协同推进城市群建设与产业链供应链现代化水平提升

    摘要：协同推进城市群建设与产业链供应链现代化水平提升是中国在“十四五”时期乃至更长一段时间内助力新发展格局构建、推动经济体系优化升级与促进区域经济协调发展的重要环节。本文聚焦于这一议题，围绕关键领域自主创新、区域分工协同与运行安全可控等维度，理论阐释城市群建设与产业链供应链现代化水平提升之间的相辅相成关系。继之，从协作领域、组织形态、治理体系与治理能力等方面梳理协同推进的新趋势，并揭示区域发展不平衡不充分、“研发—制造”环节过度分离、产业同质化竞争等协同推进亟待解决的关键问题。在此基础上，本文提出加快建设高质量的区域协调发展机制；开展协同推进城市群建设与产业链供应链现代化水平提升试点；培育以比较优势塑造、高精尖专业化为导向的“专精特新”城市等具体政策建议。
    关键词：协同推进；城市群；产业链供应链
    基金项目：研究阐释党的十九届五中全会精神国家社会科学基金重大项目“驱动产业链供应链现代化水平提升的关键因素研究”（21ZDA023）
    一、引言
    在高质量发展视角下，协同推进城市群建设与产业链供应链现代化水平提升，优化“区域—产业”联通互动格局是中国在“十四五”时期乃至更长一段时间内助力新发展格局构建，推动经济体系优化升级与促进区域协调发展的重要环节。
    面对全球百年未有之大变局与产业链供应链格局重构，2020年10月党的十九届五中全会明确提出“要提升产业链供应链现代化水平”。这是中国积极主动参与后疫情时代全球经济竞合的关键举措，也是保障国家经济安全与构建现代产业体系的必经之路。产业链供应链兼具产业组织形式与空间组织形式的双重特征（中国社会科学院工业经济研究所课题组，2021），落脚点实为区域产业分工、产业关联。因此，围绕城市群建设布局产业链供应链，推进知识流、信息流、物流、资金流与人才流跨区域协同配置，在更广阔的地理空间尺度夯实“强”点，疏通“堵”点，联结“断”点，对于中国的产业链供应链建设而言具备必要性与紧迫性。
    随着“区域—产业”耦合的学术热度日益提升，一些学者开始关注城市群尺度上的产业问题，主要包括三个方面：一为城市群内部的产业分工（Duranton & Puga，2005；谭锐，2020）。如：李兰冰和刘秉镰（2019）指出，研发、制造与服务的分离是城市群产业分工的重要特征；马燕坤和张雪领（2018）认为，随着城市群成熟度的提升，产业分工将由产业水平分工向功能分工跃迁。二为城市群尺度的产业时空特征（Cooke & Ehret，2009；刘树峰等，2018），如：Billings & Johnson（2016）、陈露等（2020）分别基于产业共聚指数（Industrial Coagglomeration Index）探讨了中美城市群的产业共聚水平及演化路径；罗奎等（2020）、刘汉初等（2020）则分别揭示了京津冀、珠三角两大城市群的制造业集疏与空间重构进程。三为产业集聚在城市群建设方面的正向效益（魏后凯，2007；Drucker & Feser，2012），包括经济增长效益（陈雁云等，2016；Zhou et al.，2021）、区域协调效益（孙久文等，2017）、创新溢出效益（王书华，2015；谢露露，2019）等。然而，既有文献对于城市群尺度上的产业链供应链较少涉猎，即便有，也只是在探讨产业集聚、集群亦或是分工时“一笔带过”。基于此，本文聚焦协同推进城市群建设与产业链供应链现代化水平提升议题，在系统阐释两者关系的基础上，梳理不同区域协同推进的新趋势，揭示当下亟待解决的关键问题，并尝试提出具体政策建议。
    二、城市群建设与产业链供应链现代化水平提升的关系阐释
    近年来，中国在全球产业链供应链体系中的地位日趋重要，已具备较强的不可替代性，但在部分关键领域的核心环节仍然受制于一些发达国家，且面临国内区域市场、要素与环节分割带来的较高制度性交易成本的挑战。纵观全球，贸易保护主义与逆全球化“抬头”导致中国产业链供应链在安全稳定方面可能受到持续冲击。聚焦关键领域自主创新、区域分工协同与运行安全可控三个维度（刘志彪，2021；中国社会科学院工业经济研究所课题组，2021），提升产业链供应链现代化水平已为当务之急。城市群作为中国经济发展的重要空间组织形态（范晓敏，2020），对此则处于战略地位。
