常修泽：“广义产权论”三大要义与产权保护制度

    【原编者按】2016年11月27日，中共中央、国务院发布了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》。《意见》篇幅短小，信息量却很大，确立了产权的范围以及产权保护的原则、机制和方法，并明确了产权保护的十大任务。以中央政治文件的形式来强调产权保护，而且文件的内容涉及许多产权制度的细节，如此系统全面地关注产权保护问题，这在建国以后的历史上尚属首次，可谓意义重大、意味深长。为政之道，在于“因势利导”。很显然，顶层决策者已经认识到，完善产权保护制度，依法保护产权已经成为关系我国经济社会发展的根本问题、全局问题。加快完善产权保护制度，有助于增强社会信心，形成良好预期，增强创业创新动力，维护社会公平正义，保持经济社会持续健康发展和国家长治久安。“有恒产者有恒心”，产权保护也契合这一充满哲理的古训。为此，本辑《战略与管理》特意刊出一组关于产权保护的文章以飨读者，并和各界同仁一起深入探讨。
    常修泽教授在产权领域钻研多年，从上世纪80年代发表自己的第一篇“产权”论文起，30年来勤力笔耕，在产权理论与实践研究方面进行了艰辛探索，先后主笔或独著有关产权界定、产权配置、产权交易和产权保护的专著6部，耗费了大量的心血。在本辑中，常教授以“广义产权论”的三大要义为理论依据，就产权保护制度的内在机理作了细致分析。产权保护制度的“经”是好“经”，关键是如何把它念好，真正落到实处。对此，他建议把“尊重产权、保护产权”纳入各级政府的执政理念体系，扎实稳妥地甄别和纠正经济领域的一批错案冤案，并把产权保护与净化政治生态结合起来。
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    中共中央、国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》于2016年11月27日公布后，笔者先后接受了新华社、《人民日报》、央视、央广等中央媒体的专访。但是，这些访谈多是聚焦“产权保护制度的顶层设计问题”，而对于制度设计背后的深层理论问题探讨不够。本文试图换一个角度，即从理论的层面，来探讨产权保护制度所涉及的深层理论问题。
    说到产权理论，笔者颇为感慨。从上世纪80年代发表自己的第一篇“产权”论文《关于建立企业产权市场和经营权市场的构想》始，30年来笔者在产权理论与实践研究方面进行了初步探索，先后主笔或独著有关产权界定、产权配置、产权交易和产权保护的专著6部，尤其后期独著的《广义产权论》凝结了笔者进入新世纪后理论探索的心血。这里，拟以“广义产权论”的三大要义为理论依据，就产权保护制度的内在机理作些分析。
    一、第一要义“广领域”产权与产权保护
    笔者对“产权”内涵的把握，经历了一个由浅入深、由窄到广的认识过程。研究前期，因受传统观点影响，笔者也把产权内涵界定在“狭义”层面上，一度曾把“现代企业产权制度”等同于“现代产权制度”，后来发现这是比较狭窄的。
    2003年春天，决策层准备在当年10月份召开的中共十六届三中全会上，拟就“完善社会主义市场经济体制”作出决定。会议有部分内容涉及产权问题，有关方面下达任务：让笔者写一个关于产权问题的“基础性研究报告”。这就涉及对产权内涵的把握问题。经过研究，笔者完成的报告题目是《论建立与社会主义市场经济相适应的现代产权制度》（先是内部报告，中共十六届三中全会作出决定后，公开发表在《宏观经济研究》2004年第1期）。报告提出不应再局限于狭隘的“企业产权制度”，建议中央提“现代产权制度”。针对产权内涵，笔者建议“从广义角度”把握，例如将“劳动者的劳动力产权和管理者的管理产权也应纳入产权范围，从而使要素产权体系完整化”。当年5月报告上报中央起草组后，起草组有关负责同志约见，就现代产权制度的一些理论问题进行了当面切磋。后来，中共十六届三中全会决定里的提法为“建立现代产权制度”。
    在此基础上，6年后，笔者出版了《广义产权论》。在此书中，笔者阐述了“广义产权论”的三大要义：广领域、多权能、四联动。
    其中，第一要义是“广领域”。“广领域”广到哪里？一广到天上，这就是自然环境产权（例如“碳产权”）；二广到地上地下，这就是自然资源资产产权；三广到天地之间人的身上，这就是各种人力资本产权等，包括不少“无形财产权”。这是7年前拙作的观点。
