未来产业发展的支持性政策及其取向选择

    摘要：受新一轮技术革命和产业变革推动的影响，未来产业将成为各国经济增长的新动能，以及政策支持的重点领域。在未来产业发展的不同阶段，其所需政策措施也不尽相同。在基础研发与小试中试阶段，创新政策将发挥主导作用，通过解决基础科学研究中的“市场失灵”问题、激发创新活力、提高科技成果转化率，来帮助创新主体走出“死亡之谷”。在产业化阶段，产业政策则成为主要工具，通过解决未来产业的“幼小化”问题、解决产能不足问题、刺激潜在消费需求启动，来帮助企业跨越“达尔文之海”。在创新政策和产业政策的落地过程中，各国政府使用了不同的政策工具和手段，推动未来产业发展的主要路径也存在一定差异。面对百年未有之大变局，今后未来产业政策应更加包容、更具韧性、更加绿色化，以此来适应产业发展新趋势，更好地推动未来产业发展。
    关键词：未来产业发展；创新政策；产业政策
    基金：科学技术部科技创新战略研究专项“科技创新驱动的未来产业演变趋势机制研究”（ZLY202136）；国家社会科学基金青年项目“我国绿色发展的产业支撑问题研究”（17CGL002）；中国社会科学院创新工程项目“新兴产业高质量发展研究”；中国社会科学院登峰战略优势学科（产业经济学）项目。
    近年来，在新一轮技术革命和产业变革推动下，以人工智能、无人驾驶、区块链、脑科学、新能源等为代表的未来产业蓬勃兴起。与传统产业相比，未来产业发展前景广阔、前后带动作用强、产业赋能能力强，但同时也存在较大的技术不确定性与“市场失灵”等问题，这就决定了政策参与的必要性[1]。然而，传统的财政政策与货币政策由于普惠性较强，难以就特定产业给予针对性的支持。为扶持未来产业发展，各国政府部门在充分发挥财政政策和货币政策工具优点的基础上，进一步推出了创新政策与产业政策。本文根据未来产业在不同阶段的发展特点，对创新政策和产业政策在各阶段的作用机制与推动路径进行剖析，指明今后未来产业发展的政策取向，为我国未来产业发展提供政策参考。
    一、未来产业发展的主要支持性政策
    未来产业所涉及的技术都处于探索期的前沿领域，代表着科技和产业的长期发展方向，前期大量基础研发和实验投入必不可少。同时，未来产业的发展目标是满足经济社会不断升级的需求，并成为国民经济的新增长点。因此，逐步走向产业化，成长为下一个新兴产业，是其后期的主要任务。未来产业的这种特点及其发展规律，决定了在其不同发展阶段需要与之相对应的辅助政策体系。
    （一）未来产业发展阶段及其对应的支持性政策
    从发展阶段来看，未来产业发展可分为基础研发、小试中试以及产业化三个阶段。基础研发是未来产业技术诞生的源头，通过基础理论研究或实验性研究的创新发明，给未来产业技术奠定学理上的可行性。在实验室试验的基础上，小试中试就未来产业技术进行大规模量产前的较小规模试验。其中，小试对实验室结果进行放大，用以测试产品生产的控制条件、所需物料以及成本开销，而中试则在小试结果的基础上继续将产能放大。当小试中试均取得满意的成绩后，未来产业将进入产业化阶段，实现大规模量产。
    在不同阶段，其所需的政策措施不尽相同（见表1）。在基础研发和小试中试阶段，未来产业需要创新政策的支持，而到了产业化阶段，产业政策将发挥主导作用。在未来产业的基础研发与小试中试阶段，研发动力不足是最大障碍。即便创造出了一些科研成果，真正具备技术转化能力和产业价值的成果数量也并不多，大部分都淹没于“死亡之谷”。因此，如何提高未来产业基础研发的创新动力，帮助研发主体走出“死亡之谷”，便成为创新政策的主要定位和作用方向。当未来产业发展步入产业化阶段后，如何推动产品加快商业化转型，逐步从初步投入生产推进至大规模量产，创造出新的细分市场，跨越存在于技术供给与商业需求之间的“达尔文之海”，提高企业在激烈市场竞争中的存活率，便成为下一个重要问题。在此阶段，产业政策将成为推动未来产业发展的关键着力点。
