本运营公司应包含哪些要件的指南，用于组建时的对照实施。从存量来看，对于目前已经在开展国有资本运营公司试点的企业，如果其存在“简单翻牌”和“架空”的问题，则需要尽快从“形”和“神”两个方面推动向本真的国有资本运营公司转化。基本的方法是对企业进行全方位扫描和审视，寻找企业与国有资本运营公司形态和运作模式不一致的地方，并采取相应的改革举措予以纠偏。
    （二）筑牢筑实三大基础
    推动国有资本运营公司改革深化和迈向高质量发展，如果说推动三个角色归位归真是前提条件，那么治理完善、能力建构、风险防控就是三大基础。从国有资本运营公司的改革实践来看，国有资本运营公司在这三大基础上尚都存在不同程度的不足，与高质量发展的要求仍有差距，需要进一步筑牢筑实。具体包括：
    一是优化实化公司治理。国有资本运营公司对政府授权放权要“接得住”“管得好”，完善的公司治理不可或缺。《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（国发〔2018〕23号）对国有资本运营公司的治理结构做出了明确规定，对党组织、董事会、经理层做出了详细要求。而在2021年8月国务院国资委最新下发的《关于开展国有企业公司治理示范企业创建活动的通知》中，对公司治理示范企业做了进一步要求。未来国有资本运营公司应将这些规定和要求高标准予以落实，争取创建成为公司治理示范企业。重点包括：首先是按照中共中央办公厅印发的《关于中央企业在完善公司治理中加强党的领导的意见》要求，进一步把加强党的领导和完善公司治理统一起来，坚持和完善“双向进入、交叉任职”的领导体制，制度化、规范化、程序化地推动将党的领导融入公司治理各环节。其次是进一步健全董事会制度，建立与公司规模大小相匹配、符合投资行业特点、满足投资业务复杂性与广泛性需要的规模适当的董事会；改善董事会人员构成，对外部董事进一步细分为两类即股权董事和独立董事[17]，逐步增加外部董事中的独立董事占比，增强董事会独立性；进一步完善“集体审议、独立表决、个人负责”决策机制，实行一人一票表决，保障董事会决策的科学性、独立性和权威性。最后是进一步增强经理层经营活力，优化经理层的人员选聘制度、权责对等的履职行权规则、任期制和契约化管理模式，加快构建和完善职业经理人制度，畅通体制内外的身份转换通道，完善市场化、差异化、激励约束相容的薪酬制度，切实破除职业经理人“引入难、平衡难、留用难、追责难”问题。
    二是转换再造核心能力。由于国有资本运营公司的核心目的是实现国有资本保值增值，因此其核心能力集中体现为价值创造能力，国有资本运营公司能力转换和再造的方向就是要构建强大的价值创造能力。按照国有资本运营公司价值创造的逻辑，其价值创造能力可以进一步分解为资源配置能力、资本运作能力（金融服务能力）和股权管理能力。由此，国有资本运营公司转换再造核心能力的重点包括：首先是打造高水平的资源配置能力。树立战略资源理念，分析和确定公司的战略资源构成，优化战略资源的来源，加强对战略资源的控制，挖掘战略性投资机会，建立以战略资源打造竞争优势的基本战略。紧紧围绕国有资本运营公司作为资源优化配置操作平台的要求，加强对资金资源、资产资源的开发和配置，通过多种方式对存量国有资本和增量国有资本进行优化配置，提高资本的配置效率。积极推进与国有企业、社会资本的合作，发挥各自的互补性资源优势，通过多种合作方式促进资源的更大范围聚合，推动更高水平的资源优化配置。其次是构建专业化的资本运作能力。牢固树立崇尚专业、专业至上的导向[1]，将构建专业化的资本运作能力、金融服务能力摆在更加突出的位置。通过专业人才引进、内部能力建设、外部交流合作等多种方式，围绕资本运营的“融投管退”各个环节，全面提升股权运作能力、基金投资能力、资产管理能力、价值管理能力。强化驾驭金融工具的意识和能力，以注资、增资等手段获取更多金融机构牌照，开发和综合运用各类金融工具，增强“产融结合”“以融促产”的金融服务能力。最后是提升机制化的股权管理能力。按照对所出资企业做真正的“积极、有限股东”要求，充分发挥公司治理的股权管理主渠道功能，完善股权管理制度体系，科学设计股权管理机制[7]，通过制度化、机制化的方式全面提升对所出资企业的股权管理能力。