    基于这种认识，2016年8月，围绕中央即将出台的产权保护文件，笔者在提交给有关部门的“内部文稿”中，写道“随着实践的发展，产权内涵在逐步丰富和扩展”，并提到《广义产权论》的“广领域”观点。文中指出，“今天讲的产权内涵，不仅包括经济领域人们熟悉的物权、债权、股权等，而且包括跨经济领域、社会领域、文化领域、环境资源领域的各种产权——包括知识产权、各种人力资本产权以及自然资源资产产权等”。相应地，“今天讲产权保护，不仅涉及经济体制，而且涉及社会体制、文化体制和资源环境体制等，并对政治体制产生重要影响”。这里强调的，不是“狭义产权”，而是“广义产权”。
    在文稿中，笔者不仅提出产权有狭义、广义之分，而且对“基石”也做了狭义、广义之分。邓小平同志在1992年南方谈话中指出，“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度”。对此，笔者要问一句：这里的“各方面”，是大“各”，还是小“各”？20多年流行的解释是把它界定为经济体制的“各方面”，而我的理解是大“各”，即不仅指经济体制“各方面”，而且包括建设中国特色社会主义“各方面”（即包括经济、政治、社会、文化和资源环境体制等“各方面”）。现在，摆在我们面前的一项重大历史任务，就是推动中国特色社会主义“各方面”的体制更加成熟、更加定型。
    完善的产权保护制度，当然是完善的社会主义市场经济体制的“基石”——这没什么深奥的。因为，在市场经济活动中，只有对产权予以严格的保护，才能稳定各类投资者的投资预期，规范并保障市场主体的生产经营行为，维护正常的市场秩序。从这一点上说，“产权保护制度，是社会主义市场经济的基石”。对此，笔者与大家的看法是一样的。
    差别在于，笔者从大的“各方面”这个角度研究问题。笔者认为，完善的产权保护制度，不仅是完善的社会主义市场经济体制的“基石”（“窄基石”），而且也是包括经济、社会、文化和资源环境体制等“各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度”的基石，是“宽基石”。俗话说，“基础不牢，地动山摇”。没有一套完善的产权保护制度作为“宽基石”，一整套更加成熟、更加定型的制度大厦难以建立起来，即使有个框架，也不稳固。
    总之，这里有3组问题：第一组是广义产权与狭义产权；第二组是大的“各方面”与小的“各方面”；第三组是“宽基石”与“窄基石”。基础是“广义产权”。没有“广义产权”的思想，也不会得出“宽基石”的结论。
    二、第二要义“多权能”产权与产权保护
    第一要义着重探讨“产权体系”总的应有多少“核桃”，第二要义探讨每一个产权“核桃”里有多少“仁儿”。这就需要砸开“核桃”看看里面的内在结构。
    从内核分析，完备的产权总是一组权利，或称权利体系——以所有权为基础的各种行为性权利的总和。它包括：(1)决定财产归属的权利；(2)在现代产权制度下，与财产归属权并立的法人财产权；(3)使用权或经营权；(4)收益权；(5)处置权；(6)让渡权，等等。总之，它是一个权利体系（这个观点也是学术界多数朋友的观点）。笔者在《广义产权论》中“阐释”道，产权绝不是“一朵花”，而是“一束花”，是一个产权体系，里面有多种权利。按此逻辑，在产权保护上，只注重所有权的保护是远远不够的，产权体系“一束花”里面的“各种花”都应该保护。
    比如土地产权，中国农村土地归集体所有（所有权），但在所有权的大前提下，七八亿农民拥有属于自己家庭的十几亿亩土地的承包权（承包权也是产权），其中有几亿亩土地已经按照中央“三权分置”的方略，实行承包权的经营权流转。笔者曾在文章中指出，关于土地制度改革，毛泽东时代讲一个权利——所有权；邓小平时代讲两个权利——所有权和承包权；习近平时代讲三个权利——所有权、承包权、经营权，承包权的经营权也是产权。适应“三权分置”的客观需要，国内不少地方成立了土地承包经营权流转服务中心、土地托管中心、土地代管所等土地产权市场。同时，农民还有两亿亩左右的宅基地财产权（这更是明显的财产权）。此外，还有相当数量的集体建设用地使用权等。对于上述这些土地产权，都应该予以保护。
    再如，在600多个城市和众多建制镇中，大多数城镇居民拥有自己的房产（当然数量不等，那是另一个需要调节的问题）。关于居民房产土地使用权70年到期后的续期问题，尽管不是中央文件的核心命题，但毕竟是文件的“题中应有之义”。文件中有句话说得好，“推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期”。文件发布后老百姓一下子就扑到这个点上，说明人民群众对产权的关切度相当之高——尽管这里的土地产权只是使用权。