    表1 未来产业发展阶段及其对应的政策体系
    
    （二）创新政策的内涵与种类
    从内涵来看，创新政策是指引导、激励和规范科技创新活动的政府措施和行为。在20世纪90年代以前，国内外学术界对创新政策的研究并不多，但自90年代中期开始，在经济全球化和信息技术革命的推动下，美国“新经济”蓬勃发展，各界对创新政策的重视程度开始加大，创新政策成为各国推动新兴产业特别是未来产业发展的重要抓手。
    在具体推进过程中，根据不同目标和范围，创新政策可以分为任务导向型、发明导向型和系统导向型三大类：一是任务导向型创新政策。任务导向型创新政策旨在明确未来产业创新面临的各种困难和挑战，为其提供解决方案[2]。在政策设计与执行过程中，政府部门需要考虑产业创新各阶段、各类创新要素和创新方式的具体特征，出台针对性措施。就未来产业而言，鉴于其存在较强的前瞻性与不确定性，政府部门还需从防范技术风险的角度，提前准备好相应预案。例如，在20世纪90年代初期的互联网革命过程中，美国政府预判到了互联网技术有被用于不法行为的趋势，有针对性地完善了相关政策法规，以保障互联网技术得到合理应用。二是发明导向型创新政策。相较于任务导向型创新政策，发明导向型创新政策聚焦范围较窄，主要集中在基础研发阶段，尚未进入小试中试领域[3]。就未来产业而言，这种政策通常是为了加强未来技术发明所需的基础科学研究，助推更多创新技术诞生。三是系统导向型创新政策。系统导向型创新政策主要着眼于打造良好的创新生态体系，强化体系内不同主体之间的研发合作，改进现有创新环境的不足之处，以此吸引更多主体积极参与创新[4]。系统导向型创新政策的出现与20世纪90年代后国家创新体系的建设密切相关，目前已在欧美发达国家得到广泛应用。
    （三）产业政策的内涵与种类
    与创新政策相比，产业政策诞生较早，自“二战”后便开始逐步得到使用。从内涵来看，产业政策是指一国根据国民经济发展规律或国家战略目标，针对特定产业经济活动而制定和实施的经济政策。20世纪以来，随着各国产业结构的不断升级和产业种类的不断增多，产业政策的定位与功能也在逐步发生变化。根据不同的产业发展方向，产业政策可以分为扶持传统产业、扶持新兴产业和扶持未来产业的政策措施。早期，产业政策的主要功能在于解决自由放任主义所带来的“市场失灵”问题，在“二战”后各国的工业化进程中发挥作用，帮助各国加快恢复生产能力[5]。进入20世纪70年代，随着日本和美国对半导体等关键行业的争夺愈演愈烈，产业政策在扶持战略性新兴产业发展中的效果开始受各国重视，被视为政府扩大某些战略性新兴产业产能的重要手段[6]。进入21世纪，随着新一代技术革命和产业变革的出现，如何推动未来产业成长成为产业政策新的职责所在。就未来产业而言，产业政策主要针对的是产业化阶段，旨在解决技术的生产制造问题，推进产业技术商业化，刺激市场需求启动。这与定位改进实验室研发、小试和中试阶段问题的创新政策存在一定差异，主要政策目标也不尽相同（见表2）。
    表2 产业政策支持的产业种类及其目标
    
    二、支持性政策推动未来产业发展的作用机制
    未来产业之所以同时需要创新政策和产业政策的参与，是因为其在不同发展阶段存在不同问题，需要发挥创新政策和产业政策的不同功能。在基础研发和小试中试阶段，未来产业发展面临的最大困难在于研发动力不足，这突出表现在基础科学研究“市场失灵”、创新活力不足、科技成果转化率较低等方面。在产业化阶段，未来产业往往面临产业“幼小化”、产能不足、消费需求不足等问题。通过解决这些痛点和难点，创新政策和产业政策可分别形成对前期和后期未来产业发展的作用机制。
