城市规模、“强省会”战略与区域协调发展

    

摘要：我国区域在实现高质量发展过程中，要建立结构合理的城市规模体系，改善过于扁平化的城市规模体系问题，发展一批具有战略支点的中心城市。“强省会”战略对于快速提升地区经济水平有明显作用，并通过扩散效应、支配效应、乘数效应等带动周边地区快速发展，实现了快速提升GDP、土地面积、常住人口、财政收入等指标，提升了资源配置能力与调控能力。“强省会”战略实际上是将省会城市规模结构从单一强中心到一主两副及多个中心建设阶段的过渡，是地方政府顺应区域发展规律的一种科学选择。“十四五”时期，中央有关部门应通过制定一系列合理政策，实现从“强省会”到区域协调发展。     关键词：城市规模；“强省会”战略；区域协调发展     基金：中国社会科学院学科建设“登峰战略”区域经济学重点项目。

    2019年我国政府工作报告明确提出“坚持以中心城市引领城市群发展”，强调发展中心城市对推进城镇化、发展城市群的重要作用。中心城市通过集聚带来资本、人才、技术高度集中，在集聚过程中产生规模经济效益，中心城市迅速增长，同时对邻近区域产生溢出效应，辐射带动周边区域，达到以点带面的效应，具备增长极的作用。省域经济发展过程中会不断强调重视中心城市的选择，不仅关系城镇格局的优化，还是解决城镇化过程中就业、住房等民生问题的重要途径[1]。从行政区域来看，省级行政区内最有可能形成区域中的“增长极”、核心区以及中心区的大多会是省会城市，它有一般城市所不能替代的天然优势，具备在区域发展中成为领头羊的条件。“省会独大”在我国区域结构中也非常突出，特别是中西部地区，由于发展资源的有限性及梯度转移的滞后性，省会城市常常会成为区域发展增长极的优先选择。
    我国区域在实现高质量发展过程中，存在着大中城市偏少、小城市数目过多的问题[2]，因此需要建立结构合理的城市规模体系，改善过于扁平化的城市规模体系问题，提高中等规模城市数量，发展一批具有战略支点作用的中心城市。目前，我国区域发展战略空间尺度的调整多围绕城市展开，从以板块为主的发展阶段转向强调中心城市、都市圈、城市群多极支持的发展阶段，这一阶段在某种程度上让省会承担区域性中心或者增长极作用，通过实施“强省会”战略，能够起到集聚要素资源，加快城市发展，大幅提升全国中等城市数量和充实全国城市体系的作用。“强省会”战略虽然也会产生过度集中、资源配置效率下降等问题，在一定时段内加剧省内城市间的发展差距，但对于快速提升地区经济发展水平有明显作用。一旦省会城市从极化效应、虹吸效应转为扩散效应、支配效应、乘数效应时，将能全面带动周边地区发展。
    为此，各省纷纷出台相关政策，推动“强省会”战略，2020年，长春、济南、成都等省会城市通过行政区划扩容实现跳跃式发展[3]。河北、江苏、山东、江西、广西、海南、黑龙江等省区则将“强省会”战略纳入地方“十四五”规划纲要。“强省会”战略使济南市GDP超万亿，长春GDP占比达到全省“半壁江山”。“强省会”战略已成为多个省份的共同选择，成为经济发展的“空间推进器”[4]，在我国多数省份实现了快速提升GDP、土地面积、常住人口、财政收入等指标，扩大了城市规模，提升了资源配置能力与调控能力，带动周边区域进入了快速发展轨道，从而实现了中心强——辐射影响周边区域——带动全省域发展的路径。
    一、省会城市在地区发展中的现状与作用
    “强省会”战略是我国区域经济发展的阶段性选择。西部开发、中部崛起、东北振兴等战略虽然丰富了中国区域经济发展战略总体布局，但发展不平衡、不协调、不可持续的矛盾依然存在，为进一步缩小发展差距，需要提升省域经济的支撑力，“强省会”战略在适应新发展格局方面具有重要的作用。作为省（自治区）行政管理中心，省会（首府）在省域经济社会发展中的核心作用毋庸置疑，其发展状况也影响着省域的总体竞争力。
    1.省会城市的GDP首位度整体较高。