    （一）在关键领域自主创新上
    攻克“卡脖子”技术瓶颈、增强科技核心竞争力是提升产业链供应链现代化水平的关键举措。中国面临的大多数技术瓶颈复杂性较高，需要依托多元创新主体参与、多个核心环节协同、多条产学研线路并进的系统性创新工程来“破题”，运转良好的城市群则可起到有效的保驾护航作用。一方面，位于不同地区的科研院所、高校、高技术企业等创新主体在城市群内部形成的知识交流、学习与溢出网络为攻克技术瓶颈提供了广阔知识“场”（王国红等，2010），其在降低创新成本、加速创新思想交互与涌现的同时，还有助于构建默会知识“摩肩擦踵”的知识社会（Knowledge Society），有助于形成具备较大正外部性的区域创新战略联盟，进而推动路径突破式创新（Balland & Rigby，2017）。
    城市群内部集研发、中试、制造与服务等为一体的知识链能够为“卡脖子”技术攻关提供兼具基础理论开拓、转化应用实践与管理服务保障的螺旋式支撑，促进产业链供应链与创新链相得益彰，这反过来会提升城市群的创新能力与不同类型城市的协调发展水平。例如，在以法国大巴黎地区、德国鲁尔—莱茵地区、荷兰兰斯塔德地区为核心的欧洲西北部城市群，以空中客车为核心的大飞机制造厂商将大飞机各个生产环节和垂直产业链进行布局，构建全球最为完整的大飞机产业链供应链体系，而这反过来推动着该城市群成为全球大飞机制造、技术创新与人才高地（陈建军等，2018）。
    （二）在区域分工协同上
    提升产业链供应链现代化水平在空间的维度上可理解为解决产业在特定区域的合理高效布局问题，其中既包含横向产业功能在不同板块的搭配衔接，又包含纵向产业环节的上下游链条协调联动。城市群作为中国经济发展的重要空间组织形态，是“特定区域”的代表。运转良好的城市群所拥有的层级结构复杂却井然有序的城市、园区与企业关系网络构成为产业链供应链区域横纵向分工协同的基底。就横向分工而言，一个理论上进入成熟期的城市群往往拥有1—2个“中枢”型特大或超大城市，3个以上“支点”型大城市和若干“节点”型中小城市，且城市间的经济、制度与人才联系较为密切，这非常契合Duranton & Puga（2005）提出的产业多样化与专业化城市各司其职、依托产业功能分工协同达到空间均衡的基础条件。就纵向分工而言，城市群内部的城市、园区作为主要产业承接平台，其各具特色的要素环境、资源禀赋与产业生态能够为产业链供应链各个环节提供更为多元化、适配程度更高的区位备选。这也有助于城市群内部产业协作网络织密与产业布局优化，并可有效缓解产业同质化竞争（魏后凯，2013），促进城市群内部形成“产业—空间”的良性累积因果循环。
    （三）在运行安全可控上
    提升适应韧性（Adaptive Resilience），能够实时调整自身组织形态化解不同类型的外部冲击，具备应对极端情况的能力，是产业链供应链现代化水平提升的核心目标。对于产业链供应链而言，运转良好的城市群是其在“危机”中循环畅通与进行结构有效重组的操作中台。首先，城市群是一个以区域协调发展为目标的制度主体，其较为完善的跨区域应急管理体系能够在面对外部冲击时自上而下调度资源、要素与关键技术，以“集中力量办大事”的方式最大限度保障产业链供应链安全，并基于跨区域、跨部门、跨组织的知识外溢与规模经济效应助推新的增长点涌现。其次，城市群内部复合有序的产业横纵向分工与产业集群网络有助于在区域尺度塑造产业链供应链自我循环，并通过多条产业回路形成必要的产业备份系统，这既是产业链供应链在面对外力冲击时确保不断“链”的必要条件，也是其进行结构重组的内生动力（刘志彪，2021）。最后，区域创新体系是产业链供应链适应韧性形成的关键（Martin & Sunley，2012；Rocchetta et al.，2021），而城市群则是区域创新体系构建的核心平台。对于一些具有全球寡占性与高进入门槛的高复杂产业，如大飞机制造、高精尖半导体设备制造等，其多是建立于基于城市群建立的区域创新体系上（陈建军等，2018）。
