面向制造强国的中国产业政策重塑

    以创造市场竞争机制为核心的制度体系和以弥补市场失灵为核心的产业政策是驱动制造业发展的“双轮”。改革开放以来，我国逐步成为全球第一制造大国，其根本原因在于大力推动的市场化改革、国有企业改革、知识产权制度改革等制度变革，充分释放了人口红利、企业家创新红利，激发了制造业发展的内生动力；与此同时，产业政策在助推中国产业赶超发展方面发挥了不可替代的重要作用。实践表明，中国产业政策具有极强的动态适应性。面向未来，在进一步深化制度改革、释放制度红利外，如果能够推动中国产业政策根据技术进步和竞争情境进一步调整完善，则必将推动中国经济涌现出更多的赶超产业和领先产业，有力支撑从制造大国向制造强国迈进。
    第一，产业政策目标从单一促进发展赶超向兼顾发展和安全转变。我国制造业起步晚、基础差，同发达国家差距大，产业政策的组织体系、政策框架、政策工具以及相应的配套体系都围绕促进制造业赶超而构建，产业安全在我国产业政策体系中处于边缘性位置。在制造大国发展过程中，我国与发达国家呈现差异化的垂直分工格局，国家间合作强于竞争，产业安全体制的缺失并未对制造业发展造成严重负面影响，我国制造业规模连续13年位居全球第一。面向制造强国建设，我国与发达国家的分工模式逐步走向水平竞争，国家间竞争因子不断强化，我国面临的产业安全问题不断凸显。此时，迫切需要将产业安全纳入产业政策目标体系中，以发展和安全双重目标重构产业政策体系。一是要完善产业安全管理体系，设立产业安全管理专门机构，补齐产业安全管理机构缺失，推动建设国家层面的产业安全跨部门协调机制；二是要强化产业安全政策对制定实施我国制造业发展规划、重大科技创新项目、反垄断等各项微观经济政策指导和协调作用。
    第二，产业政策思路从推动制造业二次创新向强化原始创新转变。制造强国的重要特征之一，是这些国家往往都是制造业原始技术、主导设计的策源地，以原始技术突破引领全球制造业发展。反观我国，以往制造业发展主要以“二次创新+规模创造”模式为主。从制造大国迈向制造强国，必须着力强化制造业底层技术创新、基础研究突破和重大原始创新突破，这就要求优化产业政策作用方式，强化产业政策对原始创新的激励作用。具体来说，一是推动产业政策资源投入从生产环节向研发环节转移，将补贴、税收优惠等财政优惠资源向研发环节倾斜，尤其要向底层技术研发倾斜，引导市场加大研发投资而非生产领域投资。二是强化网络通信、人工智能、新材料、生物医药等通用技术和共性技术研发，完善从通用技术、实验室技术到产业化过程中的科技成果转化公共服务平台建设，在通用技术发展的基础上促进多样化的新兴产业探索，构建以“原始创新+多样探索”为核心的制造强国建设新路径。
    第三，产业政策实施对象从选择赢家向培育产业生态转变。我国制造强国建设与新一轮产业革命叠加，决定了产业政策的实施要根据新一轮产业革命的技术经济范式变革进行适配化调整。我国以往的制造业组织模式多是围绕最终产品投入产出形成的上下游垂直分工的链式结构，单个技术、产品以及企业竞争力的提升可以增强对整个产业链的控制力。产业政策的作用模式往往是通过歧视性手段选择培育单个领域的赢家。面向制造强国，产业组织模式开始向以智能制造为代表的网络化、生态化制造转型，单个技术、产品的领先并不足以提升产业生态的竞争力和影响力。因此，面向制造强国的产业政策迫切需要推动政策体系重构。一是推动传统的以支持单个技术、产品为核心的选择赢家的产业政策模式，转向以培育产业生态为核心的产业政策模式，如产业补贴政策对象要从单个产品、技术转向产业生态；二是强化产业政策在标准制定和标准竞争中的支撑作用，加快推动形成具有全球竞争力的标准生态。
    第四，产业政策作用机制从激励个体行为向促进群体一致行动转变。制造业复杂度而非规模决定了制造业国际竞争力和一国长期经济发展水平。制造强国的战略关键是要大力发展复杂系统产品制造业，提升复杂产品制造在制造业中的占比。而复杂产品系统能力提升的关键，不仅在于激发市场主体的投资激励，更在于协调各主体行动，形成产业发展的一致行动。不同于协调失败理论所提出的产业链上下游投资行为协同，复杂产品群体协同是对技术路线、产业发展路径等产业竞争战略形成与实施的协同。促进这类群体协同的关键在于：一是构建政府、企业、研发机构、公共服务机构等多方主体常态化交流的平台和机制，促进不同主体的信息交流和知识交换，发挥不同主体在产业竞争战略形成过程中的独特贡献；二是构建产业政策实施过程中的动态调整机制，通过多样化主体的常态化交流机制及时发现产业政策实施过程中的问题，动态调整产业政策实施模式，切实提升产业政策效能。
    第五，产业政策组织模式从“各自为政”向“部门协同”转变。推动制造大国向制造强国的转变要谨防“政策合成谬误”，即如果部门之间的产业政策缺乏协同，就可能阻碍制造业整体竞争力提升。这是因为当前制造业呈现显著的融合发展特征，一个产业的发展不仅受自身技术路线、主导设计、技术能力等因素的影响，还受跨领域产业因素的影响。鉴于此，产业政策要打破以往相关部门“各自为政”的政策组织模式，形成跨部门协同和跨领域产业政策协作。一是在智能制造、数字化转型等重点领域，建立跨部门协作的制度体系和组织体系；二是强化央地产业政策协同，指导地方政府根据自身要素禀赋、产业基础高效贯彻国家产业政策，防止无序发展和无序竞争；三是强化产业政策与竞争政策、科技政策等政策体系的协同力度，尤其是要推动产业政策与竞争政策的协同，加大公平竞争审查执行力度，尽可能清理妨碍统一市场和公平竞争的政策措施。