    三是升级强化风险防控。国有资本运营公司需要像金融公司、金融控股公司一样，按照匹配性、全覆盖、独立性、有效性原则，全面加强风险管理，提升风险防控意识、能力和效果。一方面，要构建完善全面风险管理体系。国有资本运营公司可以借鉴国家对金融机构、金融控股公司风险管理的要求，建立与公司组织架构、业务规模、复杂程度和声誉影响相适应的全面风险管理体系。重点是要建立组织架构健全、职责边界清晰的风险治理架构，确定清晰的风险管理策略、风险偏好和风险限额，制定优化风险管理政策和程序，建立健全公司整体的风险隔离机制，建设数据与信息系统平台，构建内部控制和审计体系。推动所出资企业建立全面风险管理体系，建立全面风险管理制度，健全自我约束机制。另一方面，要完善风险管理方法、手段和工具。开发、应用、完善针对金融或类金融业务的风险管理方法和工具，建立完善风险预警指标体系与报告制度，提升风险管理的数字技术水平，增强对各种风险的实时动态管理能力。
    （三）做新做活三大模式
    在夯实治理、能力、风控三大基础上，国有资本运营公司需要改变传统的心智模式，将业务、机制和管理三大重点做新做活，推动公司发展范式的高级化，打造形成高价值集约型企业、高品质活力型企业。具体包括：
    一是构建与功能定位高度匹配的商业模式。国有资本运营公司需要围绕着四大功能定位，即推动国有资本布局优化和结构调整的流转通道、国有资本保值增值的市场化专业运营平台、服务国家战略与政策落地的杠杆撬动者、社会资本优化配置的放大器[20]，建立与“融投管退”和主要功能业务相适应的新型商业模式。重点是从国有资本运营公司的功能定位、资源禀赋、业务布局出发，探索适宜于国有资本运营的轻资产商业模式；科学进行市场定位，进一步强化平台打造和业务协同，探索创新“融融协同、产融协同、一二级市场协同、境内外协同”的运营模式；从集团整体视角的业务体系观念转向单一法人主体视角的投资组合观念，着眼于发挥“母合优势”，以“核心区业务”为标准构建投资组合[17]。
    二是探索市场化差异化的激励约束模式。国有资本运营公司应建立与国有资本市场化运作相适应的激励约束体系，针对不同层级、不同类别主体实行差异化的激励约束方式，探索形成市场化差异化的激励约束新模式。重点是建立健全三层次考核体系，其中第一个层次是政府或国有资本管理部门对国有资本运营公司的考核，第二个层次是国有资本运营公司对总部全员的绩效考核，第三个层次是国有资本运营公司总部对所出资企业（负责人）的考核；强化激励相容的薪酬激励约束，借鉴金融机构和其他类金融公司的薪酬模式，构建强调业绩导向、突出专业能力、收益责任匹配、短期长期结合、在不同业务领域具有行业竞争力的薪酬体系，创新多元化激励手段，满足差异化需求。
    三是建立灵活高效专业的企业管理模式。国有资本运营公司既要深刻把握世界一流企业管理的最新趋势，又要准确掌握类金融企业的运作和管理规律，勇于、敢于和善于进行管理变革[11]，推动企业管理模式深刻转型，探索形成具有国有资本运营公司特色的企业管理体系。重点是要推动组织模式转型，重塑组织形态，对改组组建的国有资本运营公司重构组织架构，满足“管资本”的要求，实现机构从简、人员从优、赋权赋能、动态优化，并与资本运营战略相匹配；全面提升管理水平，既要平衡好集权与分权、柔性与规范、激励与约束、探索与利用、有序与即兴的双元关系[11]，又要满足从实业业务经营到资本投资转变的需要，开展管理流程再造、制度重构、工具创新、文化优化。