    按此逻辑，对国有经济的产权保护，也不能仅仅讲所有权保护，也要讲经营权保护。中国下一步要推进垄断性行业改革，最难的是“自然垄断环节”这一部分如何展开有效竞争。这个难点能否攻克，关系到垄断行业改革能否深化。如何展开有效竞争呢？笔者在《广义产权论》中提出，可以允许“竞争对手”投标，去取得在某一“合同期”内提供某种商品或服务的“特许经营权”。按照上述“广义产权论”，特许经营权也是产权，比如说水、气、热、电力、电信、铁路、民航、邮政等特许经营权。这些领域宽得很，它不是归属权，但是属于产权体系之内。
    中央文件一方面指出了“不同所有制产权保护不平等”（特别是“对非公有产权的保护弱于对公有特别是国有产权保护”的问题），另一方面，也指出公有产权保护制度本身仍存在的问题，“特别是国有企业内部人控制和国有资产流失的问题”。人们不是已经看到国有企业的诸多腐败案例了吗？腐败分子恰恰是从国有企业经营权入手“吃”国家的财产权，这是产权保护的重要内容。
    总之，“多权能”与产权保护有内在联系。
    三、第三要义“四联动”与产权保护制度
    完整的现代产权制度体系包括4个制度：第一是产权界定制度；第二是产权配置制度；第三是产权交易制度；第四是专门的产权保护制度。对于这样一套完整的体系，笔者将其概括为广义产权论的第三要义：“四联动”。
    有人认为只有专门的产权保护制度才涉及产权保护，其他3个制度似乎与此关系不大。笔者认为，这种看法是片面的。根据笔者的研究，“四联动”中的每一个制度，都涉及产权保护问题。为什么这么说？
    其一，产权界定制度关乎产权保护。所谓产权界定制度，是对产权体系中的诸种权利归属作出明确的界定和制度安排，包括归属的主体、份额以及对产权体系的各种权利的分割或分配。
    在这方面，存在产权界定不清的问题。例如，国有企业举办的所谓“集体企业”，究竟是国有，还是非国有？东北地区就有此类企业。笔者在辽宁调研中发现，这些企业产权模糊，“非国非公非私”，“亦国亦公亦私”。这种产权边界不清的情况，极易产生经济领域“搭便车”和“机会主义”的现象。
    产权保护的第一关，
    应守住“产权界定”关。
    其二，产权配置制度关乎产权保护。所谓产权配置制度，主要涉及各类主体的产权在特定范围内的置放、配比及组合问题(也包括中央和地方收益权的分配)。
    笔者在调研中发现，目前中国有些主体的产权在特定范围内的置放、配比及组合是不尽合理的，特别是某些国有企业产权配置并不妥当。例如，迄今北京城里某些饮食早点部依然配置国有资产，效率比民企低下。低效率有没有资产的隐形流失呢？这只是小小例子而已。
    看看大点的例子，各地被称作“僵尸企业”的企业（多数是国有企业，因为民营企业有一种自动淘汰机制）。虽然它已经“僵”化，但是并未成为“尸体”。它还是活体，还要给它“输血”、“输液”、“输氧”，还在“吞噬”国家的财产。所以，2015年10月，我在《战略与管理》杂志社举办的关于“东北振兴”的讲座中，建议将“僵尸企业”改为“僵噬企业”，可能更准确些。
    近年来，中国部分行业产能严重过剩，其中有一部分就是“僵尸企业”造成的。这里是不是存在“国有资产流失”的问题？我们盯住私权利“吞噬”国有资产进而造成“国有资产流失”的问题，是对的（今后还应继续盯住）；但是，对于公权力“吞噬”国有资产从而造成“国有资产流失”问题，我们盯住了吗？难道这里没有产权保护问题吗？
    可见，产权保护的第二关，是守住“产权配置”关。
    其三，产权交易制度关乎产权保护。所谓产权交易，或称产权流转，或称产权流通，或称产权买卖，意思都一样，主要是指产权所有人通过一定程序的产权运作（交易）而获得产权收益。
    这方面，涉及产权保护突出的问题有：（1）交易前资产评估不准确，有的低值高评，有的高值低评，“猫腻儿”之事不少；（2）交易过程不透明，即使举牌竞标，也有“托举”等诸多“内幕”；（3）交易价格不合理；（4）交易后资金未到位的情况也时有发生。这些都使产权保护受到损害。
    其四，“专门”的产权保护制度，即产权保护法制化问题。所谓“专门”的产权保护制度，是各类产权取得的程序、行使的原则、方法及其保护范围等构成的法律保护体系。
    中央文件只是顶层设计，顶层设计不能替代法律。中国是个法治国家，既然依法治国，就应该严格依法保护产权。《孟子·滕文公（上）》的那段名言（“民之为道也，有恒产者有恒心，无恒产者无恒心。苟无恒心，放辟邪侈”），实质讲的是“三恒”——恒产、恒心、恒法（尽管没有“恒法”字样），因为后面一句“放辟邪侈”（