    （一）创新政策推动未来产业发展的作用机制
    1.解决基础科学研究中的“市场失灵”问题
    在未来产业技术的研发过程中，其背后所需的基础科学研究实质上属于一种公共产品，可被任何市场参与者免费使用，这在较大程度上减少了新技术研发收益，也降低了市场主体参与知识创造的积极性。因此，即便这些基础科学研究给全社会创造的福利回报很高，但由于私人部门投资回报较低，导致知识创造领域的市场投资不足，难以满足社会所需，即存在所谓的“市场失灵”现象。此时，需要相应的创新政策加以干预，以推动基础研究投入接近全社会最优福利水平。
    在具体实现过程中，创新政策解决“市场失灵”的主要机制包括三种：一是加大财政资金对基础研究的支持。就新技术而言，其基础研究背后蕴含的商业机会还处在较远的未来，不确定性风险较大，因而私人部门缺乏投资动力属于正常现象。此时，政府部门就需要通过发挥财政资金功能，对大学或科研院所的创新性基础研究提供资金保障。二是对企业研发投入给予相应补贴。补贴企业研发投入相当于政府部门同企业共同承担研发的不确定性风险，在一定程度上改善投资回报，提高企业承担更多基础研发工作的积极性。三是加强知识产权保护。知识创造类投资存在的一大问题在于研究成果容易遭到非法剽窃或利用，因而加强知识产权的保护力度、保障投资者的投资回报，也应成为创新政策落实的重点。
    2.激发支撑未来产业发展的创新活力
    创新是推动未来产业发展的最重要因素，如何保持创新动能是一个关键问题。已有大量文献研究发现，创新本质上是资源和人才交流互动的结果，企业如何与其他市场主体开展研发合作至关重要[7]。在此过程中，良好的创新环境对于促进企业之间开展研发合作具有重要作用，政策制定者应当予以高度重视[8]。营造未来产业发展的创新氛围，打造创新生态体系，便成为创新政策推动未来产业发展的重要机制之一。
    在实现过程中，建设国家创新体系是一个重要手段。国家创新体系不仅可完善创新主体之间的互动机制，而且可为企业开展创新活动提供必要资源。一般而言，成功的创新活动需要知识、技术、资金、市场需求等多种要素的支撑。这些要素之间有着较强的互补效应，若其中某一项存在缺陷，“创新体系失灵”现象就可能会发生[9]。而这在很大程度上仅凭企业个体难以解决，因而需要国家层面的支持。国家创新体系涵盖了为基础研究提供资金、保护创新知识产权、及时识别并纠正创新体系存在的问题等多项任务。通过不同政府部门之间的有效合作，有效应对知识创造、技术升级、金融创新等日新月异的变化趋势，保障创新环境建设与时俱进。
    3.提高未来产业的科技成果转化率
    未来产业创新的多样性和不确定性直接导致了技术路径选择较为困难，高校、科研机构等研发主体难以预判未来市场所需，科技成果转化率较低。尤其是在生物技术、信息技术和新材料等高技术领域，如何更好地将企业部门的产业需求传递给研发部门，打破高校、科研机构与企业融通的阻碍，解决在合作研发过程中企业和高校之间常常面临的利益冲突，是创新政策推动未来产业发展的重要着力点。然而，由企业引导技术研发方向也存在一定风险。一些研究表明，尽管选择主导技术方向可以提高创新效率，但会产生技术路径依赖，一旦选择方向错误，后期社会调整成本会较大[10]。例如，长期以来汽车制造厂商均选择了燃油车的技术发展路径，但随着全球气候变化问题逐步为各界重视，传统燃油车的碳减排压力不断加大，新能源汽车成为未来产业发展方向，此时对于燃油车研发机构和制造厂商而言，转型新能源汽车生产将面临巨大的技术调整成本。对此，创新政策可从两方面发挥作用：一方面，鼓励高校和企业合作建设研发平台，有效地通过企业引导公共研究机构的科技成果转化方向，完善企业对高校知识产权的补偿机制，保障研究主体的合作动力；另一方面，通过技术转型补贴降低企业、高校和科研机构的技术调整成本，缓解技术路径选择错误这一后顾之忧，促使企业加大与高校、科研机构的合作力度。