    省会城市经济规模与产业竞争力大多处于省域第一方阵，经济实力大多强于其他城市。2021年，全国有14个省会城市的GDP占本省的比重超过25%，有10个省会城市的GDP占本省的比重超过30%，其中有7个位于中西部地区（见表1）。同时，在中西部地区，省会城市与本省GDP排名第二的城市之间的差距非常明显，成都、武汉、长沙的GDP分别为绵阳、襄阳、岳阳的6.0倍、3.4倍、3.1倍[5]。
    表1 2010—2021年省会城市GDP首位度变化
    
    数据来源：国家统计局国家统计数据。
    2.省会城市成为我国大部分地区发展引擎，对于省域经济后发赶超发展和提升中心城市发展能级起到了促进作用。
    在我国不同的发展阶段，为实现不同的发展目标，区域发展战略会做出相应的调整，优先响应空间多数为省会城市，增速多快于其他区域。东部率先发展阶段，东部地区省会城市增速普遍快于区内其他城市，虽有部分省会如济南、南京、广州等增速落后于省内其他城市，但也大多位居第二，与首位城市共同带动省域快速发展。西部大开发与中部崛起战略实施以来，中西部地区GDP增速逐步超越东部地区，与其省会密不可分。据分析，2017—2021年贵州、云南、四川、甘肃、湖北、湖南等省份的GDP增速位居全国前列，省会城市的引擎作用不可忽视。从成都享誉“中国第四城”到贵阳在大数据领域抢占发展先机，再到武汉、长沙引领长江中游新旧动能转换，“强省会”战略明显提升了省会城市发展能级，强化了省会城市的产业高地作用，吸引了高端要素流入省会城市。
    3.省会城市成为我国创新活动的主要集聚地。
    创新活动需要集聚大量的人才、创意及资金等创新要素，在集聚过程中不断产生溢出效应，空间上多数选择拥有众多高校、科研院所的中心城市。各地方高校、科研院所多数建在省会城市，教育资源丰富[6]，行政管理便利，使得省会城市的创新企业、创新模式和创新人才频出，创新输出提高了周边地区创新能力与产业发展层次。在省会城市为核心的城市群网络下，创新链与产业链相互作用，通过分享、学习、匹配、交流等渠道，不仅能够提高省会城市的创新要素使用效率，而且能够以网络、链条等关联方式活跃临近区域和城市的创新活动，全面提升以省会城市为核心的都市圈、城市群的创新能力与科技水平。从专利申请数量来看，我国省会城市成为高度集中的活动阵地。2021年，我国直辖市、省会城市专利申请数量占全国总数达到60%，其中半数以上省会城市成为省域乃至全国创新高地。
    4.省会城市在城市功能分工、产业链分工中承担引领、组织及协调的作用。
    从空间组织上来看，省域各城市发展中分工与定位多数围绕核心城市及省会城市展开，各地区在制定功能分工及产业规划中，会避开短板，发挥特色与优势。一般而言，金融、贸易、咨询、研发、设计等生产性服务业多集聚在省会城市，而加工制造环节主要在外围城市布局，省会城市或中心城市在产业链分工上承担总部经济、管理与研发中心功能，而外围中小城市则主要承担生产加工及仓储运输功能。城市群或都市圈中的功能分工、产业分工促使不同城市根据自身的发展基础、比较优势参与到相应的生产制造或服务等职能环节，构建起合理的产业链分工体系，规避同质化竞争、恶性竞争，使中心城市或省会城市与外围地区在职能分工、产业链条上形成错位发展、职能互补、分工协作的空间组织关系，从而推动省域经济协调发展，形成高质量的城市群与都市圈。同时，在一定空间尺度上实现功能分工与产业关联，依赖于交通基础设施网络化和一体化，推动要素自由流动，降低生产成本，提升配置效率，加速产业布局一体化与建设大市场体系。另外，进入数字化时代，信息技术、数字经济重塑产业布局，5G、数据中心、云计算等新型基建带动数字产业化与数字赋能传统产业，距离和空间对产业布局的影响在一定程度上有所削弱，但重要节点城市在网络化空间中的作用越来越突出，商品和要素流动效率越来越依赖核心城市的组织与协调，省会城市凭借其政治地位、管理权限，其经济联系和联动效率远高于其他外围城市，省会城市在率先向先进制造业和生产性服务业转型升级过程中，在基础设施互联互通和区域合作机制对接的支撑下，产业转移与产业链实现跨区域延伸，极大地促进了我国城市群的协调发展。