    “放”是放荡、“辟”是怪僻、“邪”是不正、“侈”是糟蹋甚至破坏），就是指向“无法无天”。
    这里有4个环节。
    首先是“立法”环节。有些重要的产权保护问题迄今还没有明确的法律规定，这些都需要通过加快立法来解决。例如，居民住宅建设用地等土地使用权到期后的续期问题，究竟怎么办？老百姓十分关心续期再续多久，50年，70年，还是永久？续期时是“无偿续期”，是“象征性交费”，还是“评估定价”？这都关系到居民利益问题，须履行必要的立法程序。
    第二个环节是“执法”。现在有法不依、执法不严，甚至“腐败执法”、“权力寻租”，都不同程度地存在。
    第三个环节是“司法”。这相当关键。司法部门已就落实中央文件作出了部署。
    第四个环节是“守法”。这个环节，也十分重要。概言之，在各个环节、各个方面、各个领域，都应该贯穿严格依法保护产权的精神。
    通过以上“四权能”分析，可见，“专门”的产权保护只是完整的产权保护体系中的一个重要方面。完善产权保护制度，应着眼于整个现代产权体系的创建与完善。这是笔者研究“广义产权论”得出的结论。
    四、关于把产权保护制度真正落到实处的三点建议
    产权保护制度的“经”是好“经”，关键是如何把它念好，真正落到实处。能否落到实处呢？说实在话，笔者对此有所忧虑。要将其落到实处，除了前面讲的之外，笔者补充如下3条建议：
    第一，建议把“尊重产权、保护产权”纳入各级政府尤其是地方政府的执政理念体系。
    欧洲有句谚语，老百姓的房子“风可进，雨可进，国王不可进”。这句谚语最初出自18世纪中叶英国首相威廉·皮特之口，后来成为著名的“尊重产权、保护产权”的至理名言。
    从那以后，经过二三百年的发展，产权保护已成现代社会人类的共同文明。2011年，有一位英国学者尼尔·弗格森，在他出版的一部关于世界文明的书中，将“财产权保护”列为现代人类文明的重要方面。这体现了人类文明的一种价值理念。
    人类文明这种价值理念在中国当下还是比较缺乏的，整个社会都缺乏，而公权力部门尤其缺乏。此次中央文件首先就针对“公权力”本身，即“公权力”在产权保护中的问题，包括“政府违约”和政策不稳定，以及“公权力”侵害企业特别是民营企业以及个人的合法产权和权益等问题，作出了规定。正因为不少产权问题是公权力造成的，所以“解铃还须系铃人”。
    至于从保护产权公平性来看“公权力”，问题也同样存在。按公平性原则，在不同所有制的关系上应落实“两个同样不可侵犯”，即公有制经济财产权不可侵犯，合法的非公有制经济财产权同样不可侵犯，并应特别强调二者权利平等、机会平等、规则平等。但是，要保护产权公平性，哪里最为关键？是公权力。基于此，笔者建议，把“尊重产权、保护产权”纳入全社会的核心理念体系，首先纳入各级政府的执政理念体系。
    第二，建议扎实稳妥地甄别和纠正经济领域的一批错案冤案。
    完善产权保护制度，应“标本兼治”，尤其注重治本、完善法律体系和制度安排，以建立产权保护长效机制。但是，作为一个起步点，应从解决当前急于解决的问题着手，瞄准以往经济案件中的错案冤案，尤其是社会反响较大、存在较多疑点的案件（包括某些历史形成的），实事求是地甄别。
    经济领域有没有类似“聂树斌案”？应该甄别一下。“纠正一个冤案，胜过一打纲领”。只有依法甄别、依法纠错，才能使人民群众看到公权力确实在真正地进行产权保护。
    第三，建议把产权保护与净化政治生态结合起来。
    当前，有的地方政治生态污化较为严重，净化政治生态的任务相当艰巨。而产权侵害案件又与政治生态污化有内在联系。
    从产权保护现在面临的问题来看，情况很复杂，既有新出现的一些产权案件，也有一些过去形成的产权案件。其中3类值得关注：（1）由于过去“司法”问题导致产权被侵犯的问题；（2）由于“执法”问题导致产权被侵犯的问题；（3）由于公务人员“腐败”导致产权被侵犯的问题。这都与政治生态有关。因此，要真刀真枪地保护产权，做起来很难。
    当前难点之一，是在产权保护的实施过程中，受到阻碍改革的力量的干扰、阻挠和掣肘。下一步，产权保护的过程必然伴随利益的博弈，甚至比较尖锐的冲突。基于这个问题，笔者建议将完善产权保护制度与开展反腐败斗争、净化政治生态结合起来，这能收到“一箭双雕”的效果。
    【常修泽，爱思想专栏学者，著名经济学家，中国宏观经研究院教授、博士生导师。本文原发《战略与管理》2016年第6期，爱思想网受权首发。转载需申请授权。】