    （二）产业政策推动未来产业发展的作用机制
    1.解决未来产业的“幼小化”问题
    未来产业一般发展时间较短，市场需求空间尚未打开，其实质上属于一种“幼小产业”。产业政策可解决这种“幼小产业”发展的两大困难：一是不完善的资本市场，二是外部效应的补偿问题。一方面，未来产业面临的资本市场与传统产业相比存在较大差异，其融资难度更大，融资手段更少。特别是对于发展中国家而言，这种问题更为严重[11]。发展中国家的“资本市场失灵”现象在股权融资方面较为普遍，市场化的风险投资所关注和偏好的资产类型有限，往往难以对未来产业公司股权进行合理定价，导致未来产业的相关资产缺乏市场吸引力。另一方面，未来产业在产业化过程中通常能给社会发展带来一些外部效应，但这些往往难以得到市场补偿。例如，未来产业中的先行企业会不断探索建设相关生产线，并为打开市场认知投入大量资源，这会给其他潜在进入企业提供宝贵的市场信息。即便先行企业经营失败，其也能让后人得以认知哪些市场策略不会成功。这些信息和经验存在显著的学习与模仿效应，但不能给予先行企业相应回报，导致敢于先行尝试的企业数量较少，而更多企业则愿意观望等待。对于这种具备技术前瞻性的“幼小产业”，产业政策通过资金支持、风险补贴等手段加以扶持，可帮助先行企业构筑产业基础设施，提高生产能力。
    2.解决未来产业的产能不足问题
    未来产业由于供给方较少，通常存在产能不足的问题。产业政策可以选定特定地理区域，通过产业园等管理主体，促进未来产业相关企业集聚发展，以此实现生产的规模经济效应，尽快推动未来产业产能扩大。借助产业集聚这一手段，未来产业的上下游供应商可以云集在生产商周围，增加对劳动力的吸引力，提高中间产品供应的便利性，加强企业之间的知识和技术沟通，打造良性的技术外溢效应。通过产业政策干预，率先实现未来产业集聚化发展的国家或地区有望在全球竞争中获得先发优势，占据全球潜在技术竞争的制高点，这对涉及国民经济命脉的高新技术产业而言尤为重要。
    3.刺激潜在的消费需求启动
    未来产业的产品设计、产品理念及其所展现的技术功能往往较为前沿，一些消费者难以充分理解，这就造成在产品销售初期容易出现“曲高和寡”现象。对此，产业政策可以通过加大政府采购、直接补贴消费购买等手段，刺激潜在的消费需求启动。早期新能源汽车市场的启动就是典型案例。一些国家对消费者用传统汽车置换新能源汽车的行为进行大额补贴，以此刺激新能源汽车的购买需求。尤其是在经济危机阶段，对未来产业施加大规模的需求侧刺激，不仅可以推动国民经济恢复增长动能，而且可帮助国家加快发展未来产业，寻找下一个经济增长点，实现创新驱动的长期经济增长路径[12]。在国际金融危机期间，美国政府推出的《美国复苏与再投资法案》就明确规定加大对创新技术和未来产业产品的消费补贴力度，以此作为国内消费需求的新增长点。事实上，国际金融危机后以虚拟现实（VR）、3D打印、精准医疗等为代表的新一轮技术革命和产业变革的蓬勃兴起，与发达国家政府在消费端的广泛刺激是分不开的。
    三、支持性政策推动未来产业发展的主要路径
    受不同的作用机制影响，创新政策和产业政策推动未来产业发展的主要路径存在一定差异。在政策落地过程中，各国政府均使用了大量政策工具和手段，以求充分实现政策目标，在未来产业的全球竞争中占得先机。
    （一）创新政策推动未来产业发展的主要路径
    1.发挥多种政策工具功能