    三、协同推进的新趋势
    自城市群概念进入中国区域经济发展的政策视野，产业合理分工、创新协作、融合发展便被公认为是城市群建设的基本遵循。2020年，新冠肺炎疫情冲击及其引发的一系列国内外连锁反应给中国经济带来了一场高压测试，也让我们意识到了“链”的重要性。随后，提升产业链供应链现代化水平在国家层面正式提出，并被写入国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要，诸多城市群及时响应，并在原有产业发展路径的基础上，围绕“链”展开针对性战略部署，形成了若干值得关注的新趋势。
    （一）在协作领域上
    高精尖、高复杂性产业成为战略协作重点。这在诸多新出台的规划和相关工作方案中得以体现，如：在京津冀，《北京市“十四五”时期高精尖产业发展规划》提出以氢能、智能网联汽车、工业物联网等高精尖产业为抓手，推动京津冀产业链供应链协同联动。《河北省“十四五”规划纲要》提出，河北应与京津共同打造具备全球竞争力的产业链供应链，构建共享共生的产业发展生态圈，并全面对接京津创新资源，联手开展“卡脖子”技术攻关。在长三角，《长三角一体化发展规划“十四五”实施方案》提出，长三角各地市应聚焦集成电路、物联网等高精尖、高复杂性产业领域，以一体化产业链供应链创新链生态体系为基础，联合共建共性技术研发平台、科技成果转化高地与关键核心技术知识数据库。在成渝，四川、重庆两地都聚焦汽车产业，联合发布《川渝汽车产业产业链供应链协同工作方案》，围绕共同建设车联网示范应用场景、共同保障供应链稳定、共同建设协同创新生态等主题制定了详细工作计划。
    （二）在组织形态上
    “研发—制造”“总部—基地”分离成为新导向。梳理各地“十四五”规划后我们发现，纵向产业环节分工受到的关注度较高，一些毗邻“中枢”城市的“支点”、“节点”城市纷纷提出“研发在‘中枢’，制造在‘支点’（‘节点’）”、“总部在‘中枢’，基地在‘支点’（‘节点’）”的产业链供应链组织形态，支持科技研发环节与高技术人才向“中枢”城市转移，自身则主攻产品制造、成果转化与产业配套环节，以此驱动其与“中枢”城市形成产业合理分工、高效协作，如：河北提出“京津研发，河北转化”；德阳提出“总部研发在成都，生产制造在德阳”；武汉提出“研发在武汉、制造在城市圈，主链在武汉、配套在城市圈”等。与此同时，双向飞地，特别是反向飞地成为城市群内部的“支点”、“节点”城市向“中枢”城市延展产业链供应链、共构“研发—转化—产业化落地”纵向分工体系的重要平台。此种情形尤以长三角表现最为明显，在衢州海创园、温州（嘉定）科技创新园、普陀湾（上海）众创码头等反向飞地园区发展见到成效后，很多地区也开始探索这一“借梯登高”式产业链供应链协作模式。
    （三）在治理体系与治理能力上
    提升数字化治理能力成为优选路径。数字化、智能化治理是产业链供应链现代化水平的重要表现（中国社会科学院工业经济研究所课题组，2021），虽然协同推进城市群建设与产业链供应链现代化水平提升尚处于起步期，但部分发育相对成熟的城市群已着手构建跨区域数字化支撑平台。如，“长三角一体化产业链供应链大数据平台”作为长三角一体化发展先行先试的试点内容之一，已于2021年7月正式启动建设，旨在3—5年内拥有平台注册企业超万家，年交易额超千亿。与此同时，长三角三省一市也在筹备运用数字化技术联合开展产业链供应链安全监测分析，精准识别潜在的断链风险点。
    四、协同推进面临的关键问题
    城市群建设与提升产业链供应链现代化水平分别作为中国在“十四五”时期乃至更长一段时间内推进区域协调发展与建设现代化经济体系的重大任务，交集区间日趋扩大，部分地区虽然已展开实质性协同推进工作，但仍有一些关键问题亟待解决。
    （一）区域发展不平衡不充分问题突出