    5.省会城市在我国改革开放中具有先行先试的示范作用。
    改革开放以来，省会城市在行政管理和制度开放上具有明显的功能平台优势，一直承担着“先行先试”的重任。从大空间尺度来看，东部地区是我国优先承接国际产业、进行国际合作的先行区，也是优先嵌入全球价值链和国际分工的区域。从中小空间尺度来看，省会城市优先承接了大量外资、产业转移，成为省域内国际合作的活跃区，从而也带动外围区域切入国际产业体系。2020年，我国完成进出口总额322 215.2亿元，其中，出口达到179 278.8亿元，进口达到142 936.4亿元，扣除四大直辖市数据，省会城市完成总额达一半以上，如广州同年进出口额达到9530.1亿元、成都达到7154.2亿元等，均居全国前列。省会城市成为国内特别是中西部地区对外经济活动的重要出口加工基地，从立足自身发展转向参与全球竞争。通常来说，外国投资和跨国公司在产业布局及产业链条分解上会优先选择对外合作活跃区，特别是具备全球货物、技术、人才、数据、资金配置功能的城市，并将这些城市纳入全球价值链、产业链、创新链中，而省会城市生活环境及投资环境较为优越，因此在全球价值链中具有明显位势，当仁不让成为我国开放的前沿阵地。
    6.省会城市拥有功能平台优势和制度开放示范效应。
    国际机场、航运港口、铁路枢纽等开放功能平台大多布局在省会城市，国际性总部或地区办事处也多优先选择落户在省会城市，是省域对外贸易枢纽和“走出去”服务平台。截至2022年底，我国共批准21个自贸试验区，除了4个布局在直辖市外，其他17个自贸试验区均将省会城市纳入重要片区，成为省内率先对接国际高标准经贸规则的区域。省会城市在投资自由化、贸易便利化、金融开放创新等方面进行深入探索和广泛实践，有利于促进人流、物流、资金流、信息流在整个省域内的便捷流动，进一步构建高水平的统一大市场。近些年来，一些国家级战略平台向省会城市倾斜，如“国家中心城市”及国家高新区、国家级经开区多布局在省会城市，同时推动省会城市利用优惠政策吸引本省乃至全国要素，从而提升城市层级，进一步发挥平台优势。
    7.省会城市在服务多样性和公共服务均等化方面发挥着供给者的作用。
    省会城市商业服务配套体系较为完整，在产品、创新和服务供给上具有多样性，能集聚区外更多的市场主体，就业机会和工资水平在省域范围内具有较强的竞争力，对省内劳动力及跨区域人员流动具有较大的吸引力，从而推动省会城市在收入水平、消费能力、消费结构方面高于外围区域。就业机会、公共服务以及收入水平上的优势成为人口转移的重要因素，省会城市作为转移人员及流动人口的承载地，会改善省内整体平均收入水平，提高城乡贫困人口收入，减少贫困人口，消除贫穷，实现共同富裕。随着交通、信息等渠道的日趋发达，这种空间上的关联性和溢出效应愈发强烈。省会城市在新基建和公共基础设施上投入强度及投资范围领先周边地区，投资顺序也处于优先地位，能够提供高水平的商业服务和多样化的公共服务。
    “强省会”战略作为我国区域发展战略的有益补充，能够通过有序引导人口与资源向省会城市集中，以集聚带动地区经济效益，并且在一定范围内实现资源有效合理利用，在空间溢出效应、辐射效应作用下带动周边地区共同发展。一省的政治、经济、文化、商业等功能多数集中在省会城市，教育、医疗、财政等方面也由于集聚效应具有更高的发展水平。省会城市的创新环境和营商环境在人口、资源、科技的集聚过程中得到进一步的改善，成为国内外企业投资、迁移的首选，而企业的发展壮大则又促进城市良性发展，提高城市规模与能级。当然，城市规模过大容易产生一系列“城市病”及“拥挤效应”，在短时期内一定程度上造成阶段性区域发展不平衡现象，同时，过度集中也容易产生资源错配和城市规模层级失衡。现阶段省会城市对省内其他城市人才、技术等要素形成较强的虹吸效应，高端人才跳槽到省会城市发展已成为常态。在这种集聚效应远大于扩散效应的情况下，省会城市扩容强市极有可能扩大省域发展差距。但从资源配置和要素流动视角看，GDP首位度提升不仅仅意味着省会城市经济总量扩大，还意味着省会城市软硬件设施全面进步。