    创新政策所使用的政策工具包括供给侧改进工具和需求侧改进工具两大类。其中，提供研发补贴、开展技术培训、培育企业家精神、发展科技服务业、鼓励研发合作等手段侧重于供给侧改进，鼓励民间创新投入、商业化前的政府采购等手段侧重于需求侧改进，而设立创新奖项、推进技术标准化、保护知识产权、开展技术预测等既有利于供给侧又有利于需求侧（见表3）。在这些政策工具中，供给侧政策工具的主要功能是增加研发投入、提高技术水平与管理水平，需求侧政策工具的主要功能则是增加研发投入与扩大创新需求，而同时有利于供给侧和需求侧改进的政策工具的主要功能是增强创新要素之间的互补性，并扩大创新需求。通过发挥这些不同政策工具的功能，创新政策可以从多个角度解决未来产业发展面临的创新动力不足和科技成果转化不畅等问题。
    表3 创新政策推动未来产业发展的主要政策工具
    
    2.保障创新者的数据要素供应
    就未来产业而言，数据已成为最重要的生产要素之一。鉴于数据具有较强的公共产品属性，数据供应容易出现“市场失灵”现象，这就需要创新政策加以干预。首先，保障基础研究数据的获取机会。政府部门可利用财政资金建设基础研究数据共享平台，对所有参与主体开放。通过扩大同类数据的使用对象范围，推动技术研究者之间开展竞争，提高数据使用效率，放大数据这一公共物品的外部效应，从而让全社会收获更多创新收益。其次，保障重要私人数据的隐私。对于涉及企业核心商业利益的数据，如制造业厂商的生产数据或产品使用数据，有关部门应当视为商业秘密进行保护，禁止通过开源数据库提供给其竞争对手，以免对企业创新造成负面影响。同时，尤其需要重视中小企业的数据利益，严格限制大型企业通过大数据或云计算平台窃取中小企业隐私数据。再次，为数据的市场化交易创造条件。创新知识类市场发展的关键在于知识产权保护。推动数据交易不仅能便于不同主体间的数据要素互补，提高创新效率，而且可以对有价值的知识数据进行市场定价，从而带动更多的知识创造。在通过创新政策建立数据交易平台时，应明确数据交易规则，既要涵盖原始数据，又要对经过标准化或规范化处理的数据进行相应规定。
    3.提高公共部门的研发效率
    相较于私人部门，公共部门研发由于大多属于非市场化行为，效率难以得到保障，创新政策可对此问题设计针对性措施。首先，推动跨学科间交流。对于一些传统学科，可加强其与计算机科学之间的互动，借助最新数字技术提高研发效率。当前，斯坦福大学、麻省理工学院等欧美顶尖高校已相继设立生物计算科学、经济和大数据科学等前沿交叉学科，推动传统学科与时俱进。其次，提供必要的培训服务，帮助科研人员掌握最新数字技术工具。对于那些难以学习数据挖掘、数据模拟或深度学习等数字技术工具的科研人员，可将其安排至具备这些技能的研究小组，让科研人员之间产生互补效应。再次，提供必要的数字基础设施，缓解科研硬件的资金短缺问题。在执行过程中，创新政策可加大对共享数据平台建设、人工智能超算平台等新型基础设施的资金支持。例如，日本政府就推出了高性能计算基础设施（High Performance Computing Infrastructure，HP-CI）计划，每年投入1.2亿美元，为大学和科研院所建设高性能计算机平台，解决其研发所需。
    （二）产业政策推动未来产业发展的主要路径
    1.使用多种政策工具实现目标
    产业政策对未来产业的支持工具种类较多，既包括直接支持，又包括间接支持；既包括宏观层面的营商环境改善，又包括微观层面的企业或产业定向补贴。根据产业政策的主要目标，可将产业政策工具分为支持选定产业成长、推进产业市场化、减少信息不对称、提高产业生产率四大类（见表4）。其中，支持选定产业成长的政策工具主要包括退税、补贴、政府采购等；推进产业市场化的政策工具主要包括规范竞争和引导市场投融资等；减少信息不对称的政策工具主要包括制定产品标准和建设行业平台等；提高产业生产率类的政策工具主要包括加强基础设施建设、引导社会资本或外国资本进入等。