    （四）聚集聚合三类要素
    从企业竞争战略和竞争优势的资源基础观理理论来看，与国有资本运营公司“轻资产运营模式”相匹配的战略资源是资本、人才和技术。推动国有资本运营公司改革深化和迈向高质量发展，要求善于聚集聚合资本、人才和技术三类要素，构建独特的、一流的资本、人才和技术要素组合，打造形成国有资本运营公司的要素竞争优势。具体包括：
    一是构造匹配性的资本规模与质量。资本既是国有资本运营公司开展运营的对象，也是轻资产运营模式的核心要素，国有资本运营公司的高质量运营依赖于资本数量与质量。从资本数量来看，国有资本运营公司所拥有的国有资本规模应当与其功能定位和轻资产模式相匹配，既要确保较大资本规模以发挥规模优势，满足功能定位实现的配置需要，又不追求过度的资本规模扩张，尤其是避免资本的无序扩张。一方面，国有资本运营公司可以通过外部的资本注入和资源获取扩充资本，进一步拓展资本充实渠道，如政府以土地等资产作价出资、注入部分企业股权或资本金、划入企业进行重组整合[1]，另一方面，国有资本运营公司需要通过资本运营手段增加资本规模，以市场化的方式“做优存量”和“引导增量”[19]，如推动所出资企业开展混合所有制改革，引入社会资本，形成对国有资本的放大。从资本质量来看，国有资本运营公司需要在投资方向、资产持有结构和融资模式上下功夫，重视投资组合、资产构成和资本结构的合理性，增强国有资本流动性。
    二是打造专业化的高素质人才队伍。国有资本运营的核心要素“资本”是否能够增值，相当程度上取决于运作主体即“人”的专业化操作，因此建立一支与国有资本运营业务属性相适应、与运营公司轻资产运营模式相匹配的专业化高素质人才队伍至关重要。从人才类别来看，首先要求拥有一批专业的金融人才，包括股权运作、基金投资、资产管理、财富管理等金融或类金融业务方面的专业人才；其次要求拥有一批宏观经济和产业经济人才，尤其是需要国有资本运营公司已经投资、拟投资或有潜在投资可能的产业领域人才；最后要求拥有一批专业的管理人才，特别是拥有丰富的金融或类金融机构管理经验的人才。当然，国有资本运营公司应更加重视获取懂产业、通金融、善管理的复合型人才。从人才队伍建设方式来看，国有资本运营公司可以通过内部培养和外部招募两种方式获取所需人才，但无论何种获取方式，都要求国有资本运营公司建立与类金融公司特点相适应的人才管理模式，最大限度发挥各类人才的专业能力和潜力。
    三是构建驱动业务与服务创新的技术支撑。“云大物移智链”等新一代信息技术推动金融科技迅猛发展，对金融产业链、供应链和价值链产生深刻影响，金融业的数字化转型已经成为重要趋势。在这一背景下，像其他金融机构和类金融一样，金融科技、数字技术的应用成为驱动国有资本运营公司业务与服务创新的重要支撑，对于国有资本运营公司提升运行的效率和质量起到助力作用。一方面，国有资本运营公司应加快推进新兴技术在业务产品开发中的应用，用金融科技赋能金融服务，催生一系列新型金融业务模式，加快业务与服务创新的迭代速度，增强企业的资本运营能力，打造差异化的核心竞争优势。另一方面，国有资本运营公司需要加快推动企业运营和管理的数字化转型，将数字化技术全面应用于营销、风控、授信、投顾、客服等主要金融业务流程，使企业变得更加敏捷、智慧，推动资本运营效率、客户服务水平和精准管理能力全面提升。
    五、推动国有资本运营公司改革深化与高质量发展的政策建议
    推动国有资本运营公司改革深化与迈向高质量发展，除了要求国有资本运营公司自身进行转型、升级、创新和变革之外，还需要政府从宏观上统筹推进，并完善相关的指导政策、支持政策和配套政策。