    二、科学认识“强省会”战略发展中存在的问题
    目前社会上对“强省会”战略带来省域内部差距扩大现象存在一定的担忧，但对这个现象需要理论联系实际和客观辩证分析。首先，城市规模是集聚经济与城市成本之间权衡的结果。经济的集聚会对城市的生产效率水平、人口实际收入水平、人口实际生活成本、土地价格指数、交通便捷程度等多个方面产生影响，将会引起人口、产业等产生集聚或扩散。大城市内部的各类交通成本普遍低于城市之间的交通成本，从而进一步提升大城市的劳动生产率。其次，大城市多数是我国交通网络、经济网络的重要节点以及科技、人才等集聚地，这使得它吸引投资的能力远强于其他地区。依据区域发展规律，某一区域要进入快速发展阶段，必须有一个强大的核心点作为引擎力，将区域从“低水平陷阱”中拉起，带动区域一跃而起，在我国现行管理体系下，省会城市成为不二选择。省会城市能够通过产业转移与合作、技术创新溢出、直接投资等多种方式来提升相对落后的低梯度地区的基础设施、配套产业及创新能力。
    城市规模有一定合理区间，规模过小或过大，都会有诸多不利影响。“强省会”战略极易造成城市规模过大、扩容过快，1950年邓肯（O.Duncan）强调了建设副中心城市，解决单核城市规模过大的问题。1960年出现了“反磁力吸引体系理论”，强调要合理布局产业，加快交通设施建设，削弱大城市的磁力，促进城市体系合理均衡化。随后出现的“区域空间结构演化模型”，强调了城市规模结构具有从单一强中心到一主两副及多个中心建设的阶段特点，“强省会”战略实际上是处于一种过渡阶段，是地方政府顺应区域发展规律的一种科学选择。
    第一，“强省会”战略带来省域内部差距扩大只是阶段性现象。从目前看，实施“强省会”战略旨在打造产业发展高地和宜居城市环境，并承接国内外产业梯度转移和人才回流。为此，地方政府集全省之力予以省会城市行政区划、产业布局、基础设施建设、发展政策等方面倾斜，这必然会产生虹吸效应。从横向比较看，改革开放前二十年，我国东部地区“强省会”现象较为突出，省域内部差距也很明显，而改革开放后二十年，东部地区“强省会”现象逐步弱化，省域内部差距日趋缩小。因此，从区域发展规律上看，“强省会”只是一种阶段性现象。
    第二，“强省会”战略扩大省域内部差距现象是多方面因素共同作用的结果。就目前看，这种现象主要不是由行政区划调整造成的，而是与省会城市承接重大产业项目，实施重大基础设施投资，大规模推进城市住房建设等有关，尤其是大规模投资拉动作用最为明显。
    第三，“强省会”战略是中西部很多省份经济地理格局自然演化的结果。昆明、贵阳、成都等城市历史上就是省域中心城市，地方政府过去也曾经希望扶持一些省域副中心城市发展，如，贵州省曾经把遵义作为副中心进行打造，四川省把绵阳作为重要科技创新中心进行建设，但效果均不理想。可以说，在一定程度上，“强省会”战略是一种自然选择的结果。
    第四，“强省会”战略是中西部地区地方政府积极应对区域竞争和实施后发赶超发展的策略选择。在新一轮区域发展格局中，中西部省份能否承接国际国内产业梯度转移、加速推进工业化和城镇化进程成为关系到本地区能否顺利跨过“中等收入陷阱”和实现现代化的重大战略问题。因而，在激烈的区域竞争中，地方政府必然优先选择“强省会”这种增长极发展战略，以期“先富”带动“后富”，最终实现共同富裕。
    三、以“强省会”战略促进区域协调发展的政策措施
    从我国东中西三大地带来看，东部地区的省会城市首位度普遍偏低，部分省份进入了多中心及一主两副阶段，而中西部地区的省份省会城市首位度普遍偏高，处于强核心阶段，存在着明显的空间分化现象，也说明了省会城市首位度的高低与地区经济发展水平或者说与地区经济发展阶段存在明显相关性。“强省会”战略是我国部分地区特别是中西部地区发展的阶段性现象，只要不明显扩大省域内部居民收入差距，就不必过于担心。“十四五”时期，中央有关部门应制定合理政策，实现从“强省会”到区域协调发展。