    表4 产业政策推动未来产业发展的主要政策工具
    
    2.发挥政府采购的需求侧引导功能
    在推动未来产业发展的众多产业政策工具中，政府采购的作用尤为突出，已被欧美发达国家视为刺激未来产业需求的最重要手段之一[13]。例如，英国自2003年起便在政府采购中加大了对于前沿技术和创新产品的支持，而德国则专门出台了《支持创新发展的政府采购法案》。在具体执行中，政府采购对未来产业的支持主要有以下形式：一是通过一般性政府采购予以支持。政府部门可以利用一般性政府采购，明确其支持的未来产业部门，对其相关产品或服务进行大批量购买。二是通过催化性政府采购予以支持。催化性政府采购是指政府部门作为一个重要需求方支撑市场刚开始起步的未来产业，引导社会需求转变。催化性政府采购可以引领社会消费动向，扩大产品知名度，给未来产业的市场启动奠定舆论基础。三是通过战略性政府采购予以支持。战略性政府采购主要是针对发展方向尚未明确的未来产业。此时的政府采购将产生出较强的信号作用，引导企业朝着政府期望的产业方向进行投资生产。对指定产品的政府采购措施，不仅能制造购买力，帮助符合方向的企业补偿一部分沉没成本，而且可增加企业收入，提高资产的投资吸引力。
    3.丰富未来产业的融资手段
    资本是推动未来产业做大产能的关键要素，未来产业由于不确定性较高，企业开展融资存在一定难度。产业政策可借助以下措施加以解决：一是积极引导外资进入。通过吸引跨国公司的外商直接投资投向未来产业，不仅可以解决产业发展的资金问题，而且可利用跨国公司的技术优势获得技术外溢效应。产业政策可对涉及未来产业的外资实行阶段性免税、补贴或土地优惠等政策，鼓励跨国公司开展绿地投资或股权投资，利用跨国公司资源推进上下游产业集聚，帮助本地企业发展。二是鼓励金融机构支持未来产业发展。配合窗口指导等手段，给予面向未来产业的优惠信贷措施，吸引金融机构参与未来产业投融资。在政府采购开展的竞争性招投标过程中，可面向社会公开有关企业的技术实力和生产能力信息，扩大产业知名度。特别是对那些能够赢得竞标的企业及其代表性产品进行宣传，凸显其产品品质在一定程度上得到了政府层面的认可，以此引导金融机构加大对示范性企业的支持。三是创新金融工具和估值方法。未来产业由于存在较大的发展潜力和外部效应，其长期价值容易受短期的经济业绩影响而被低估。有关部门可设计出针对未来产业的估值办法或标准，指导资本市场对其进行合理估值，创新金融工具，帮助相关企业直接上市融资。
    四、未来产业发展支持性政策的取向选择
    在未来产业的基础研发和小试中试阶段，创新政策可以解决基础科学研究中的“市场失灵”问题，激发产业创新活力，提高产业科技成果转化率，并通过发挥多种政策工具功能、保障创新者的数据要素供应和提高公共部门的研发效率，支撑前期未来产业发展。在未来产业的产业化阶段，产业政策可以解决未来产业的“幼小化”问题和产能不足问题，刺激潜在的消费需求启动，并通过使用多种政策工具、发挥政府采购的需求侧引导功能和丰富未来产业的融资手段，扶持后期未来产业壮大。世界正经历百年未有之大变局，全球经济环境出现了一系列新变化。特别是新冠肺炎疫情的全球大流行，不仅给各国造成了较大影响，而且在一定程度上改变了未来产业的发展趋势，重塑了未来产业的创新方向和路径。展望未来，未来产业政策应与时俱进作出调整，以更加包容、更具韧性、更加绿色化为导向，更好地推动未来产业发展。
    （一）更加包容的未来产业发展政策