    中国不同经济板块梯度势差、不同城市群发育成熟度分化明显，这使得19个城市群推进产业链供应链协同联动的难易程度存在较大差别。东部地区成熟度较高的城市群，如：长三角、珠三角等，内部经济网络较为致密，协同创新能力较强，且治理体系相对健全，为提升产业链供应链现代化水平提供了良好的基础条件。相比较而言，其他地区一些低成熟度的城市群则尚不具备构建以“群”为单位的整体性产业链供应链的能力。循环畅通、多方主体参与的产业链供应链体系具备强正外部性（中国社会科学院工业经济研究所课题组，2021），是提升经济与科技创新能力的关键变量，若低成熟度的城市群无法顺利构建之，则很有可能会持续拉大与高成熟度城市群的发展距离。
    许多城市群自身的发展不平衡不充分问题同样制约着产业链供应链现代化水平的提升，特别是一些高首位度城市群，“中枢城市”高度主导、极化远大于均衡会导致此类城市群出现集聚阴影（Agglomer?ation Shadow）。技术、人才与优质资源高度集聚的“中枢”城市与毗邻“支点”、“节点”城市形成区域性产业链供应链体系之后，若无市场调节与政府干预的有机协作发挥作用，则强虹吸效应可能会使“支点”、“节点”城市的高附加值环节持续流失，导致发展受阻。
    （二）“研发—制造”环节分离趋势加剧
    随着城市群的不断成熟，以“研发—制造”“总部—基地”分离为导向的纵向产业环节分工是产业链供应链组织形态演变的必然趋势。但面对此种情形，我国应警惕“研发—制造”环节的过度分离。一方面，在区域创新维度，“十三五”时期约90％的授权发明专利源于授权数量排名前20％（67座）的城市，另外近300座城市仅贡献了约10％的发明专利（周麟等，2021），而城市群内部的创新能力分异也在近年来持续增大，特别是京津冀、关中平原等北方城市群，不仅创新极化现象逐渐明显，内部创新网络逐渐稀疏，“中枢”城市“蛙跳”寻求跨区域创新合作已为常态（周麟等，2021）。在此背景下，“研发—制造”环节过度分离无疑会加剧区域创新分化。另一方面，在产业分工维度，相当一部分中国制造业重镇的支柱企业正在或计划将核心研发环节向所在城市群的“中枢”城市迁移，以期获取技术、人才与优质资源的溢出红利。诚然，这对于企业创新而言是有利的，但从城市层面考虑，这会导致本就稀缺的前端高技术供给能力持续减弱，进而削弱城市的比较优势、创新能力与经济韧性，一些原本制造业重镇因此会面临研发环节外强中干、技术密集程度越来越低、创新领域越来越窄、发展路径趋向锁定的低端专业化风险。
    （三）产业同质化竞争现象广泛存在
    产业有序竞合是协同推进城市群建设与产业链供应链现代化水平提升的基本前提，然而现阶段，城市群内部各地市的产业同质化竞争仍广泛存在，产业链供应链“堵链”“抢链”风险也因此增加。一是一些城市群在区域产业组织方面尚未构建有效的统筹调配机制，导致区域产业治理存在失序，地市之间合作流于“浅表”，条块分割、各成体系现象普遍。二是部分城市群内部的产业结构相似系数偏高，产业定位、聚焦的细分领域及招商引资趋向同质化，如：在京津冀，13座城市中分别有13座、12座、7座城市将新一代信息技术、生物医药与新能源汽车列为“十四五”时期的重点发展产业，有9座城市则要构建氢能全产业链供应链体系，且发展目标多定位于区域性乃至全国性产业中心。三是中国产业链供应链的核心载体—开发区存在较为明显的产业过度同质化现象，且出现“战略性新兴产业热”趋势。以省级开发区为例，基于《中国开发区审核公告目录（2018年版）》测算，以高端装备制造、新一代信息技术与汽车制造为首位主导产业的省级开发区，其毗邻3个开发区中存在相同首位产业的开发区的概率分别高达58.44％、45.12％、34.48％。若无良好的统筹调配机制，这种高度同质化的战略性新兴产业布局导向将在一定程度上阻碍区域产业链供应链的延伸与衔接。
    五、协同推进的政策建议
    （一）加快建设高质量的区域协调发展机制，为协同推进提供良好的外部环境