    （一）动态完善顶层设计
    《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（国发〔2018〕23号）从指导思想、试点目标、基本原则、功能定位、组建方式、授权机制、治理结构、运行模式、监督与约束机制、实施步骤、配套政策、组织实施对国有资本运营公司做了详尽和具有操作意义的顶层设计，是推动国有资本运营公司改革的工作基础、制度基础和政策基础。然而，对国有资本运营公司的顶层设计并不是一劳永逸的，而是应当根据改革试点的推进和新发展阶段新形势的变化进行动态优化，确保顶层设计与时俱进和不断迭代。重点包括：
    一是研究规划国有资本运营公司的数量。虽然有观点认为国有资本运营公司改革应当成熟一家设立一家，不在于数量多少，而在于能否做实，能否发挥相应的功能[9]，2020年5月印发的《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》也指出，要“有效发挥国有资本投资、运营公司功能作用，坚持一企一策，成熟一个推动一个，运行一个成功一个”，但这些观点和要求并不意味着国家不需要对国有资本运营公司需求数量做出大致的估算和规划。在国有资本运营公司改革试点的初期，国家可以不急于对国有资本运营公司需求数量做出判断，但随着通过改革试点对国有资本运营公司运作规律有了初步探索后，应当从总体层面进行测算和规划。尽管国有资本运营公司数量不宜过多，但应当明确未来大致需要组建多少家国有资本运营公司[3]，中央层面需要多少，省级层面需要多少，地市级层面需要多少，这些运营公司之间如何分工协作。
    二是研究明确进一步推进改革试点的方向。国有资本运营公司改革试点取得了积极成效，但仍然是当前深化国资国企改革中相对薄弱的环节，因此建议进一步推进改革试点。在下一步推进改革试点前，需要对已经开展的改革试点进行总结，在探明规律、提炼经验、发现问题的基础上，研究明确进一步推进改革试点的方向。其中需要重点研究明确的问题是：首先是针对深化国资国企改革中的各种热点问题，明确国有资本运营公司需要解决哪些问题，能够解决哪些问题，哪些是国有资本运营公司有优势解决的，哪些是不适于由国有资本运营公司承担的。其次是进一步规范国有资本运营公司组建，对改组组建、新设组建的原则、标准、程序、要求进行明确，提供两种组建方式如何选择的指南。第三是明确在国家和地方层面是否需要推出一批“直接授权”模式的国有资本运营公司改革试点，如果需要，应当明确开展直接授权模式试点企业所需具备的条件，开展直接授权的规范程序和要求。最后是建立国有资本运营公司改革试点的动态调整机制，对于试点不达标的建立整改机制、转换机制甚至退出机制。
    三是统筹开展推动国有资本运营公司高质量发展的专项行动。策划实施推进国有资本运营公司高质量发展专项行动，采取类似于世界一流管理对标模式，明确专项行动的具体内容和相关要求，由国有资本运营公司提出自身迈向高质量发展的实施方案，并予以落实。在推进专项行动中，鉴于不同国有资本运营公司所具备的条件差异，建议采取“一企一策”的差异化推进方式，并按照“领先企业——优秀企业——般企业——较差企业”的顺序渐进式推进。
    （二）创造有利环境和条件
    鉴于国有资本运营公司改革涉及面较广、社会影响较大、综合性较强，具有相当的复杂性和系统性，因此推动国有资本运营公司改革深化和迈向高质量发展，需要更加适宜的环境和更加有利的条件。重点包括：