    当前，不平等问题在产业技术创新领域同样存在，学生、个人研究者、中小企业及初创企业所能获取的研发资源较少。今后，未来产业政策应更具包容性，减少个人、社会团体以及企业开展创新活动的障碍，解决由参与机会限制导致的人力资源和技术资源的错配问题。就现阶段的情况来看，这种资源错配通常表现在劳动力市场歧视、小型团队研发资金获取困难等方面。对此，未来产业政策可在以下方面发力：一是提高公共领域创新的包容度。建设公共科学基础设施，增加弱势群体接受高等教育或技术培训的机会，加大中小研发团队的资金资助力度。举办针对弱势群体的创新政策宣传活动，推出取得突出成绩的创新典型和创新案例，提高弱势群体参与创新的积极性。二是提高产业领域创新的包容度。建设公共产业信息平台，扩大中小企业的信息获取通道。发挥行业商会或协会功能，为中小企业提供技术或产业资讯服务，帮助其开辟新市场、获取新技术。建设融合产业界、学术界、金融界的研发网络，实现各界之间的创新资源互补。三是缩小地区间的创新差距。加强落后地区与先进地区之间的科研团队交流，为落后地区提供资金支持和技术培训服务，支持地方政府实施科技创新计划、发展科技创新项目。识别落后地区具有发展潜力的未来产业，通过产业政策加以扶持，保护已取得的知识产权，给予落后地区更大的创新激励。
    （二）更具韧性的未来产业发展政策
    新冠肺炎疫情大流行造成的全球供应链中断，驱使各国均将打造更强的“经济韧性”作为优先发展事项，而这也是未来产业政策的发展趋势。未来产业政策一方面应从强化预期着手，提前准备好突发事件的冲击，解决“灰犀牛”事件；另一方面则应提高应对能力，在“黑天鹅”事件发生后能短时间内迅速调整，削弱外部冲击的负面影响，挖掘潜在的商业机会。具体而言，未来产业政策可采取的措施包括：一是识别“灰犀牛”事件的背后风险。对于气候变化、网络安全攻击、人口老龄化等大概率且影响巨大的潜在危机，有关部门应要求市场主体提前开发相应技术（如通过绿色技术创新减缓全球变暖速度，利用高级机器人和3D打印解决劳动力短缺问题），准备好应对方案，降低危机出现概率。二是强化未来产业中的技术基础设施，为危机发生后设计解决方案提供硬件支撑。在防疫期间，新型基础设施就发挥了巨大作用[14]。三是提高公共部门应对“黑天鹅”事件的灵活性。对新冠肺炎疫情大流行期间研发资金分配、专利快速审批、开放式创新网络建设等政策措施的效果进行评估，对确定有效的政策措施加以推广，而对于发现的相关制度性问题，则应想方设法予以解决。应避免将大量资金集中用于聚焦特定学科领域的知名团队，而减少对跨学科研究团队的支持，尽可能创造出更多样化、更新颖的危机解决思路。
    （三）更加绿色化的未来产业发展政策
    随着各界对气候变化风险的警觉不断提升，已有不少舆论认为气候变化有可能成为紧随新冠肺炎疫情之后的下一场大范围危机。受此影响，应对气候变化和生态环境损害问题成为未来产业政策的重要关注点。2020年，已有近30个欧美发达国家将推动产业绿色化转型、加快绿色技术创新视为未来产业发展的重点，并在清洁能源、绿色交通、新能源汽车等领域加大资源投入[15]。
    就未来产业政策而言，具体推进可从以下方面着手：第一，针对特定市场或特定环境，通过政府采购、提高环保标准等手段刺激绿色技术和绿色产品需求，同时对绿色技术和绿色产品创造的外部性价值进行合理定价，以此建立激励机制，解决需求不足问题。第二，充分发挥金融工具作用。引导金融机构加大针对低碳产业的信贷支持力度，建设绿色投资基金孵化绿色技术部门的初创企业，对绿色创新公司上市融资在审批环节开辟“绿色通道”。第三，加强全球绿色技术创新合作。成立绿色研发国际合作支持部门，促进本国科研人员与国外同行之间的技术交流。借助APEC、OECD、联合国环境规划署等国际平台，联合他国签订绿色创新合作协议，共同建设全球公益性的绿色技术专利池和数据库，帮助更多个人、企业和地区能够接触到最新的绿色技术，壮大绿色技术创新队伍，增添绿色技术创新活力。Reform
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