    建设高质量区域协调发展机制是协同推进城市群建设与产业链供应链现代化水平提升的基本支撑。加快建设高质量区域协调发展的核心是要建立与高水平市场体制建设相一致的区域协调发展新机制。传统的计划经济时期，我国推进区域协调发展采取的是计划经济的办法，主要通过政府安排投资项目的方式进行布局调整。随着我国对社会主义与计划、市场关系认识的加深，政府与市场的关系逐步得到优化，形成了区域协调发展的八大机制，在有效遏制区域分化、防止区域间无序竞争、形成合理的空间发展格局上起到了很好作用。但要充分发挥市场在区域间资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府的作用，仍需在畅通区域内外循环、完善政府管制中的市场化工具运用、提升国内统一大市场建设水平上下功夫：进一步深入推进简政放权、放管结合、优化服务改革，加快政府职能转变；清理制约人才、资本、技术、数据等要素自由流动的制度障碍；进一步完善公平竞争审查制度，规范区域间竞争行为；通过推进排污权交易制度、碳排放交易制度，推进流域上下游、粮食主产区主销区、资源输出地输入地之间建立多种形式的利益补偿机制，解决因为区域功能定位对区域竞争力产生的影响问题。
    （二）开展协同推进城市群建设与产业链供应链现代化水平提升试点
    为了推动供应链创新发展，我国从2017年开始选择一批城市和企业开展试点，在试点基础上，2021年我国又选择了一批城市和企业开展供应链创新示范。就城市而言，其开展供应链示范要实现的目标包括完善供应链治理体系建设、健全产业供应链生态、推动区域供应链一体化、推动提升全球供应链地位、提高供应链安全发展水平。推进区域供应链一体化被纳入到城市供应链创新示范目标之中，但这个目标并非是专门针对城市群而提出的。随着城市群在我国经济发展中的地位凸显，加之城市群又有其自身的特点，我国拟在推进城市供应链创新示范的基础上开展协同推进城市群建设与产业链供应链现代化水平提升试点。通过试点探索适应城市群产业链供应链发展特点的管理体制，推动形成跨部门、跨越城市边界的产业链供应链法治体系、行政管理体系、社会治理体系，推动城市群内市场监管、税务、海关等信息集成共享和业务协同，促进城市群内部及城市群与其他区域的产业链供应链合作。
    在数字经济日益重要的情形下，开展试点必须重视数字要素的作用。在城市群尺度，提升产业链供应链现代化水平需要针对不同的场景、不同区域精准施策（张其仔，2021），数字化产业链供应链协同治理体系建设由此至关重要，故需通过试点探索提升城市群产业链供应链公共服务平台数字化水平的路径。一是构建数字孪生型产业链供应链信息平台，做到不同地市、园区基础数据的统一接口接入、智能优化分析与风险识别预警，对每一条产业链供应链进行全景扫描、全生命周期监管与跨区域协调，并探索通过AI计算、情景模拟等方式精准测度“区域—产业”双边匹配水平，为产业链供应链建设提供科学决策支持。二是构建面向企业、科研院所、金融机构等各类主体的公共服务共享平台，通过整合产业链供应链数字招商地图、定制化投资指引、智能化上下游供需匹配、产品质量跟踪与全流程追溯等多层次公共服务，形成一站式服务生态，有效提升服务共享能力与产业链供应链运转效率。
    （三）培育一批以比较优势塑造、高精尖专业化为导向的“专精特新”城市
    化解低端专业化风险，让“支点”、“节点”城市在关键领域自主创新、区域分工协同与运行安全可控等维度发挥更大作用，是协同推进城市群建设与产业链供应链现代化水平提升的必要条件。充分汲取欧盟精明专业化政策经验，正面“阻击”集聚阴影与“研发—制造”环节过度分离现象，加快培育一批以比较优势塑造、高精尖专业化为导向的“专精特新”城市。一是加大对制造业重镇的科技创新扶持力度，鼓励研发与制造环节就近融合，并推进其围绕具备比较优势领域进行延展性、多元化的技术投入。二是积极推动与比较优势领域匹配的前端研发成果在“专精特新”城市进行转化与应用，并将高层次人才以“转化中间人”的方式柔性引进，提升“研发—制造”环节的联系度。
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