    一是进一步推进赋能减负。除了到位的授权放权外，政府或国有资产监管部门应在不断深化对国有资本运营公司运行规律认识的基础上，着眼于更加有效激发国有资本运营公司的活力和潜力，针对制约国有资本运营公司高质量发展的外部因素，进一步推进对国有资本运营公司的赋能减负。首先是放宽对国有资本运营公司的主业投资认定范围，制定国有资本投资重点领域指南，为国有资本运营公司的投资活动提供指引。支持适度放松对国有资本运营公司的业务限制，比如允许适度开展成员单位基金托管、资本运营业务类流动资金贷款等业务，降低投资比例、同业拆借额度、债券融资资格等限制。其次是支持国有资本运营公司拓展能够形成协同效应的金融服务，根据各国有资本运营公司资源禀赋、功能定位、资产规模、经营盈利水平、资信评级、业务布局和发展需要，协助具备条件的国有资本运营公司获取银行、证券、保险、信托等主流金融服务牌照。第三是支持国有资本运营公司扩大股权董事遴选范围，打造专职股权董事队伍[21]，破解长期以来缺乏合格股权董事对国有资本运营公司完善治理结构与机制的制约。最后是尽可能地减少非关联性和非必要的社会负担，逐步取消与投资者无关的责任考核[6]，让国有资本运营公司在市场竞争中能够“轻松上阵”。
    二是建立更具针对性的容错纠错机制。资本投资的固有不确定性特点使得国有资本运营公司面临的决策压力大、改革风险高，从鼓励改革创新和勇于探索的角度出发，应建立符合国有资本运营特点的、更具针对性的容错纠错机制。首先是要落实“三个区分开来”原则，坚持事业为上、实事求是、依纪依法、合理容错、容纠并举，强调看初衷、看方向、看节点、看缘由、看程序、看后果、看处置“七看”标准，合理界定容错界限。其次是根据国有资本运营公司的运行规律和业务特点，结合市场大环境影响和市场化投资机构的平均成功率，分行业、分阶段、分周期合理匹配失败容错率，形成容错机制评判标准，细化明确容错纠错条件和情形，确定不予容错的情形，建立完善可执行的免责规则。最后是建立改革申诉机制和专业评判制度，强化容错纠错结果的应用，增强容错纠错的执行效果。
    （三）制定完善支持性的配套政策
    国有资本运营公司既要对国资国企和国有资本的重新组合、重新布局、重新配置，又主要从事金融和类金融业务，因此涉及的政策较多，支持性的政策对于国有资本运营公司改革至关重要。从政策层次来看，支持性的政策大致可以区分为两类：总体上支持国有资本运营公司发展的政策、操作上针对国有资本运营相关业务实际运作所需要的配套政策。具体来说：
    一是研究出台促进国有资本运营公司高质量发展的政策。着眼于优化国有资本运营公司迈向高质量发展的要素能力，增强国有资本运营公司追求高质量发展的动力，更加有效发挥国有资本运营公司的功能定位，加快研究出台促进国有资本运营公司高质量发展的政策。重点包括构建符合国有资本运营公司特点的财政金融、人才发展、薪酬分配、业绩考核等支持政策，研究出台国有资本形态的布局、功能、转化管理政策以及健全国资国企有序进退的相关政策[19]，对国有资本运营公司在探索创新国有企业REITs业务和市值管理机制、整合国有企业企存量金融资产、发起设立新的专项基金、引入社会资本参与等方面给予更大力度的政策支持。
    二是制定针对解决业务开展所涉问题的配套政策。国有资本运营公司在开展资本运作和资产管理过程中，往往会遇到许多操作上的难题和政策上的障碍，可能涉及土地、工商、财税、规划、证券监管、人员安置、社会职能剥离等多个方面，需要相关政府部门给予积极的支持。特别是，相关政府部门应当结合现实中的问题，对于一些已经过期或不适应形势而需要调整的政策出台实施细则[21]，对于一些在操作过程中出现的新情况和新需要可以制定新的政策，切实为国有资本运营公司开展资本运作、资产管理消除不合理的政策障碍。
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