    1.加快省会城市要素供给体系集成创新，促进优质公共服务开放共享。
    省会城市吸纳就业效应和吸引流动人口的能力不断增强，但一些体制机制正阻碍城市健康发展，特别要防止省会城市以资源承载力不足为由，粗暴限制外来人口进入的现象，发展包容性下降，不给外来人口提供与本地城镇居民同等的公共服务。要在共享发展理念下大力推进“强省会”战略，一方面，加快推进省会城市户籍制度改革和要素供给体系集成创新。要加快户籍、学籍以及异地医疗制度改革，打通要素自由流动的制度性通道。以城市土地供给制度改革为牵引，围绕资金、人才、数据、住房等领域，推动中心城市要素供给体系集成创新，解决过度拥挤造成的生活成本上升、交通压力加大等“城市病”。另一方面，推动省会城市优质公共服务的开放共享，带动周边区域共享发展成果。加强省会城市与城市群周边地区在基础设施等方面的互通互联，打破共享公共服务的物理阻隔，推动公共服务共享边界往周围外移。加快教育信息化发展，从而解决教育资源差距过大及不均等化问题，健全“互联网+教育”服务体系，推动省会城市的优质教育资源向周边辐射，使周边地区享受到高质量的教育资源。优化医疗卫生服务资源配置，构建卫生服务共享机制，探索异地就医体制机制创新，推动省会城市优质医疗资源开放共享。
    2.探索协同发展机制创新。
    依托省会城市，强化政府间协商、规划协调、政策协同、社会参与等合作机制创新，实现省域内一体化市场建设和公共服务共建共享等政策协同的突破。通过制度创新与政务信息化建设，打破城市群一体化建设过程中条块分割的各种有形与无形的壁垒，便利内部要素流动和产业转移，强化省会城市的产业链带动效应。进一步发挥中心城市产业体系完备、产业链完整的优势，培植具有“链主”地位的中心城市引领型企业，在城市群一体化进程中，利用“链主”企业的品牌、数据、技术等集成优势，构建大中小协同、上下游协作的城市群产业共同体，锻造区域产业链，提升产业链韧性。
    3.行政区划调整要有利于区域整体协调发展，审慎审批中西部省会城市撤县设区。
    鉴于当前中西部城镇化和工业化水平，即使“十四五”期间不再继续实施撤县设区，省会城市对产业和人口仍有较大的承载能力，一些省会城市在快速发展期城区面积迅速扩张，而产业发展和人口迁移相对滞后，基础设施建设水平也存在短板问题。这种通过行政手段提高城市规模，导致了城市化不健全，公共服务与治理水平低下，而审慎审批撤县建市设区，就是及时纠正对某些省会城市“摊大饼”式扩张。县城作为省域城镇体系的重要组成部分，是省会城市纵深发展的重要腹地。随着产业调整升级，中西部省会城市也会出现结构性减速，经济发展对城市空间扩张需求变得不那么迫切。因此，有关部门要收紧省会城市撤县设区的审批。
    4.支持以省会城市为核心建设现代化都市圈。
    “十四五”时期，中央有关部门要落实党的十九届五中全会精神，重点围绕中西部省会城市都市圈建设来统筹考虑行政区划调整，建议优先考虑在中西部省会城市的周边地区适当增加城市数量尤其是县级城市，通过撤县设市、撤区设市，发展一些条件较好、城市品质较高的小城市，推动省会都市圈市郊铁路建设，依托卫星城承接省会城市部分功能，强化省会城市扩散辐射效应，推动都市圈的现代化建设，提高各圈层之间的紧密合作程度。
    5.形成省会城市—省域副中心—周边卫星城市体系结构。
    为了有效规避“强省会”战略带来的“一市独大”现象，应引导安徽、江西、湖北、广西、甘肃等省区选择一些条件较好、人口和经济规模较大的城市建设省域副中心城市，支持中西部省际交界区域中心城市发挥跨省协作的枢纽作用，将省会城市产业链内部分环节向周边中小城市和小城镇扩散，培育省域经济新兴增长极。
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